城区街道行政管理体制改革的路径探索

杜世海

随着城乡经济社会快速发展和政府职能转变的不断推进，城区街道办事处的职能定位在“内涵”和“外延”上都发生了深刻的变化，传统的行政管理模式与现代管理服务的矛盾，行政管理机制与行政效能的矛盾，居民需求与服务缺乏的矛盾日益突出，迫切需要改革完善。对此，我们对即墨市和其他地区城区街道办事处管理体制进行了研究分析，并以此为切入点展开对城区街道行政管理体制改革路径的探索，以期达到改善和加强城市基层管理体制的效果。

一、现行城区街道办事处管理体制

（一）功能定位。作为县级政府的派出机构，目前城区街道办事处的功能定位与乡镇政府基本一致，承担促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主等职能。以即墨市为例，城区共设置通济、环秀、潮海3处街道办事处，它们在财政管理体制、机构编制配备、实际运行机制等方面与乡镇政府毫无差异，仍以基层政府的角色来承担城区行政管理职责。然而，面对日趋复杂多元的城市管理形势，城区街道办事处已从传统的区域管理逐渐发展成为主要以城市管理、社会事务管理和公共服务供给等职能为主的行政管理服务平台，现行管理体制亟待完善。

（二）机构编制配备。现有城区街道办事处大多是原“城关镇”演变而来，机构编制方面就难以避免地参照乡镇机构设置一般规定，根据上级统一规定的镇街机构编制配备标准，即墨市城区3处街道办事处都设置党政办公室等7处行政机构和农业服务中心等6处事业单位，行政事业编制总规模平均在90名左右。由于上级对街道办事处实行严格的机构限额管理和编制总量管理，机构编制动态化、差异化调整难以实现，在城市管理任务不断更新的当下，越来越成为制约城市发展的体制障碍。

二、现行城区街道办事处管理体制存在的问题

（一）权责矛盾突出。责大权小，权责不对等导致“小马拉大车”。近年来，上级政府为加强管理，将工作任务和责任层层下压，在行政执法权力基本被市直部门垄断的情况下，处于最基层的街道办事处却成为重要的责任主体，尤其是安全生产、环境保护、交通运输安全、食品安全、违建治理和信訪维稳等重点领域属地管理责任不断强化，形成了“有责无权”的局面。在城市规划建设和社会管理事务的决策方面，街道办事处同样缺乏“话语权”，很难参与到政策规划的制定中去，无法发挥自身贴近群众、掌握情况的优势。条块分割，双重管理难以发挥实际效用。市直部门和街道办事处“条块结合”的双重管理体制虽然具有纵向和横向管理相结合的优势，但在实际运行中难以形成管理合力，呈现出“条块分割”的碎片化状态。在“条条管理为主、块块管理为辅”的现状下，很多重要的管理资源和行政权力由市直部门掌握，部分市直部门通过市级层面工作会议、下发文件等形式向街道办事处下派工作任务，而“块”对“条”却基本没有监督制约的权力，彼此权责不清晰，条块矛盾比较突出。

（二）职能定位不清。随着城市化进程的不断深入，城区街道的经济发展属性趋于弱化，但上级政府仍沿袭传统思维，要求街道办事处承担大量的经济发展任务。街道办事处围绕考核的“指挥棒”，将大量精力放在跑招商、拉税源、增收益上，对城市管理、社会事务管理以及公共服务投入的力量明显不足。公共服务供给不足。在城区街道人口规模大，各项社会公共服务需求旺盛的现实背景下，街道办事处基本沿用乡镇管理思维，服务意识不足，基层信息无法及时有效获取和反馈，亟需进行街道公共服务“供给侧改革”。

（三）基层治理机制不健全。目前，各地多依靠行政链条简单延伸的“网格化”管理作为社会管理的“高招良药”，取得了立竿见影的效果，也彰显了政府的作为。但与发挥社会积极性、推动社会参与社区治理的趋势不同，现行的网格化基层社会管理机制，单纯将行政管理触角直接延伸到社区，始终难以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主义”的治理逻辑，忽视了社会力量的积极性，在事实上排斥社会参与治理的机会。社会治理过度依赖纵向的科层化系统、过度强化政府责任，直接将政府置于“保姆”地位，反而使政府成为解决所有问题的第一责任人。缺乏对社会力量的重视，使社会自我解决问题的空间受到挤压，参与治理的公共空间难以发育。另外，大量社区问题被反映到担任网格长的政府工作人员案头，这些工作往往与其从事的行政管理工作并不相干，大大超出了他们本职工作的范畴，增加了他们的工作压力。采取这种治理机制，时间一长，街道办事处不堪重负，网格化管理也越来越走向形式化。

（四）机构编制配置不合理。机构编制配备同质现象突出。街道办事处机构编制“一刀切”的设置模式，使机构之间的力量配置不均衡，甚至“名存实亡”，已无法适应新形势的变化。如城区街道办事处设置的农业服务中心，实际职能已经严重弱化，列编人员也多数从事其他工作。人员流失现象比较严重。受机构设置和岗位的限制，街道办事处多数人员只能担任副科级以下职务，事业身份干部在镇街晋升科级干部的机会比较小。较大的工作压力和狭窄的上升空间，不利于调动干部的工作积极性，尤其是年轻干部不愿长期在基层工作，想方设法离开，造成干部的流失。

三、深化城区街道办事处管理体制改革的几点建议

（一）权责一致，重构街道办事处制度保障体系。实行街道权力清单和职责准入制度。梳理市直部门向街道办事处下放和委托行使的各项行政权力，根据街道办事处职责定位，进一步细化具体职责权限，制定权力清单和责任清单，向社会公开。同时研究区分市直部门与街道办事处责任边界，明确安全生产、环境保护、食品安全和违建整治等工作的分工。市直部门如有工作事项需要街道办事处承担，须经市委、市政府研究决定，并在职责边界上予以载明，与权责清单配套实施。理顺机制，加强街道办事处对市直部门的统筹协调。一是以综合行政执法体制改革为契机，提高街道办事处对市直派驻执法机构统筹管理能力：行政执法业务由所在城区街道办事处负责统筹协调，接受市直部门的指导和监督；干部任免提拔和奖惩市直部门需征求街道办事处意见；搭建综合执法工作平台，统筹街道执法工作，形成执法合力。二是赋予街道办事处综合管理权，对部门职责交叉、需多个部门协同解决的管理难点问题，街道办事处对有关事项具有监督考核的权力。

（二）明晰定位，打造城市综合管理服务体系。建立科学规范的街道办事处考核评价体系。逐步弱化街道办事处经济发展考核指标，对不应属于街道办事处职能的考核项目，要建立动态有序的退出机制，将考核重点逐步转向社会管理和公共服务领域。将“自上而下”与“自下而上”的考核方式相结合，有效发挥考核评价对工作的引导作用，建立街道办事处与市直部门互考互评制度。另外，将民意考评指标即群众满意度作为重要的考核评价指标，并逐步使社区居民成为考评主体之一。形成社会管理多方共治新局面。发展培育居民自治力量参与社会共治，重新定位网格化管理工作，平衡“网格化精细管理”与“社区自治”。大力培育社会自治、社区公益服务组织，充分发挥提供社会公益服务、提供部分公共资源的方面优点，通过政策扶持、政府购买服务的方式，促进其持续稳定健康发展，切實为基层政府减轻工作负担。探索将原有纵向管理变为横向合作，形成街道办事处、社会组织和居民多方参与社会共治的新局面。

（三）因地制宜，创新街道办事处机构编制管理。探索街道办事处机构“私人订制”。针对街道办事处行政管理的实际情况，适时对街道办事处现有机构进行整合撤并，探索建立“N+X”街道办事处机构设置管理模式。在设置N个机构的共性条件下，各街道办事处根据所辖范围内社会管理特点、覆盖人群、域内经济业态和产业分布实际情况，可设置X个体现各街道特点的机构。“X机构”的设置由各街道进行提报，由县级机构编制部门统一向上级机构编制管理部门报批、备案。在社区集中设立辐射若干居民区的社区综合服务中心，不纳入机构编制管理范围，由市直部门和街道办事处分别选派工作人员入驻，统筹负责社区管理工作。激发街道办事处人员编制能动性。建议上级机构编制部门增加街道办事处编制规模，同时统筹用编进人计划资源，加大街道办事处人员补充力度，以应对纷繁复杂的工作任务与人员短缺的现实状况。在政策空间范围内，建立市直部门、城区街道办事处人员双向流动机制，搭建市直部门与镇街之间的交流平台，由此相应增加两类人员基层工作经验和专业技术能力，建设复合型干部队伍。拓展街道办事处事业干部晋升空间，建议上级综合考虑职务职级并行、公车改革等政策给事业人员带来的影响，进一步提高事业人员福利待遇。通过在政策允许范围内增加中高级专业技术岗位、设置副科级事业机构等方式，进一步调动事业人员积极性。□作者系即墨市编办主任E：ZZJ

关键词：街道 行政管理 体制改革