房地产供给侧改革：“公共服务+”的视角

摘要：针对我国房地产市场能级分化、去库存压力总体较大等问题，本文综合运用数据分析、比较分析和规范分析等方法具体探讨了房地产供给侧改革的“公共服务+”逻辑。即从“运营形式+”的视角增加北、上、广、深等外来人口高度集聚城市的公租房供给，并加强分区规划和分类运营。从“供给层次+”的视角打造阶梯性的住房保障供给体系，建构保障房供给前期信息搜集，以及后期绩效评估、奖惩与政策调整的动态化管理系统。从“公益服务+”的视角综合运用经济、法律和行政监管等工具，鼓励开发商开发或利用存量房提供具有公益性质的教育、养老等公益服务。从“公共附加值+”的视角通过财政和税收体制的改革增加中小城市的民生财政支出，并积极推进“公共服务的优质化和高效化”。

关键词：房地产；供给侧改革；公共服务

2016-09-12

基金项目 教育部人文社会科学研究一般项目“公益事业单位法人治理结构的建构路径研究”（15YJC810003），黑龙江省哲学社会科学研究规划年度项目“事业单位管理制度创新研究”（14D065），并得到了黑龙江大学博士启动资金的资助。

作者简介：

作者：高红，女，黑龙江大学政府管理学院副教授，博士。

authors：Gao Hong， female， Associate Professor College Lecturer in Heilongjiang University， doctor.

《中国房地产发展报告（2016）》预测，未来一线和部分二线城市房价涨幅将有所放缓，如果宏观经济增长速度继续下行，2017年下半年房地产价格有可能步入全面下滑通道[1]（P27）。因此，本文以全面推进房地产供给侧改革为目标系统探讨其“公共服务+”逻辑，并结合我国不同能级城市房地产供需的特点具体分析了运营形式+、供给层次+、公益服务+、公共附加值+的房地产供给侧改革路径。

一、房地产供给侧改革的“公共服务+”逻辑

2015年12月，中央经济工作会议对“供给侧改革”进行了全面阐述，即在新常态的大背景下，以创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念为指导加大结构性改革力度，提高全要素生产率。也就是说，供给侧改革旨在通过对我国经济发展的结构性调整，促进各项生产要素资源配置效率的帕累托改进，进而从整体上增强中国产品和服务的市场和国际竞争力。就房地产市场来看，改革开放以来地方政府主要是通过大量出让土地的方式加快城市扩张，逐渐形成了以“土地开发和投资驱动”为核心表征的城市发展和房地产开发模式[2]。这种以开发商快速拿地、开发、扩张的卖方市场弱化了房子的居住功能，使其成为事业有成、财富甚至权力和占有的代名词[3]。根据《中国居民金融能力报告》的相关数据，目前拥有两套以上房产的家庭占到40.07%，其中有52.07%的家庭房产价值占家庭总资产一半以上，31.99%的家庭把房产作为一种投资手段[4]。于是，房产同质性严重、质量被忽视、投机泛滥屡见不鲜，房地产开发的宜居性、舒适度反而没有得到应有的重视。

可见，在房地产供不应求的“地产业态”，土地和资本具有相互强化的正相关关系，因此，开发商愿意支付高额的土地出让金或寻租成本，并通过对相对稀缺的土地及其附属房产的垄断性供给获得高额利润率。根据中央巡视组的反馈情况和各地整改通报，在前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了房地产业腐败，占比达95%[5]。随着房地产供给总量的不断攀升以及人口红利的逐渐消失，这种以土地垄断性供给为支撑的低资源配置率和低市场竞争力的“地產业态”越来越不可持续。总之，“地产业态”下的房地产供给逻辑是：在“土地+资本”的双向强化下，房地产市场表现为扩张化和单极化，而公共服务则表现为边缘化和碎片化。在“地产业态”的房地产供给体系中，企业追求的是投资利润最大化，地方政府追求的是土地出让金和税收最大化[6]，广大消费者追求的是“投资收益比”最大化。“地产业态”下往往因忽视人的需求而缺乏配套的社会服务和公共服务，因忽视全要素生产率的提升而难以摆脱周期性泡沫破裂的风险。

事实上，房地产供需失衡的根本原因在于房地产的扩张与人口的集聚、产业的升级没有同步推进，因而房地产供给侧改革不只是给政策，还要给人、给产业、给资源。即未来的城市开发将逐步强化生产服务、生活服务和公共服务这三大功能，最终实现房地产供给体系向以“人+地”关系相互强化为核心，以劳动力、资本、管理、科技、生产资料和土地全要素生产率不断提升，以为“业主”提供人性化、全方位、实时化的社区服务为核心竞争力的“生活业态”转型。具体来看，房地产供给体系的“生活业态”逻辑如下：在“人+土地”的双向强化下，公共服务将以系统化和网络化的方式提供，从而打造满足差异化和多样化需求的有序化、多元化的房地产市场。在“生活业态”的房地产供给体系中，房地产开发和供给的目标是打造宜居城镇、宜居乡村、宜居社区。这首先要求广大消费者理性看待房地产这类不动产，使其更多地恢复到产品的“消费属性”而非“投资属性”。其次，地方政府应更加注重通过促进“人”的价值升值来促进房地产价值的提升，而不是相反；这就需要地方财政由对“土地出让金”的依赖逐步转向稳定、可持续的“土地价值增值收益”和“房产增值收益”。再次，地方政府应通过公共服务效率和效益的提升，不断增强其对资本、技术和劳动力等生产要素的地区和国际市场竞争力。第四，房地产开发企业应由追求单一的销售收入最大化，转向寻求销售收入、租金、营运收入、物业收入，以及通过公私合作伙伴关系获得的政府采购收入、税费减免、贷款担保与贴息等综合收入的可持续化[7]（P4）。

综合以上分析，可以根据“资源配置效率”和“市场竞争力”的二维目标象限，将房地产供给侧改革的“公共服务+”逻辑归纳如下（图1）：即从不断提升全要素资源配置效率的角度，推进“运营方式+”“供给层次+”，打造多样化、差异化的房地产供给体系。从不断强化房地产市场的区域和国际竞争力的角度，可推进“公益服务+”、“公共附加值+”，打造名有侧重、各具特色、优势互补的房地产“生活业态”。其中，“综合业态”是由房地产企业主导的、以生产和生活服务的集聚式供给为表征①，主要通过企业管理和技术创新的附加值维系土地和资本之间的弱强化关系，是房地产供给由“地产业态”向“生活业态”转型中内生的过渡形态。笔者认为，由“综合业态”到“生活业态”的转型升级，需要各地方政府不断提高公共管理和公共服务的综合效率与效益，更多地运用“公共服务+”的逻辑建构房地产领域的综合调控体系。下文将结合不同城市特点具体探讨房地产“公共服务+”的政策选择与实践路径。

二、房地产供给侧改革之“运营方式+”

根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，自 2014 年起各地公租房和廉租房并轨统称为公共租赁住房，统一轮候配租、申请标准和租金补贴[8]。李克强总理在2016年政府工作报告中提出，建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围。因为“在增长导向的城市空间扩张过程中，单一商品化的住房供应无法修复住房建设中的‘空间分割问题，并影响城市就业与劳动力的流动性，导致城市整体低效运行”[9]。可见，城镇保障性安居工程对于房地产市场的可持续发展和区域经济的繁荣具有基础性意义，尤其对于北、上、广、深这四大人口和经济高度集聚的城市，由于其城镇土地和住房供应相对不足，因而，具有流动性、阶段性、灵活性和便捷性的公租房运营模式，更有利于提升其劳动力、土地和资本等全要素资源配置效率。

首先，应进一步增加北、上、广、深等外来人口高度集聚城市的公租房供给。2014年1月广州市来穗人员服务管理局成立，目前广州市登记在册来穗人员达772万人，按78%左右的登记率估算来穗人员总数已近千万，超过户籍人口[10]。北京、上海和深圳的外来人口变化情况如图2所示，其中，深圳外來人口的比重由2005年的78%下降到2014年的69%，上海外来人口的比重由2005年的24.65%上升到2014年的41.08%，北京的外来人口比重由2005年的23.23%上升到2014年的38.05%。

数据来源：①北京统计信息网：http：//www.bjstats.gov.cn/；②上海统计网：http：//www.stats-sh.gov.cn/；③深圳统计局：http：//www.sztj.gov.cn/。常住外来人口占比情况由相关数据计算所得。

其次，结合外来人口空间分布的特点对公租房布局进行分区规划。2014年未，北京以东城和西城区为主体的首都功能核心区，以及以门头沟、怀柔、平谷、密云、延庆为主体的生态发展区外来人口占比平均为24.4%和16.49%，远远低于全市平均水平。而以朝阳、丰台、石景山和海淀区为主体的城市功能拓展区，以及房山、通州、顺义、昌平和大兴区为主体的城市发展新区外来人口占比平均为41.36%和43.35%，是北京外来人口的主要集聚地。总体上看，近年来北京外来人口的分布表现为逐步由核心区向城市边缘地带和近郊区集聚的态势，但作为生态发展区的远郊区的人口集聚能力有限。相关的实践调研亦指出，在北京近郊区居住的外来人口中大部分在中心城区工作，由于近郊区房源日益紧张，随着公共交通的拓展，远郊区靠近城市的內缘地区也越来越多地成为中心城区工作外来人员的选择[11]。由此，外来人口集聚度较高的城市功能拓展区和发展新区应成为北京公租房布局的首选。

2014年未，上海人口密度较大的虹口、黄浦、静安、闸北、普陀、杨浦和徐汇区（2-3万人/每平方公里）外来人口占比平均为25%左右，远远低于41.08%的平均水平；而人口密度在1600-7500人/平方公里的浦东新区、闵行、宝山、嘉定、松江、青浦和奉贤区的外来人口占比则较大幅度地高于全市平均水平，其中闵行、嘉定、松江、青浦和奉贤区的外来人口占比均达到50%以上。这表明上海的外来人口亦主要集聚在城市边缘地带和近郊区，且与城市核心区的人口密度相比，这些区域的人口容纳能力仍有一定的拓展空间。所以，对于人口密度大而外来人口集聚度低的虹口、黄浦、静安等区域，应以存量房的公租房改造为主；对于人口密度相对较低而外来人口集聚度高的浦东新区、闵行、宝山、嘉定等，应主要通过公租房的开发来改善外来人口的居住条件。

再次，根据外来人口住房需求的多样性和差异性推进公租房多主体、多规格、多形式的分类运营。有研究指出，上海外来人口居住和就业空间的分异表现在两大方面：一是市中心的居住小区分化，如主要从事商业、餐饮和其他生活服务业的“蓝领”，大多居住在人口密度较大、条件较差的小区或以“群租”为主的商品房小区；而文化水平较高或“白领”，大多居住在浦东、虹桥、徐汇、五角场等商务、科教文化小区。二是郊区的居住地分化，如“白领”主要以多核心状态集聚在城镇地区；而“蓝领”则随着企业的分布呈现广泛分布特征。另外，据调查，上海外来常住人口以家庭关系生活居住的比重已达到77.5%，其中租赁住房的比例达到80%[12]。可见，随着外来人口社会阶层和消费能力的分化，本着使更广大群体获益的原则，应打造地方政府、私人企业、公益组织等多元主体参与的，以税费减免、适当收费、租房补贴、统一监管等多种形式提供的，满足外来人口多样化、差异化住房需求的公租房分类运营体系。如，美国公共住房建设融资由政府主导逐步向社会资本共同参与融资转变，即在住房短缺时期，政府直接介入并在较短时间内大量增加公共住房供应，随后主要通过补贴、贷款、税收、担保等金融工具刺激私人企业参与公共住房建设[13]。

三、房地产供给侧改革之“供给层次+”

相关研究发现，当保障房投资占全部住宅投资比例小于3.77%时房价上涨会抑制消费，而当该值大于3.77%时，房价上涨会促进消费，即只有保障性住房供给跨越这个最低门槛，才更有利于发挥房地产价格的财富效应，进而促进房地产消费[14]。根据《中国统计年鉴（2015）》的相关数据计算，截至2014年年末我国房地产开发企业住宅投资总额为64352.15亿元，同年国家住房保障支出为5043.72亿元（其中8.04%为中央财政支出，其它为地方财政支出），即2014年我国住房保障投资占全部住宅投资的比例为7.27%，高于住房保障供给的财富效应最低标准（3.77%）。具体来看：天津、浙江、重庆、福建、江苏、海南和北京等地住房保障支出占当地全部住宅投资的比例分别为1.37%、2.13%、2.56%、3.04%、3.1%、3.39%和3.5%，低于住房保障供给财富效应的最低门槛。这既说明北京等六省市应进一步增加住房保障支出；亦表明我国房地产市场存在大量投资和投机性消费、以及非理性投资，如近年来北京地王频现[14]（P68-72），江苏、浙江、重庆等地的房价涨幅名列前茅。因此，为了缓解房地产过度投资、房价过快上涨的泡沫破裂，促进房地产市场的可持续发展，不仅应通过“以人为本”的城镇化扩大住房保障的覆盖面，更应通过保障房供给层次的多样性吸引各种各样的专业技术人才和实业资本[15]（P29-30）。如，杭州专门建立“人才住房保障体系”，设立人才引进专项用房、人才奖励专项住房、人才短期专项住房、教师专项用房等；并推出了经济适用房、经济租赁房（大学生公寓、创业人才公寓）、限价商品房（拆迁安置房）、危改房和人才专项房等多样化的住房保障思路。[16]

其次，2014年河北、山东、辽宁、广东、湖北、上海、河南等地住房保障支出的占比分别为4.1%、4.15%、4.34%、4.9%、5.1%、6.47%、7%，低于全国平均水平。值得深思的是，2015年以上各省市GDP的全国排名分别是广东第一、山东第三、河南第五、河北第七、湖北第八、辽宁第九、上海第十二，而且它们的外来人口占比一般都较高，相比之下其住房保障支出明显不足。而且，现行的经济适用房等住房保障供给的运行绩效并不理想，例如，根据“4E”绩效考核，杭州的经济适用房存在着价格制定不够科学，购房成本经济性较低，规划建设过分强调总量而未合理分配公共资源，居民使用的效率与效益不高，准入与退出机制不规范，政策实施公平性不足等问题[17]。因此，以上各省市在增加住房保障支出时，不仅应结合当地经济社会发展对人才需求的特殊性打造阶梯性的住房保障供给体系；更要加强政策实施前期对社会分层、住房需求分化等信息的动态追踪、适时更新，并以此为依据调整住房保障的对象和标准；同时也要进一步完善对住房保障供给的后续管理，如通过对保障房质量、使用率、社会效益、保障人群等进行定期考评、奖惩与政策反馈，以实现对住房保障供给体系的动态化管理。

再次，2014年中部地区的安徽、山西，以及西部的云南、广西等地住房保障支出占比均高于全國平均水平，其中，吉林、黑龙江、内蒙、江西、湖南、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏等13个省的住房保障支出占比均超过了两位数。可见，对于中西部和东北地区等经济不发达地区，单纯通过增加住房保障等公共服务支出难以达到吸引人口、资本等生产要素集聚的目的，反而容易造成住房保障资金被挪用，住房保障覆盖率低，保障房质量差、被闲置等问题，住房保障支出并没有明显提升和改善当地民众的社会福利水平。例如，根据中国审计署的报告，2012年有57.99亿元保障房专项资金被挪用，更有10.84万户不符合保障条件的家庭因提供不实资料、审核把关不严，违规享受保障性住房3.89万套、领取租赁补贴1.53亿元[18]。考虑到中西部和东北地区大多是我国房地产库存集聚较高的省份，因此，这些地区的保障住房应减少政府直接兴建保障房的形式，而应在扩大住房保障覆盖面的基础上制定差别化的住房保障货币补贴标准，并逐步放开补贴的使用限制。这一方面有助于通过住房保障的市场化机制消化各地房地产库存；另一方面有助于增加住房保障资金的流动性，进而通过间接增加被保障人群可支配收入的方式促进其消费，从而逐渐达到吸引投资和人口集聚的目标。但在具体运行中，必须以对被保障人群科学化的分类标准为依据，以相关政策和工作流程的公开化、公平化、便捷化为主要目标，以健全相关监管、举报和奖惩机制为保障。

四、房地产供给侧改革之“公益服务+”

在全国房地产市场日趋饱和的大趋势下，教育地产、养老地产等主题地产无疑被视为房地产市场的新增长点。就教育地产来看，有学者通过对比南京市幼儿园、小学、初中、高中和大学五类教育设施对房价的影响，结果显示各类教育设施均对住房价格产生了正向影响，尤其是义务教育阶段的就近入学原则，造就了优质学区的高价“学区房”[19]。相关的问卷调查亦显示，有86.8%的家长表示愿意为了孩子教育而购买学区房，各类家庭的教育支出占家庭总支出的比重大多在30%-40%[20]。国外学区房同样有较高的升值空间，如，英国好学区的房产要比普通地区房产高出15%左右，相关调查显示，英国公立小学的标准成绩考试分数每提高10分，周围住房的售价就会增高3.3%；美国布鲁金斯学院的调查报告显示，经济危机发生后，纽约市中心地段成绩最好的五家公立小学学区内的平均房价是成绩垫底五家学校学区房的2.4倍[21]。可见，对优质教育资源和高质量教育水平的需求是人们基础性和改善性住房选择的重要参考项。

目前我国教育地产的经营模式大多采用民营自办的方式，开发商利用非国家财政性教育经费投资学校硬件、师资等，作为企业的开发商在“利润最大化”的诉求下往往以打造高档社区的“贵族学校”为目标；同时，由于产权不明晰、教学质量参差不齐、学校生源不稳定等问题使我国民办教育的规模极为有限[22]。我国教育经费的主要来源仍是国家财政性经费和以学杂费为主的事业收入，2007年以来民办学校中举办者投入和社会捐赠的占比均不足百分之一（见图3）。但仍有许多房地产企业在积极探索通过优质教育资源的附加提升地产和房产价值如万科积极推进的“地产+教育”主要包括社区营地、城市营地、户外营地三层产业体系，其中华南万科已经有14家社区营地成功开业[23]。

数据来源：中国统计年鉴（2015）。各项教育经费的占比情况由计算所得。

目前，我国的养老地产主要分布在一、二线城市或三线城市中经济发展水平较高城市的郊区，通常有较完备的休闲、娱乐、购物、医养护理等配套设施和不菲的出售或出租价格。且不说这种定位较高的养老地产不适合绝大多数中低收入家庭，而且由于选址偏远、配套服务全而不精、商业运营价格高等问题也使其难以突破发展瓶颈。目前很多开发商投资养老地产：一是为了以包括养老地产在内的形式拿地，待政策松动或灰色公关成功变型，抄近路走上“短平快”的可售物业之路；二是为了获取政府提供的养老床位补贴[24]。可见，养老地产的发展亟待解决相关的政策、标准、市场、金融等问题。萨拉蒙等人通过对22个国家公益部门的比较研究发现，教育占30%、卫生保健占20%、社会服务占18%，且这些组织的收入构成大概是会费收费占49%，公共部门的支出占40%，慈善捐赠占11%。[26]事实上，不管是教育地产还是养老地产，其与传统地产的核心区别都是公益服务的增加。而公益服务不仅特指教、科、文、体、卫等社会福利产品，而且这类服务的提供形式亦应是“非营利性”的，即以略高于成本价的方式使被服务者消费到有品质保障的产品。服务于特定人群、最大限度地实现特定人群的利益诉求，应是其组织的运行目标。

由于现代社会公共空间的扩大化、公共问题的复杂化和公共事务的多样化，人除了需要由自由竞争的市场提供私人物品，还需要由社会和政府提供公益物品和公共服务等公共物品[26]（P67-74），其中，公益物品和公共服务受益的连续性和差别化在市场条件下会通过私人物品资产价格的增长来实现。事实上，正是由于公共支出水平差异及公共服务资本化到土地或其他资产导致周边资产溢价，使得不同公共支出水平下的城乡和地区差距普遍扩大[27]，并进一步强化了不同城市的能级差别。因此，对于有待进一步提升其市场竞争力的二线城市，以及绝大多数人口和资本集聚能力较差的三、四线城市，亟需通过贷款担保和贴息、税费减免、财政补贴或PPP的方式，鼓励开发商提供具有真正公益性质的教育、养老等公益服务。同时，应通过对教育、养老等非营利组织运行的规范、法律的完善，以及相关监管和奖惩机制的配套，以确保其公益价值的可持续性。这从长远来看将极大地增强各地区对人口、资本和科技等要素的集聚能力，从而间接地提升地产和房产价值。例如，日本东京都与大阪市的实践证明，福利设施与服务能够资本化进土地价格中，即为老年人提供足够的养老设施与服务虽然需要一笔巨大的政府支出及社会投资，但其背后隐藏的是一条深度、广度、创新度兼具的养老产业链[28]。

五、房地产供给侧改革之“公共附加值+”

根据最新出炉的房价收入比，2015年35个大中城市呈现出以下特点：一是呈现出东、中、西梯度递减的态势，且相差幅度较大；二是一线城市明显整体高于二线城市，但个别东部二线城市如厦门、福州和杭州迅猛赶超，目前分列第二、第五、第六；三是经济发达城市高于经济欠发达城市，整体上看，房价收入比排名靠前的地区多是东部城市[29]。通常房价收入比越高，房价与工资收入偏离度越大，同时也说明其房产的投资价值较高；而房价收入比越低，则表明房价与工资收入偏离度逐渐缩小，因而，住房保障货币化补贴往往比直接的保障房供给更能改善人们居住的福利水平，因为大多数经济发展水平有限的三、四线城市的房价中尚未包括大量的公共附加值，而且由于投资投机性需求较少，所以房价的泡沫度亦相对低，因此通过市场机制提供住房保障服务更有效率。

有研究指出，城市宜居性、住房价格和劳动力市场工资水平是内生于城市增长的，人的城市化就是市场机制决定的城市化过程[30]。根据2015年中国统计年鉴，2014年末按登记注册类型分城镇单位就业人员平均工资排名前十的分别是北京（102268元）、上海（100251元）、天津（72773元）、浙江（61572元）、江苏（60867元）、广东（59481元）、青海（57084元）、重庆（55588元）、宁夏（54858元）、内蒙古（53748元）。如果说青海、宁夏、内蒙古等地相对高的平均工资是由于地区宜居性差而获得的地域（或边疆）补偿性工资，那么，北京、上海、天津、浙江、江苏、广东、重庆等地相对高的平均工资可视为对当地高房价提供的补偿性工资。正是这种相对高工资的存在，进一步增强了大型和特大型城市对资金的吸附能力，2014年底中国居民人民币储蓄余额排名前十的分别是广东、江苏、山东、浙江、河北、四川、北京、河南、上海和辽宁。可见，城市宜居性已经成为广大消费者选择居住城市的重要因素，因此大城市的高房价挡不住其高宜居性和高工资的吸引。

由于我国公共资源配置的行政化，城市宜居性很大程度上是由政府行为决定的。例如，行政级别高的城市获得的公共资源往往也越多，从而越能吸引优秀人才，久而久之便形成了不同城市间的宜居性差距。有研究考察了我国160个中小城市在2008-2012年间公共服务支出情况：一是国家的西部大开发和振兴东北老工业基地政策对于提升当地公共服务支出水平有明显成效，但并没能有效减少地区之间的省际差异；二是东部地区一些欠发达的中小城市由于政策洼地等原因公共服务支出整体水平不高[31]。而这种公共服务的地区性差异在加速中国城市化发展进程的同时，也因特大和大型城市对中小城市人口和资金集聚的挤出效应而陷入非均衡的发展状态[32]。因此，地方政府尤其是大多数资源配置效率低的三、四城市，一方面应通过增加民生财政支出，推进“城-城”之间公共服务的扩大化、均等化与共享化；另一方面应通过规划和完善城市周边地区的基础公共设施，实现城市核心地区与周边地区信息、交通、经济、社会文化和公共服务的一体化、网络化与系统化。

那么，在现行的财税体制下地方政府是否有足够的公共服务提供激励呢？有研究通过对资本化的时序特征与地方政府收入结构两要素的实证分析发现，仅有公共交通设施能够在土地出让之际显著地资本化到出让地价中，而教育等其它基本公共服务设施能够在住宅销售或消费环节显著地资本化到房价中。由于目前地方政府对房地产资产溢价的价值捕获工具主要是土地出让，对教育等公共行为并无有效的资产溢价回收工具，这将导致地方政府缺乏足够的财政激励提供此类公共服务。因此，为了使地方政府获得土地价值增值的收入，应逐步将土地出让制转向土地年租制，而为了使其参与房产增值收益分配，应逐步将交易环节的税费转向交易和保有环节[33]。总之，与其人为地干预城市发展的规模、调控房价，不如通过财政和税收体制的改革和调整来增加三、四线城市房地产的公共附加值，从而通过增强三、四线城市对人口、资本和科技等生产要素的吸引力，自发地缓解一、二线城市房价居高不下的压力，亦有利于通过拉平、拉低房地产市场的平均利润率，促进房地产领域集聚的大量资本转向其它新兴产业，使中国经济驶入新的发展快车道。

综上所述，房地产供给侧改革的长效机制构建，应更多地运用“公共服务+”逻辑，从“运营形式+”的视角应增加北、上、广、深等外来人口高度集聚城市的公租房供给，并根据外来人口分布的特点与需求的多样性加强对公租房布局的分区规划和分类运营；从“供给层次+”的视角应根据特定地区发展对人才需求的特殊性打造阶梯性的住房保障供给体系，同时建构保障房供给前期信息搜集、标准更新，以及后期绩效评估、奖惩与政策调整的动态化管理系统；从“公益服务+”的视角，竞争力不足的二线和广大三、四城市应综合运用税费减免、财政补贴或PPP等经济工具，以及非营利组织法律规范和运行监管等法律和行政工具，鼓励开发商开发或利用存量房提供具有真正公益性质的教育、养老等公益服务；从“公共附加值+”的視角，应逐步通过财政和税收体制的改革和调整增加中小城市的民生财政支出，并通过“公共服务的优质化和高效化”不断增加房地产的附加值。

①《中国大百科全书》将建筑综合体定义为“多个功能不同的空间组合而成的建筑”；《美国建筑百科全书》则称“建筑综合体是在一个位置上，具有单个或多个功能的一组建筑”。其中，主流城市综合体主要包括商务办公、商业零售、酒店公寓三大类型，非主流城市综合体包括文化创意、休闲旅游、交通物流、科教研发、体育运动、健康医疗型等。

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刘绛华