芬兰教育评估机构的重组与实践——访芬兰教育评估中心主任哈里·佩奥托涅米

完善的教育评估和管理机制是芬兰教育处于世界教育发展领先位置的重要经验之一。20世纪90年代以前，芬兰建立了以督导为基础的教育质量保障体系，对全国教育进行统一质量管控，1991年宣布正式废除教育督导制度，其后逐步建立起外部评估与自我评估相结合的教育评估体系。芬兰教育与文化部委托芬兰教育评估委员会（Finnish Education Evaluation Council, EEC）、国家教育委员会（National Board of Education, NBE）和芬兰高等教育评估委员会（Finnish Higher Education Evaluation Council, HEEC）三家机构承担外部评估职能。2014年三家评估机构合并重组成立了芬兰教育评估中心（Finnish Education Evaluation Centre, FINEEC），作为独立的第三方评估机构统筹负责各级教育外部评估工作。合并后的芬兰教育评估机构与以往有何变化？当前芬兰教育评估中心的基本职能、组织架构、评估项目、财政支持包括哪些？芬兰国家层面对教育评估有何规划？芬兰高等教育中的审核评估、绩效评估等项目如何实施？围绕这些问题，本期“高端访谈”栏目对芬兰教育评估中心主任哈里·佩奥托涅米进行了专访。

芬兰教育评估中心主任 哈里·佩奥托涅米

●芬兰教育评估中心定位为对芬兰各级各类教育开展外部教育评价的独立专家组织。基本组织架构分为三部分：评估业务部门、管理团队和专家委员会。尽管FINEEC具有政府机构特征，但其评估业务是独立运行，不受政府制约。芬兰国家层面对于教育评估项目具有整体规划。其战略规划聚焦：发展有竞争力的学习和教育，教育制度的功能与发展，支持教育评估的质量管理和加强评估文化，社会关注的核心议题专项评估等内容。

《大学》：佩奥托涅米主任，您好！芬兰教育引人注目，作为支撑芬兰教育的重要机构，芬兰教育评估中心的发展情况如何？

佩奥托涅米主任：芬兰教育评估中心（以下简称“FINEEC”）是对芬兰各级各类教育开展外部教育评价的独立专家组织。根据《芬兰教育评估中心法》的界定，评估中心是在芬兰教育与文化部的政府分支部门中运行的机构，于2014年5月成立，中心是由三个分别负责高等教育、基础教育和职业教育的评估组织合并而成。现在首都赫尔辛基和芬兰中部城市于韦斯屈莱两地办公，目前员工大约50人，另有200人外部专家团队。FINEEC主要职能是评估各级教育机构教育活动效果、开展教育系统质量审核、开展涉及教育各领域的专题评估和系统评估、为各级教育机构提供评估服务、开发新的评估项目。

Universtiy:Mr. Peltoniemi, Could you introduce the basic condition of Finnish Education Evaluation Centre?

Director Harri Peltoniemi (Mr. Peltoniemi):Finnish Education Evaluation Centre (FINEEC) is an independent expert organization responsible for the national evaluation of education, which was founded in May 2014. The educational evaluation programs of FINEEC are covering from early childhood to higher education.There are three sectors responsible for evaluation programs: higher education, general education and vocational education and training.

《大学》：FINEEC有怎样的组织架构，经费如何保证？

佩奥托涅米主任：FINEEC基本组织架构分为三部分：评估业务部门、管理团队和专家委员会。评估项目涵盖学前教育直至高等教育各学段，主要由三个评估业务部门负责，分别是高等教育评估处、普通教育评估处、职业教育与培训评估处。评估业务部门主要职能是开展对应学段教育评估，为相关教育机构提供服务，评估方法的研究与开发。FINEEC的中心主任、教育与文化部对口主管等构成的指导小组（Steering Group）属于管理团队。管理团队集中反映了FINEEC的政府机构属性。首先，中心主任由教育与文化部任命，指导小组成员均为政府公务员，具有学位和相关知识与技能经验要求。专家委员会是作为评估审议、决策、咨询部门，常设委员会是评估理事会和高等教育评估委员会。评估理事会成员由13人组成，均由政府指定，4年任期，主要负责监督和发展FINEEC评估活动、参与战略规划、准备长期项目发布、制定国家教育评估规划、论证教育评估项目。高等教育评估委员会由9人组成，其中3人属于评估理事会成员，任期同样为4年，由教育与文化部指定，主要负责的决策是：评估项目规划、计划和评估周期、最终评估结果审议。

尽管FINEEC具有政府机构特征，但其评估业务是独立运行，不受政府制约，教育与文化部并不干涉其评估业务。机构运行原则是：独立决策不受外部影响；遵循价值增值导向的评估原则；独立发布评估结果。FINEEC拨款来自国家财政预算，由议会决定，政府不会因其预算来自公共支出对其评估结果施加影响。也会收到来自例如高校的教育机构评估费用，但是占比不高。

Universtiy:What’s the organization net-work of FINEEC? How are the funds guaranteed?

Director Peltoniemi:The basic organization net-work of FINNEEC is divided three sectors : evaluation programs sectors, management team and experts council. The Evaluation Council has 13 members, who are appointed by the Government, and have four-year terms (current: 2014-2018). The Higher Education Evaluation Committee has 9 members (of whom 3 are also members of the Evaluation Council), who also have Four-year terms (current: 2014-2018).

《大学》：芬兰以前有教育评估委员会、高等教育评估委员会等多个专门教育评估机构分别承担教育评估任务。为何现在合并成为一个？

佩奥托涅米主任：芬兰自2003年到2014年间国家层面的外部教育评估由教育与文化部以及该部下属的全国教育委员会、高等教育评估委员会和教育评估委员会共同承担，但近年来这种多机构共存的格局暴露出职权交叉、组织重叠等诸多问题。因此，2014年教育与文化部宣布合并、裁撤国家层面现有的教育评估机构，建立一个单一的、职能划分清晰的、更具影响力的国家教育评估机构——FINEEC以增强教育评估工作的集中性和独立性。

芬兰废除教育督导制度后，政府主要通过信息支持和拨款等方式引导教育事业的发展，并通过教育法规提出教育目标，由全国教育委员会制定国家课程、资格框架指导地方教育活动，但对于地方政府、学校具体的办学活动不再予以过多干预。因此，学校、政府与市场这三股力量在芬兰的教育改革过程中表现出更多的是沟通与合作。FINEEC的建立主要是为了解决之前多部门交叉的问题，而在整体的发展理念和指导思想上与改革前相比并没有发生质的改变，即坚持“信任”与“合作”两个基本信念指引。FINEEC制定的战略是面向2020：远见和有效的评估。其愿景是为芬兰教育发展提供及时、有效的评估信息；基本任务是成为国内和国际重要教育评估机构，为教育发展提供证据支持的评估信息进而影响整个教育系统；运行原则是发展、实验、改革、参与和服务。同时制定了六大战略目标分别是有影响、高效、高素质、大发展、声誉高和精准。服务承诺是可信、公正、透明、革新。

Universtiy:As we know, Finland had several institutions for education evaluation before 2014, why merged with a institutions?

Director Peltoniemi:The ministry of education and culture announced a merger in 2014, eliminating the national level of the existing education evaluation institutions, create a single, clear function division, more influential national education appraisal institutions - FINEEC to increase concentration and independence of education evaluation.

《大学》：FINEEC与教育与文化部、高校之间是一种怎样的关系？

佩奥托涅米主任：在芬兰，高校、教育与文化部和FINEEC之间的三角关系定位是这样的：教育与文化部执行监管、决策职能；FINEEC负有国家高等教育质量保障职责，负责质量体系审核评估和其他专题评估；高校是高等教育质量保障的主要责任者，要开展自我评估，参加质量保障体系的外部评估活动等。

Universtiy:What’s the relationship among FINEEC, Ministry of Educaiton and Culture and higher education institutions in Finland?

Director Peltoniemi:Ministry of Education and Culture is responsible for steering and decision-making.FINEEC is responsible for national responsibility, audits of quality systems and other evaluations. And higher education institutions have main responsibility for quality and the improvement of education and other activities,establish their own quality systems and participate in external evaluations of their activities and quality systems.

●审核评估是高等教育评估领域长期评估项目。高校审核评估项目具有完善的操作流程，评估标准由利益相关者参与、评估组织独立设计，实施步骤公开透明，具有元评估改进机制。芬兰高校的经费拨款体系具有明显的绩效原则。高校与芬兰教育与文化部每年根据年度目标达成绩效考核关键指标。各高校也会参与国家的竞争性经费拨款，高校获得的经费额度由经费拨款模型基于绩效考核指标结果计算得到。研究型大学和应用科技大学的经费拨款计算模型不同。

《大学》：芬兰教育评估有怎样的国家战略设计规划？

佩奥托涅米主任：芬兰国家层面对于教育评估是有整体设计的。2016年芬兰教育与文化部批准《芬兰教育评估国家战略规划2016—2019》，主要由FINEEC负责实施。战略规划聚焦的评估领域包括：发展有竞争力的学习和教育，教育制度的功能与发展，支持教育评估的质量管理和加强评估文化，社会关注的核心议题专项评估等内容。该规划涉及各级各类教育评估项目。

早期儿童和学前教育阶段评估项目主要关注：幼儿教育的设施和过程评估，支持相关教育机构重视质量管理和发展评价模型。义务教育和高中教育阶段评估项目主要关注：学习结果的评价、主题评估和系统评估。职业教育和培训教育评估项目关注学习结果的评价、学习结果评估的元评价、职业教育资格改革的评价、质量系统的外部评价等。高等教育系统相关评估项目关注：质量体系审核评估、工程项目认证（欧洲工程教育认证）和专题评估等。另外还有跨学段的专题评估项目，例如国家经费削减对教育权和文化权影响的评估（涵盖早期教育、高中教育和成人教育）、学校和教育设施对学习环境影响评估、移民与教育体系融合的评估等。

Universtiy:What are the assumptions or plans of the finish government's assessment of education?

Director Peltoniemi:In 2016, the ministry of education and culture approved the evaluation council of FINEEC to evaluate the national strategic planning 2016-2019. Strategic planning focus areas for the assessment of development of competitive learning and education, the function and development of education system, support education assessment of the quality management and strengthen the culture, social focus on the core issues of special assessment, etc.

《大学》：芬兰目前开展的高等教育评估项目主要有哪些？

佩奥托涅米主任：根据法律规定，芬兰的高等教育机构必须定期参加针对其教育活动和质量保障体系的外部评价，评估结果必须公布。目前芬兰主要开展了针对学术型大学和应用技术大学的审核评估项目和部分专题评估项目。专题评估主要是对所选主题提供系统性信息的单次评估。审核评估则是定期开展的长期评估项目。

审核评估项目主要要回答两个问题：怎么样和如何评。“怎么样”包括：这个高校的质量保障体系是否符合其发展目标？质量保障体系是否运行良好？是否遵循国家质量标准？关注点是高校质量保障体系的过程评价。“如何评”包括：高校的自我评估是否涵盖了一所高校的所有核心职能；增值性评价的方法；国家层面优秀案例发布；过程和标准均由公开认可的审核评估手册确定。

Universtiy:What are the main items of the higher education evaluation project in Finland?

Director Peltoniemi:According to the Act, Finland's education institutions must regularly participate in external evaluations of their education activities and quality assurance systems. At present, Finland mainly carries out audit evaluation projects and some project evaluation projects for academic universities and applied technical universities, which is a regular long-term assessment project.

《大学》：芬兰开展的高等教育审核评估项目基本流程是怎样的？

佩奥托涅米主任：审核评估的简化流程包括7个步骤：目标协商-FINEEC指定审核团队-高校自我评估-现场考察-审核报告-FINEEC审议评估结果-随后3年的再次审核。

审核评估专家团队主要是按照审核手册中规定的原则进行确定，专家成员根据高校情况由芬兰国内或者国际人士构成，一般5人组成，专家来自高校和学生群体也包括高校之外的相关利益部门，由FINEEC的高等教育评估委员会提名。FINEEC的1名项目主管会为专家团队提供支持和帮助。

审核评估的目标包括6项：质量政策；战略管理与质量体系的关联；质量体系的发展；核心职能的质量管理（例如教学质量管理、研究创新活动的质量管理、质量管理的社会影响和区域发展工作、以及高校提出的另外审核评估目标等）；学位教育选择的样本一般是3个专业；整体质量体系。

Universtiy:Can you elaborate on audit evaluation in Finland?

Director Peltoniemi:Audit process is simplified for seven phases, agreement negotiations, FINEEC appoints the audit team, self-evaluation by the institution, site visit to the institution, audit team’s report, FINEEC’s decision on the audit result, follow-up seminar in 3 years.

《大学》：审核评估对高校发展发挥什么作用？

佩奥托涅米主任：审核评估根据质量管理的过程开发了一套结果评价标准，这4个标准由低到高分别是存在重大缺失的、目前需要提高的、发展较好的、发展非常好的。审核评估标准根据高校发展阶段不同有所区别，标准适应所有高校。一所高校能通过审核评估的依据是所有目标均没有缺失并且作为整体质量体系处于“发展较好的”阶段。如果没有通过审核评估，需要在随后的2—3年时间内再接受一次评估。最终结果由FINEEC的高等教育评估委员会根据审核评估报告独立决策。如果一所高校通过了审核评估，将获得有效期为6年的质量标识。

审核评估的标准和流程由FINEEC独立开发，其中也包括高等教育领域与社会的合作。FINEEC下属的高等教育评估委员会最终确定审核评估标准。FINEEC根据从高校和审核评估专家团队收集的信息反馈对审核评估的过程质量进行持续改进。同时FINEEC也定期参加由欧洲高等教育质量保障协会组织的评估机构外部评估活动。

实施效果看，高校总体对审核评估项目比较满意。根据评估报告和高校的反馈，认为审核评估的作用主要包括：提升高校管理体系质量并增强战略能力；提升系统内部（例如学生等）反馈；学生和外部利益相关方参与审核评估活动得到了更大支持和加强；高校机构间关于审核评估的合作与传播得到加强；极大提高了高校间的质量文化。

Universtiy:What’s the in fl uence of audit evaluation on universities in Finland?

Director Peltoniemi:On the whole, higher education institutions are quite satis fi ed with the audits, based on the audit reports and on the feedback from the institutions.

《大学》：评估结果是否会作为高校绩效拨款的依据？

佩奥托涅米主任：FINEEC并未参与高校绩效拨款项目评估工作，但芬兰高校的经费拨款体系具有明显的绩效原则。高校与芬兰教育与文化部每年根据年度目标达成绩效考核关键指标。各高校也会参与国家的竞争性经费拨款，高校获得的经费额度由经费拨款模型基于绩效考核指标结果计算得到。研究型大学和应用科技大学的经费拨款计算模型不同。经费拨款模型描述了在给定的关键绩效指标评估结果分配下整个国家资金的百分比。研究型大学经费拨款模型中，教学经费占39%，研究经费占33%，其他教育和科学政策方面支出占28%；而在应用技术大学经费拨款模型中，教学经费占79%，R&D经费占15%，战略发展经费占6%。根据与各高校的绩效协议，战略经费由中央政府决定。

Universtiy:Will the result of audit be the basis for the performance allocation of universities?

Director Peltoniemi:Higher education institutions agree with the Ministry of Education and Culture on annual targets for the key performance indicators, so performance based funding system. And institutions also compete with each other for the state funding, based on their results on the key performance indicators in the performance based funding model. There is a separate state budget and funding model to Universities and to Universities of Applied Sciences. FINEEC is not involved in the system!

《大学》：谢谢您接受我们的采访！

University:Thank you for sharing with us your thoughts!