户籍制度改革与农业转移人口市民化问题探究

王沁++金丽馥

摘要：从中国户籍制度的历史演变进程、典型城市户籍制度改革尝试和户籍制度改革的经验启示中分析了市民化进程在户籍制度改革中遇到的阻碍。在此基础上进行了深化户籍制度改革的分析，提出了应从财政制度、土地制度和城市接纳力等方面考虑构建市场化流动的资源配置体系和城乡、区域之间公正平等的一体化国民身份体系。

关键词：户籍制度改革；农业转移人口；市民化；城乡一体化

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）21-5682-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.061

Household Registration System Reform and the Citizenization

Problem of Agricultural Transfer Population

WANG Qin，JIN Li-fu

（School of Marxism of Jiangsu University， Zhenjiang 210213，Jiangsu， China）

Abstract： From the historical evolution process of the household registration system in China，experiences of typical urban household registration system reform and the experiences and enlightenment from the household registration system reform，the obstacles of citizenization process in the reform of the household registration system were analyzed. Based on the thoughts of deepening the household registration system reform，it was concluded that the construction of the market oriented mobility- based resource allocation system and the integrated national identity system with urban-rural and inter-regional justice and equality should be considered from aspects of the financial system，land system and city acceptance.

Key words：household registration system reform；agricultural transfer population；citizenization；integration of urban and rural areas

在国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，明确要求“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”[1]。这是户籍制度改革自1984年户籍严控制度松动以来迈出的空前一大步，标志着户籍制度改革这一基础性改革开始进入全面实施阶段。

伴隨着中国城镇化进程的加速，农业转移人口市民化进程却严重滞后，附着在户籍制度改革背后的核心是利益的再分配。现行户籍制度是一种身份体制的依托，基于户籍身份出现了城乡、区域之间的不平等，架构在此基础之上的社会福利体系和社会管理体系割裂了劳动力的自由流动，但在全球市场经济的推动下正面临瓦解和消除。同时进一步扩大的城乡差距又对推动户籍改革形成了阻碍，造成的问题也积重难返，必须通过政策的改变和创新推动新型城镇化，致力打破二元化和区域分割的载体性制度，构建城乡一体化和国民一体化，使中国人自由迁徙的梦想得以实现。

1 户籍问题是农业转移人口市民化的关键

1.1 中国户籍制度历史演变进程

中国的户籍制度一个是渐进式改革的过程。第一阶段是户籍制度的自由迁徙阶段，从1950年公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点；接着1951年公安部制定了《城市户口管理暂行条例》和1955年《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布，基本统一了全国的城乡户口登记制度和工作。第二阶段是户籍制度的严控阶段，1958-1978年由于社会主义改造和一五计划的基本完成从而进入了计划经济时代，农业户口和非农业户口二元格局也在此背景下随之确立，标志着城乡有别的二元户籍管理体制形成，户籍也演变成带有城乡之间等级差异的身份制度。最后是1978年至今的户籍制度改革阶段，转折点是1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》的颁布，规定农民可以自理口粮进集镇落户，是中国户籍严控制度开始松动的标志。1985年9月作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施，中国开始实行居民身份证制度，小城镇户籍也逐步放开。直至2014年，经过酝酿的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布，确立了新型户籍制度改革目标，旨在推动1亿左右“农民工”为主体的农业转移人口在城镇落户，这必将点亮亿万人的梦想。

1.2 典型城市户籍制度改革尝试

伴随着市场经济的不断发展，与计划经济体制下的户籍制度产生矛盾，虽然城乡二元户籍壁垒有了松动，但是要让农业转移人口拥有更多机会和权利实现市民化，户籍制度改革已迫在眉睫，各地方政府都进行了相关户籍制度改革实践的探索。

一是2013年上海市政府官網公布了《上海市居住证管理办法》，按照最新实施的居住证积分制，持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口，可以享受基本公共服务待遇，这种积分制度本作为一种过渡性措施，代表着户籍制度的逐步放松。但是由于上海市户籍指标控制十分严格，实行的居住证积分制对文化水平较低的农业转移人口来说相对不公平，他们扣除教育背景的分数之外很难达到120分的合格分数线。因此大量外来务工的农业转移人口并不能顺利进入管理序列最终获得城市户口，也被排除在享受公共服务的壁垒之外。

二是广州市发改委出台的《广州市户口迁入管理办法实施细则》明确指出，作为特大型城市的广州必须严格控制人口规模、优化人口结构、逐步形成与广州经济发展、产业结构相匹配的人口政策体系，着力创新人口管理体制机制、推进外来人口逐步市民化和公共服务逐步均等化，促进人口、资源、环境的可持续发展[2]。新政的重点服务对象是高层次人才、紧缺人才及艰苦行业一线从业人员等3类人群，围绕产业转型升级和城市可持续发展，在重点解决好高素质、高层次人才以及紧缺的专业技术和高技能人才的同时，兼顾长期在广州市工作生活、实际已融入广州市的“存量”人员的落户问题，为环卫、养老和残疾人护理等长期在一线从事艰苦行业的来穗务工人员拓宽入户渠道[3]。

三是2014年江苏首个《新型城镇化与城乡发展一体化规划》出台，旨在推进符合条件农业转移人口落户城镇。在城区人口500万以上特大城市和城区人口300万以上大城市中心城区建立以居住证为基础，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准的积分制落户政策，只要满足以上三个条件即可赞积分入户江苏，全面放开城镇落户限制。同时南京也将建立居住证与户籍准入对接制度。根据综合承载能力与发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的积分式、梯次化人口落户政策，并向全社会公布，调控落户规模和节奏，引导各类人才在城市落户的预期和选择[4]。

1.3 户籍制度改革的经验启示

在以上典型城市的实际操作中，体现出渐进性、统筹性和差异性三个特点。作为中国两个特大城市的上海和广州以及大城市南京来说，在面临人口规模大、基础设施和公共服务供不应求以及公共资源短缺的情况下，如果一蹴而就放开户籍制度限制，带来的后果肯定无法预料，所以户籍改革呈现出来渐进性的特点。同时也呈现出统筹性和差异性，将户籍改革和公共服务政策改革配套以及对不同类型的城市制定了不同的落户标准，这样就可以进行自主选择，比如采取居住证制度和积分制度，但是在这两种制度下矛盾也十分凸显，尤其在以户籍制度为载体的社会福利制度和社会管理制度上的差异。

一般户籍制度改革方案的原则焦点主要在收入、住房、社会保障等方面。但是要解决市民化中的户籍问题，并不只着眼在户籍登记本身，与户籍相关联的配套改革也十分重要，只要解决了社会保障、子女教育、土地和办理各种手续及证件的便利性等问题，户籍改革就可以化繁为简。

2 市民化进程在户籍制度改革中遇到的阻碍

2.1 户籍制度背后的福利改革

在市场经济的推动下，农村剩余劳动力进城务工经商，从事非农业劳动人员的数量大大增加，二元社会的管理模式已经不能适应当前经济发展需求，户籍改革已经迫在眉睫。其中户口与利益要素捆绑是决定城乡二元户籍制度的根本，更造成了城乡二元社会。几十年来城乡分割的二元户籍制度作为维护二元社会结构的工具，被植入和捆绑了太多显示公民居所、地位、福利水平、受教育程度等差异因素。在这些社会福利的背后又牵扯到地方财政和原住居民的利益，不剥离这些利益附着难以进行彻底的户籍改革。

这些“不平等”的利益主要包括：社会保障差异、就业保障差异、教育保障差异和住房保障差异，除此之外还有一项由户籍带来的差异——生命差价。2004年最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》生效执行，其中规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入，或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。”根据《中国统计年鉴》数据，2013年各省（市、区）城镇居民人均可支配收入及农民人均纯收入分别为：北京40 321、18 337元，广东33 090、11 669元，江苏32 538、13 597元。根据户籍差异的死亡赔付标准，三地城市居民相较农村居民的“价值”，分别约为2.20、3.00和2.39倍。

2.2 市民化进程中的农民权益保护

城市大门逐步打开，但依旧有不少城外人持观望态度。以四川省为例，据四川省统计局数据，明确愿意把户口转为城镇户口的仅为10.7%[5]，同时许多农业转移人口和常住人口在城市长期落不了户或者在未明确利益分配细则的情况下根本不愿意移动户口。土地是农民安身立命的根本，目前农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权保障制度还未完善，而且农民落户城镇还需要放弃现有土地权益，但在落户之后能否得到城市相应的社会福利权益还未可知，如此之下农民对进程落户心有顾虑，也越来越看重附着在农村户口上的福利。

总而言之，围绕土地产生的利益太大而农民作为个体力量又太弱，在市民化道路上的农业转移人口失去了土地和最后的依靠换来了身份，却未享有市民的同等待遇，难以真正融入高成本的城市生活，阻滞了市民化的步伐。让远观的人愿意落户，让落不了户的人梦想成真还需要完善一系列配套改革和措施。

2.3 中小城市对农业转移人口的落户吸引力

当前户籍制度改革的主要阻碍从城乡二元结构变成大中小城市发展水平间的区域差异，如果只是想把农村户口变成城市户口是相对容易的，但是想要拥有北上广这些特大城市的户籍却困难重重，即使推出了相应的户籍改革办法，但指标对农民工的要求太高，难以达标[6]。从长远来说，增强中小城市的吸引力才能对特大城市进行分流减压，然而从落户意愿来看，中小城市的吸引力明显不足。根据国务院发展研究中心对2013年流动人口落户意愿研究显示，农民工流动人口68%愿意落户大城市，32%愿意落户中小城市[7]。

同时大城市的承载力也存在很大的问题，比如自然资源、公共服务的提供等。相反，虽然中小城市有非常大的潜力，但是对转移人口落户的吸引力却不大，最关键的一点就是就业机会和子女教育问题。需要给农业转移人口提供适合的就业机会和建设教育水平较好的高校，这些都和当地经济发展规模和产业结构密切相关。

3 深化户籍制度改革的思考

从身份体制的制度安排过渡到国民一体化的制度安排，这是户籍制度改革的方向。不再让户籍制度成为身份体制的象征和社会福利制度的载体，回归到居住地登记制度的本质，同时构建市场化流动的资源配置体系和城乡之间、区域之间公共平等的一体化国民身份体系。

首先是财政制度。在资源短缺和社会需求日益扩大的背景下，户籍制度改革中的居住证制度能否真正带来基本公共服务均等化，需要中央和省级这样的高层级政府承担更多责任。关于资源短缺问题需要明确三点，其一虽然资源短缺和人口规模有一定关系，但是不能将两者划等号。以广东省为例，全国1/3的外来人口在广东，但是广东省人均住房面积却逐步增加，对比东三省，近几年人口越来越少而社会资源也呈正比下降。所以更多的资源依赖更多的人加以创造，并不能简单以人口多少来看资源不足；其二政府提供基本公共服务的能力和国家经济、社会发展阶段直接相关，需要中央参与其中制定更为公平的顶层制度；其三由国家财政支撑转移人口在城市生活的基本公共服务均等化之外，还想得到其他的附加价值利益最终还取决于个人的努力，提高自身素质、融入城市价值观。

其次是土地制度改革。在农业转移人口落户城镇后享受到的权益小于放弃土地权益情况下，应实行有偿退出制度。农民有偿退出土地获得部分收益，落户城镇后可以进行相应的经营生产，促进其城镇化的竞争力。此外，公安部、发改委、教育部等十一部委也進行了联动户籍改革，明确提出现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件[8]，这不仅在保障落户城镇农民“三权”问题上制度上越来越完善，也实际进行了城镇试点，山东省德州市和浙江省湖州市都进行了尝试。

最后是城市接纳力。一是由于大城市具有自我选择功能，以市场来决定转移人口能否真正停留，被排斥在外的人是否愿意去外围更周边的都市圈生活。与此同时城市的运转也需要低端劳动力，作为外来务工的大量农业转移人口，存在教育水平不高、收入水平较低，从事的工作大都是一些没有相应技能职称的服务型行业等问题，却在为城市提供大量不可或缺的基础性生活服务。在他们落户城镇的过程中，必须考虑落户人口的比重，只要符合相应城市劳动力的结构需求与经济建设的发展需求、能够在激烈的市场竞争中获得就业岗位、并且符合本地落户的政策，都能一步步获得平等享有基础公共服务和劳动力就业的机会。这就不只以市场调节发挥作用，还需依靠体现公平的政策来调整城市人口结构。二是特大城市膨胀并不仅仅是市场的原因，还有行政配置资源问题。国家的城镇化战略是继续发展大城市还是转移发展中小城市？如果不将生产力往中小城市布局，医疗资源、教育资源不倾斜，问题依然难以解决。而中小城市又是农业转移人口的重要流入地，约有50%以上的农业转移人口都占据在中小型城市。所以，户籍制度改革不论是对促进新型城镇化还是加快农业转移人口市民化都是十分关键的环节，这就需要进行产业选择或者制度调控。随着科技的进步和社会的发展，经济的力量会突破行政的藩篱。

参考文献：

[1] 国务院.关于进一步推进户籍制度改革的意见[N].人民日报，2014-07-31（008）.

[2] 迦 见.探索与广州定位相匹配的新型户籍制度[N].南方日报，2015-07-09（A20）.

[3] 练洪洋.广州户籍新政凸显城市需求[N].广州日报，2014-03-13（F02）.

[4] 南京市人民政府.南京市政府关于印发南京人才居住证实施办法的通知[EB/OL].http：//www.jiangsu.gov.cn/jsgov/sx/shengxs/nanjings/201410/t20141001_457365.html，2014-09-20.

[5] 李 玲.四川仅10.7%的进城务工者愿转为城镇户口[EB/OL].http：//finance.huanqiu.com/data/2014-07/5084451.html，2014-07-25.

[6] 张安毅.户籍改革背景下农民集体所有权与收益分配权制度改造研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015，32（2）：28-34.

[7] 顾仲阳.户改，不只是换个户口本[N].人民日报，2014-08-25（017）.

[8] 张 雯.十一部委联动户籍改革：农民进城不必退出“三权”[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/a/20140731/12829938_0.shtml，2014-07-31.