美日两国行政诉讼功能模式的历史演变及其借鉴

摘要： 通过对美日两国行政诉讼制度的历史演变分析，发现两国行政诉讼功能模式都最终走向了主观公权利救济与客观法秩序维护相统一的模式。只是两国的路径不同，美国从最初的主观公权利模式转向了混合模式，即主观公权利与客观法秩序维护的统一。而日本行政诉讼法深受美国行政法的影响，同时也兼有德国行政法的特点，总体上经历了从大陆法系模式向普通法系的变迁。美日两国这种殊途同归的历史演变，一定程度上反映了世界行政诉讼发展的趋势，对我国行政诉讼功能模式的定位具有历史借鉴价值。

关键词： 行政诉讼功能模式；普通法系；历史演变

中图分类号： D9253 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2017）01-0097-08

doi：1019366/jcnki1009-055X201701012

行政诉讼功能模式是一个国家的行政诉讼体制及其制度运行过程中所体现出的总体风格。由于世界各国的政治特点、历史发展、文化、宗教以及地缘环境等因素的不同，行政诉讼功能模式亦有所不同。我们试图以大陆法系的代表性国家为考察对象，通过研究美国、日本两国的行政诉讼功能模式的历史发展及其呈现的特点，为我国行政诉讼功能模式的研究提供借鉴。

一、美日两国行政诉讼功能模式的历史演变

（一）美国行政诉讼功能模式的历史演变

美国作为普通法系国家，没有公法与司法的区分，因此，美国和大陆法系国家不一样，没有设立独立的行政法院，这是美国司法审查的特点。尽管美国没有严格意义的行政诉讼制度，但并不代表司法不对行政行为的合法性进行审查。美国司法审查行政行为是否合法的做法受到英国普通法的传统的影响，在其历史演变中，美国的司法审查方式也形成了其固有的模式。

美国脱离殖民统治后，随着司法审查制度的发展，逐渐呈现出一定的本土特色，主要表现为三个特点：一是英国普通法传统的特权令状逐渐被成文法代替或者补充。在19世纪末期及20世纪初期，英国的传统在美国逐渐被抛弃，实际上英国的特权令状在美国，尤其在联邦法院从未取得牢固的基础。19世纪末期以来，美国联邦法院逐渐抛弃各种特权令状，以成文法来代替或者补充，联邦法院也主要根据成文法的规定进行司法审查，很少利用特权令状进行司法审查。如果没有成文法规定，一些州法院利用普通法和衡平法上的救济手段。二是美国司法审查演变呈现一个司法审查形式逐渐简化的过程。英国传统的特权令状技术性强，特别是20世纪70年代以来，美国大都由成文法加以简化，一定程度上增加了美国司法审查的效率。三是美国司法审查制度逐渐缩小或取消国家主权的豁免，即如果以联邦政府和州政府作为司法审查的对象，那么，司法必须得到国会的授权。[1]568-569

从某种特征上说，20世纪前的美国司法审查主要围绕权利救济展开，带有典型的主观公权利的救济模式特征。但是，20世纪以后，美国的司法审查发生了一定程度的转变，带有客观法秩序的某些特征。通过阅读王名扬老先生的《美国行政法》一书，我们会清晰地发现，美国司法审查模式历史演变的历史轨迹。以下通过司法审查范围以及原告资格两个方面，阐述美国司法生产模式从主观公权利模式向客观法秩序模式转变的某些特征。

从司法审查的范围看，20世纪前，美国司法审查的范围极其有限，只有行政行为侵犯了公民普通法上的权利时，司法才对行政行为进行审查。该时期，美国法院基于“三权分立”原则，对待行政案件受理的态度，往往持“不可审查的假定”观点，其不可诉推定的典型案例是1840年最高法院对德凯特诉波尔丁案件的判决。[1]604因此，在19世纪，整个司法审查程序的构造主要围绕权利的救济展开。这主要是因为，美国的司法审查受其普通法的支配，除非有成文法明白规定，或者只有公民普通法上的权利遭到损害，才能申请法院审查。这段时期，司法审查的范围很窄，行政机关大部分行为不受司法审查。同时，对于可以审查的行为，法院进行非常严格的全面审查。因此，这时期，美国的司法审查走向两个极端，要么不审查，要么进行严格的审查，缺乏灵活的适应性。但是，20世纪以后，由于行政发展的结果，司法审查的对象不能限于侵害普通法上权利的行为。近代行政给予公民大量的权利和利益，和普通法无关。如果司法审查的领域仍然停留在19世纪的观念上，显然不符合当代生活的需要。1902年的美国磁疗学校诉麦坎纳尔蒂案做出了对行政行为不需要法律规定的重要判决。但是，该司法判决提出的原则直到20世纪30年代以后才得以巩固下来。[1]605

由此可见，美国的司法审查范围的历史演变，经历了从19世纪的不可审查的假定到20世纪的可审查的假定的发展过程。因此，20世纪以来，美国司法审查的领域大量扩张，法院受理案件没有来自正面的障碍，而主要看是否属于成文法排除司法审查的范围以及是否属于自由裁量行政行为。因此，美国的司法审查模式，其司法审查范围非常宽广，不仅具有主观公权利救济的功能，而且也积极发挥着监督行政的功能，对于维护客观法秩序发挥着积极的作用。以上从司法审查范围的角度，分析了美国司法审查模式从单纯的主观权利救济模式发展到一定程度上具有客观法秩序模式特征的历史演变过程。为了进一步说明美国司法审查模式这一特征的历史演变，有必要从原告资格的角度，去分析其历史演变过程。

从美国司法审查中原告资格看，不是任何人对行政行为有争议都可成为原告，只有具备原告资格的人对行政行为提出的申诉，法院才受理。原告的起诉资格是美国司法审查中的关键性问题，其主要目的是防止滥诉，正确地行使司法审查的职能。美国起诉资格的法律渊源包括宪法、成文法和判例。宪法关于司法权范围的规定是法院只对构成一个“案件”或者“争端”的问题行使司法权。即只在原告事实上受到损害的时候才会构成，否则就不是一个案件或一个争端。这是原告资格最基本的原则。有必要指出的是，美国关于起诉资格的法律主要由判例产生，因為宪法的规定非常抽象，如何适用由法院决定。联邦行政程序法关于起诉资格的意义不是十分明确，在解释上存在重大分歧，离开法院的判例往往不能了解美国关于起诉资格的法律，主要是因为，美国原告起诉资格法律的特点是很不确定的，最高法院关于起诉资格的判决经常自相矛盾，前后不一致，下级法院无所适从，各自根据主观看法解释最高法院的判决。[1]618-619事实上，在司法审查实践中，原告资格问题非常复杂，法院也并不希望界定标准太过于明确，比较模糊的资格标准使得司法权有一定的裁量余地，可以避免介入一些不适宜司法审查的问题。

从美国司法审查原告资格的历史演变看，总体趋势是逐步放宽起诉资格的要求，扩大公民对行政行为的监督以及对自身权益的维护能力。美国起诉资格法律的变迁，大体上经历了从合法权利损害标准到法律利益损害标准的演变，即1946年《行政程序法》出台前，法院坚持当事人只有法定权利受到行政行为侵害时才有起诉资格，即合法权益标准。而该法案出台后，法院转向以“法律利益损害标准”界定原告资格。如果进一步细究，可以分为以下几个阶段：[1]617-628

（1）直接的合法权利侵害标准阶段：20世纪40年代前。1940年以前，当事人只在权利受到侵害时才有起诉资格。如果权利没有受到侵害，当事人没有起诉资格。典型的案例是最高法院1938年的亚拉巴马电力公司诉伊克斯案件的判决。[1]620在这个阶段，法院判例关于司法审查的起诉资格，和民事行为引发诉讼的起诉资格适用同样的规则，行政法上起诉资格不具有其特殊性。合法权利侵害标准理论上的缺陷，混淆了程序法上和实体法上的标准。起诉资格是程序法上的标准，本质上是法律上的当事人适格能力，是当事人能否启动诉讼的问题，而当事人是否具有合法权利属于实体法上标准，是当事人能否胜诉的问题。误用实体法上的标准在未经审查以前就否定当事人请求审查的权利，影响了当事人起诉权的有效实现。

（2）间接的利害关系标准：20世纪40年代的发展。如果把行政法上的起诉资格限制在传统普通法所保护的直接的合法权利被侵害上，势必导致大量行政行为不受司法控制，特别是区别于传统行政的新型行政活动，例如社会行政、福利行政，将不受法院控制，对于公民的权利救济不利。此外，由于当代独占经济发展的结果，提出了新的问题，一些争议不是传统的权利之争，而是利益之争，特别是一般公众的利益。如果适用直接的合法权利侵害标准，这些人不可能有起诉资格，传统的司法审查起诉资格标准到了非改革不可的地步。20世纪40年代起，改革的苗头开始在判例中和成文法中体现出来。典型的案例是联邦电讯委员诉桑德斯兄弟无线电广播站。[1]621-622其标志着美国司法审查起诉资格从传统的“直接合法权利标准”走向“间接的利益损害标准”。

（3）公共利益标准的确立：私人检察总长理论。所谓私人检察总长理论是指，基于公共利益的考量，国会可以授权检察总长对行政行为申请司法审查，或者以法律指定其他当事人主张公共利益。桑德斯案后的第三年，在第二上诉法院的纽约州工业联合会（法人）诉伊克斯案件中确立了私人检察总长理论。[1]622-623该理论的确立，标志着美国司法审查原告资格再往前迈进了一步，实现了从合法权利损害标准到法律利益损害标准再到公共利益标准质的突破。

（二）日本行政诉讼功能模式的历史演变

日本行政诉讼具有其特殊性，一定程度上是其历史发展的特定产物。日本行政诉讼法深受美国行政法的影响，同时也兼有德国行政法的特点，总体上经历了从大陆法系模式向普通法系模式的变迁，是在德国模式的基础上采用普通法系制度的产物。当今的日本行政诉讼法模式经历了一个长期的历史演变过程，大致经历了以下几个阶段：[2]2-67

一是明治年间的行政诉讼制度。早在明治初年，日本就建立了行政诉讼制度，允许国民对地方官户长的违法行为向司法法院起诉。但是，针对地方官的行政诉讼案件数量激增，导致司法权牵制行政权的弊端，迎来了日本的明治宪法。明治宪法，总体属于德国、奥地利的君主立宪制宪法。明治宪法框架下的行政诉讼制度，模仿了大陆法系国家的制度，带有大陆法系行政诉讼模式的特征，确立了具有大陆法系特征的行政裁判制度，奠定了行政案件交由行政法院专门管辖的法律基础。明治宪法另设行政法院主要出于诉讼技术上的考量，行政案件的审理需要行政上的专门技术、知识和经验，将其委任给司法法院技术上欠妥，应当将行政权从司法权的拘束中独立出来，以维护行政的独立性，享有其特权。明治宪法下的行政裁判制度，具有强烈的行政权自我控制色彩，不利于保护国民权利。其主要缺陷表现为：一是受案范围很窄。行政诉讼受案范围采取列举主义，列举之外行政法院不能受理，不利于国民的权利救济。对起诉事项，采取列举主义，严格限定了能够起诉的事项。尽管行政诉讼案件属于行政法院管辖，但是，并不是有关这些案件都可以提起诉讼，可以向行政法院提起诉讼的事项，实际上被限定在极小的范围之内。二是国民提起行政诉讼极不方便。主要表現为，全国只在东京设置一所行政法院，既是一审法院也是终审法院，全国各地的行政案件皆由此管辖。可想而知在交通、通信条件不发达的情形下，对一般民众来说是非常不便的。行政法院评定官的身份保障不充分，法院与行政机关在组织上以及在人事上的分离极不彻底，难以保障其独立性以及公正性。而且，当时的行政审判制度起诉期限极短，诉讼程序具有强烈的行政职权主义的色彩，当事人程序上的权利保障非常不足。同时，缺少解决行政法院与司法法院之间权限争议的权限法院，也是造成国民的权利救济不充分的重要原因之一。

二是日本国宪法下的行政诉讼制度阶段。尽管明治年间的行政裁判制度有许多缺陷，多次尝试进行修改，但是，由于种种原因，未能实现根本革新，此后迎来了《日本国宪法》的制定。《日本国宪法》下的行政案件诉讼具有几个特点，一是废除行政法院。《日本国宪法》规定，司法权专属于最高法院及其系统内的下级法院，不得设置特别法院，行政机关不得进行作为终审的审判，任何人不能被剥夺在法院接受审判的权利，意味着将行政案件的终审审判权保留给司法法院，以实现所谓法的统一，民事案件、刑事案件以及行政案件均由司法法院予以审理。因此，根据这种宪法精神，除《日本国宪法》有特别规定，司法法院有权审判一切法律争讼，在法律上争讼的限度内，行政权必须服从司法机关的审理和判断。基于如此理念，《日本国宪法》施行后，制定了《关于伴随〈日本国宪法〉施行的〈民事诉讼法〉应急措施的法律》对有关违法行政处分的抗告诉讼，但是，该法律仅对行政诉讼制度设置了起诉期限的规定。

三是战后1962年日本行政诉讼制度。由于《关于伴随〈日本国宪法〉施行的〈民事诉讼法〉应急措施的法律》仅对有关违法行政处分的抗告诉讼设置了起诉期限的规定，而关于与诉愿及其他行政不服申诉的关系、被告资格、诉的利益、管辖、临时处分的关系未作任何规定，有人主张法律设置应该考虑行政案件的特殊性。1948年制定了《行政案件诉讼特例法》，但是它是在占领期制定的，是以《民事诉讼法》的特例为原则，规定的内容很简单，运用上疑问接连不断。因此，政府对关于行政案件诉讼的法令进行了再检讨，1955年向法制审议会提出了制定法案的咨询。法制审议会于1961年决定修改纲要，政府在该纲要基础上，制定了《行政案件诉讼法案》和《关于伴随〈行政案件诉讼法〉实施的有关法律整理等的法律案》，提交第40次国会，于1962年获得通过并施行。1962年制定的《行政案件诉讼法》，从某种意义上使行政诉讼法的特殊性得以确定。《行政案件诉讼法》使用了“公权力的行使”“公法上的法律关系”等法律用语，其中公权力和公法的概念，属于“行政法的产物”，也成为行政诉讼法上的核心概念。《行政诉讼法》以抗告诉讼为中心，实质上是抗告诉讼法，出于实务上考虑，《行政案件诉讼法》对原告法律上的利益、原告起诉期间、执行不停止的原则、执行停止要件、内阁总理大臣异议、特别情况判决等方面作了规定。但是，在法律解释上，抗告诉讼对象、原告资格及诉之利益等难以扩大解释，导致有学者认为，由司法法院进行行政审判，与由行政法院审判相比，救济范围不一定更广，成为日后行政法及行政法学研究的重大课题。应当承认，1962年的行政诉讼制度兼具主观公权利的救济以及客观法秩序的维护模式，应当属于混合模式。1962年建立的行政诉讼制度将行政案件作为民事诉讼之环节来考虑，其特色以及行政诉讼构造的特殊性在于，承认理论上行政诉讼与民事诉讼在性质上有所不同，有必要构建行政诉讼自足的理论以及判例规则。《行政案件诉讼法》规定，除了其他法律有特别规定的情况外，本法律没有规定的事项，依据民事诉讼之例。

四是2004年的日本行政诉讼法修改。日本的行政事件诉讼法1962年制定以后，直到2004年才进行修改，主要包括：（1）行政诉讼救济范围的扩大。救济范围的扩大首先就是，撤销诉讼明确了第三者原告资格的。其次，增加行政诉讼类型，新设立了科予义务诉讼、停止诉讼和确认诉讼。科予义务诉讼并不是行政事件诉讼法修改才有的新类型，抗告诉讼中有一种叫做法定外的诉讼，它是在有些判例中已经被承认的一种诉讼类型，这次的修改只是让其法定化。停止诉讼就是向法院提出申请，要求停止行政机关的某种行为。确认诉讼作为当事人诉讼的一种类型被明确地规定了。所谓抗告诉讼就是对于公权力行使的行为所提起的诉讼。对于行政机关除了公权力行使之外的行为，也应该可以提起诉讼，这就是当事人诉讼所存在的意义。从修改之前法院的判决来看，在日本，当事人诉讼作为一种诉讼类型，在行政诉讼中并未得到充分的利用，由于跟民事诉讼区别不是很大，也就不太受重视。这次修改为了这种诉讼类型被充分利用，对诉讼类型重新进行了构建，明确规定了确认诉讼这种类型。（2）有关审理的充实和促进。所谓审理的充实和促进就是，法律规定法院可以要求行政机关公开其作出行政决定的理由和相关信息。在日本，行政机关拥有名目繁多的职权，也拥有非常多的信息和资料。行政机关和相对人并非对等，相对人和行政机关这样一个庞大的组织来对抗，为了平衡其不对等地位，要求行政机关在诉讼中必须提供明确的资料，这是有关第二点审理的充实和促进的方面。（3）为了更加容易地利用行政诉讼制度构建的法律构造，一方面，此次修改使被告资格简略化。在修改之前，行政诉讼被告叫做行政厅，修改后，将行政厅变为现在的行政主体。另一方面，管辖的法院扩大了。修改之前的行政诉讼管辖制度，对于国民来说不容易提起诉讼。通过这次修改，增加了可以提起诉讼的法院的范围，相对人更容易运用行政诉讼制度进行救济。

二、美日两国行政行政诉讼功能模式的历史演变特征

（一） 美国行政行政诉讼功能模式的历史演变特征

从美国行政行政诉讼功能模式的历史演变来看，其主要体现了两个方面的特征：

一是从主观公权利救济模式走向主观公权利救济与客观法秩序模式统一。 与普通法系行政诉讼功能模式的历史演变一样，总体上，其历史演变走过了一段从主观公权利救济模式走向主观公权利救济与客观法秩序模式统一的历程。正如前述，从某种特征上说，20世纪前的美国司法审查主要围绕权利救济展开，带有典型的主观公权利的救济模式特征。但是，20世纪以后，美国的司法审查发生了一定程度的转变，带有客观法秩序的某些特征。美国进入20世纪以后，行政权的膨胀使“三权分立”这一基本原则发生了动摇，导致公民的基本权利受到威胁，为权力的制衡和权利保障之需要，司法权对行政权加强了控制的力度，其重要表现之一是降低司法审查的门槛，让起诉变得更加容易，以发挥司法权的主观权利救济与客观法秩序的维护功能。从逻辑起点看，美国的司法审查制度最初主要是为公民的权利救济而生，其明显的特征就是受案范围有限，被诉行政行为与原告具有法律上的侵害与被侵害关系。因此，受司法审查的行政行为才有不可审查的假定原则。但是，随着社会发展，受司法审查行为标准发生了转变，从不可审查的假定发展到可审查的假定。20世纪，法院放弃了不可审查的假定，确立了可审查的假定作为受理行政案件的标准。对此，最高法院判例揭示了其中的两点理由：其一，确认法律授予行政机关权力范围是一个司法职能，行政机关的权力有多大，应由司法来做最终决定。其二，国会建立法院审理侵害公民权利的案件，不论侵害是来自私人的不法行为，还是行使没有授權的行政行为，法院有权审理一切案件和争议。因此，在可审查的假定之下，法院所受理案件只要是不属于排除司法审查的事项，就可以审查。事实上，按照美国行政程序法规定，法律排除司法审查的行为和自由裁量的行政行为是不受司法审查的，此外，事项性质上不宜司法审查的国防、外交行为、政治任命、行政机构内部事务、涉及国家安全的行为、司法部的追诉行为等也不属于司法审查的范围。与扩大受案范围的努力相一致，法院往往持严格解释标准，解释排除司法审查的行为，只有达到明白的和令人信服的程度，才能排除司法审查。同样，对于自由裁量行政行为，法院也加强对行政自由裁量权的控制，排除司法审查的适用余地。所谓的排除事项不是绝对的排除，如果当事人的重大利益或者宪法上的基本权利受到侵害，法院也应受理。在美国，司法审查的范围与我国现行的行政诉讼法相比较，其范围相当宽，包括裁决、规章，除了法律明确排除的以外，几乎一切行政行为都要接受司法的审查，使司法权在维护客观法律秩序方面发挥了非常积极的作用。总之，我们通过美国司法审查范围以及原告资格的历史演变的考察，可以发现，美国司法审查模式已经具有客观法秩序模式的某些特征。从司法审查范围看，几乎涵盖了一切行政行为，既没有具体和抽象行政行为之分，也没有内部与外部行政行为的区别；从原告资格看，也确立了为公共利益而提起诉讼的资格标准，使全方面监督行政行为的合法性在制度上没有正面障碍。

二是判例法在美国行政诉讼功能模式的历史演变中发挥了重要作用。正如前述，美国司法审查起诉资格主要由法院的判例和成文法规定。美国原告资格的演变主要是通过判例发展规则，一些规则通过成文法加以确认。1970年，最高法院将其概括为双层结构标准，即宪法和法律要求的标准。从宪法要求的角度，原告提出的诉讼要符合根据宪法上的“案件”或“争议”，往往以“产生了事实上的损害”则构成一个案件；从法律的要求看，被侵害的利益属于法律保护的范围之内，不仅限于法律明确设定的权利，而且包括法律所明示或隐含调整意图的利益，属于法律调整的范围。从原告资格的历史演变，我们可以清楚地认识到，美国司法审查模式不仅关注个体权益的救济，也存有向客观法秩序维护演变的趋势。私人检察总长的起诉资格其效果就是，反对行政机关违反公共利益的违法行为。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关，往往是诉讼中原告个人利益较小，而公共利益较大。公共利益原告资格的确立为客观诉讼提供了制度空间，也为美国司法审查的价值目标走向主观公权利的救济与客观法秩序的维护统一提供了可能。尽管美国法院判例建立了一切行政行为可以审查的假定原则，但是，判例也建立了不受审查的例外。因此，美国联邦行政程序法确立了一切行政行为可受司法审查的原则，也明确规定了，成文法排除作为可以审查原则的例外，主要包括明文排除以及默示的排除。在美国，除了成文法排除是可以审查原则的例外，对于问题本身性质不适宜司法审查的，美国法院也不进行司法审查，美国学者往往把这类问题称为行政主体的绝对自由裁量行为。

（二） 日本行政诉讼功能模式的历史演变特征

从日本行政诉讼功能模式的历史演变看，其最大的特征也是走过了一段从主观公权利救济模式走向主观公权利救济与客观法秩序模式相统一的历程。

从主观公权利的救济角度，日本行政案件诉讼的种类有抗告诉讼、当事人诉讼。从诉讼的性质看，抗告诉讼和当事人诉讼属于主观诉讼的类型。主观诉讼就是指即使没有法律的明文规定也可以提起的诉讼。所谓抗告诉讼是指行政相对人对于行政机关公权力行使的行为不服所提起的诉讼类型。而当事人诉讼并不是行政相对人对行政机关公权力行为不服所提起的诉讼，而是相对人因对国家或者地方公共组织在法律上的关系引发争议所提起的诉讼。上述诉讼类型，要求原告资格具有法律上的利害关系，救济范围也不是太宽，导致日本行政诉讼案件数量偏少，引起了学界的关注，并进而导致2004年日本行政诉讼法的修改。[3]从客观法秩序维护看，日本行政诉讼法构建的主观诉讼类型，也一定程度上起到监督行政、维护客观法秩序的作用，只不过是利用原告的利己之心，启动行政诉讼程序，达到客观上的法律效果。同时，日本行政诉讼确立了民众诉讼和机关诉讼两种客观诉讼类型，发挥行政诉讼维护客观法秩序的作用。从客观诉讼的性质看，“有关客观诉讼的纷争，是行政组织内部的权限争议，本来应该属于由行政组织内部以行政作用的统一为职责的上级行政厅来解决的事项；而民众诉讼与国民个人的利害无关，完全是以纠正行政的违法行为为目的的。所以，二者都属于学理上的客观诉讼，而不属于法律上的争讼”。[2]726所谓机关诉讼是指关于国家或者公共团体的机关相互之间权限引起的争议而提起的诉讼。行政机关相互间的权限争议，是行政内部的纷争，理论上不属于法律上的争讼。但是，法律明确要求采取诉讼程序来解决。民众诉讼只有限于法律规定才能够提起。民众诉讼中最典型的例子就是居民訴讼。地方的居民对于地方自治团体的公共资金的使用产生争议的时候可以以这种方式提起诉讼。这种诉讼在国家的层面并不存在，只存在于地方公共自治团体的层面。还有一种比较重要的选举诉讼也属于民众诉讼范畴，选举人对于被选举人的当选不服或者争议的时候，可以以这种方式进行诉讼。[3]

三、美日两国行政诉讼功能模式历史演变对我国的借鉴作用

从上述两国行政诉讼功能模式的历史演变分析可以看出，总体上，其历史演变走过了一段从主观公权利救济模式，逐步走向主观公权利救济与客观法秩序模式统一的历程。正如前述，从某种特征上说，20世纪前的美国司法审查主要围绕权利救济展开，带有典型的主观公权利的救济模式特征。但是，20世纪以后，美国的司法审查发生了一定程度的转变，带有客观法秩序的某些特征。美国进入20世纪以后，行政权的膨胀使“三权分立”这一基本原则发生了动摇，导致公民的基本权利受到威胁。为权力的制衡和权利保障之需要，司法权对行政权加强了控制的力度，其重要表现之一就是降低司法审查的门槛，让起诉变得更加容易，以发挥司法权的主观权利救济与客观法秩序的维护功能。

从逻辑起点看，美国的司法审查制度最初主要是为公民的权利救济而生，其明显的特征就是受案范围有限，被诉行政行为与原告需要具有法律上的侵害与被侵害关系。因此，受司法审查的行政行为才有不可审查的假定原则。但是，随着社会发展，受司法审查行为的标准发生了转变，从不可审查的假定发展到可审查的假定。20世纪，法院放弃了不可审查的假定，确立了可审查的假定作为受理行政案件的标准，法院所受理案件只要是不属于排除司法审查的事项，就可以审查。事实上，按照美国行政程序法规定，法律排除司法审查的行为和自由裁量的行政行为是不受司法审查的，与扩大受案范围的努力相一致，法院往往持严格解释标准，解释排除司法审查的行为，只有达到明白的和令人信服的程度，才能排除司法审查。同样，对于自由裁量行政行为，法院也加强对行政自由裁量权的控制，排除司法审查的适用余地。在美国，司法审查的范围与我国现行的行政诉讼法相比较，其范围相当宽，包括裁决、规章，除了法律明确排除的以外，几乎一切行政行为都要接受司法的审查，使司法权在维护客观法律秩序方面发挥了非常积极的作用。

正因为美国的司法审查制度最初主要是为公民的权利救济而生，被诉行政行为与原告具有法律上的利害关系。显然，在主观公权利模式下，原告资格是有一定限制的，而在客观法秩序模式下，原告资格就较为宽松。如果以这样的逻辑为标准，美国司法审查模式具有客观法秩序模式的特征。从前述美国司法审查原告资格的历史演变看，尽管美国没有在法律上明确规定公益诉讼这一客观诉讼类型，但是，法院判例确立了“私人检察总长”理论，基于公共利益保护的考量，国会可以授权检察总长或者私人对行政行为申请司法审查。因此，从原告资格的历史演变看，呈现了美国司法审查具有客观法秩序模式的特征，表现出与世界趋同的特征。

同样，日本行政诉讼功能模式的历史演变，其最终走向体现主观公权利的救济与客观法秩序维护的统一，是与行政诉讼的理念相关联的。“现代法治主义原理，要求行政活动符合于法律；没有法律时，则要求根据公共利益来实施。但掌握和运用行政的是自然人，自然就难免犯错误。换言之，尽管行政活动必须符合于法律，服从公共利益，但是，现实中违反法律（违法）或者违反公共利益（不当）的行政活动并不少见。为了维持社会公共秩序，保护国民权益，必须及时、迅速地解决这个矛盾。违法或不当的行政活动使自己的权利或者利益受到侵害者，希望对行政诉诸于某种抗议手段，这是自然的。因此，国家法律以利害关系人的利己心作为杠杆，设置了一种制度，一方面纠正违法或不当的行政，另一方面保护个人的权利或利益。这种制度一般称为行政争讼。因而，行政争讼是以如下思想为前提得以承认的：在确认违法或者不当行政活动不可避免的基础上，在法治国家，其过错至少必须在事后得以纠正”。[2]695正是在此意义上，行政诉讼制度要体现主观公权利的救济与客观法秩序维护的统一。

美日两国这种殊途同归的历史演变，一定程度上反映了世界行政诉讼发展的趋势，对我国行政诉讼功能模式的定位具有历史的借鉴价值。据笔者掌握的资料，我国行政诉讼功能模式的定位，目前大陆地区学界有四种观点，即“客观诉讼兼顾主观诉讼的模式”说、“以权利保护为主导之多元目标模式”说、“客观法秩序维护模式” 说以及“混合模式”说。持“客观诉讼兼顾主观诉讼的模式”说的学者认为，“我国行政诉讼法设置的是一种侧重于客观诉讼兼顾主观诉讼的模式，即诉讼成为相对独立于诉讼请求的监督行政行为的过程。对被诉具体行政行为进行合法性审查的诉讼原则已经不仅仅是法院与原告之间的纠纷解决关系，还包括了法院与行政机关之间的权力监督关系，这种关系使法院获得了对行政机关个案的监督权。”并同时认为，这种模式具有鲜明的中国特色，可以预测《行政诉讼法》修订也不会有太大的变动。[4]59持“以权利保护为主导之多元目标模式”说的学者，从制度模式的角度，将行政诉讼制度模式归纳为维护行政模式、纠纷解决模式、司法控制模式、权利保护模式以及综合模式五种类型。[5]该学者进一步对五种诉讼模式的特征进行了概括，并在此基础上，将我国行政诉讼法的立法目的定位为“以权利保护为主导之多元目标”，与此相对应，行政诉讼的制度模式应选择“以权利保护为主的综合模式”，这样才能使制度设置与立法目的相一致，保证行政诉讼法发挥应有的功能，实现立法预期。“综合模式”说认为，行政诉讼应在维护行政、解决争议、监督行政和救济权利之间寻求平衡，其优点在于兼采上述三种模式之长，以达到最佳的结果；其缺点是没有一种模式居于主导地位，发生冲突时难以取舍。可行的综合模式应当有一种居于主导地位，同时兼采其他模式的特点。以上四种类型的目标，在某些条件下是可以共存的。也就是说，行政诉讼可以同时实现四个方面的目标。立法者总是企望四者兼顾，达到尽善尽美的境地，但实际情况是，这四种类型之间也并非是完全统一的，至少在立足点上是有些差异的，是不能兼得的。如果不能兼顾之时，应当以次要任务服从主要任务。[6]15

那么，如何定位我国行政诉讼功能模式？笔者持“客观法秩序维护模式”说。我国行政诉讼应定位为客观法秩序维护功能模式，不仅具有宪法学中行政权与司法权之间的理论基础，同时，也具有行政诉讼法学基础。其缘由是我国设立行政诉讼之初，是主要基于监督行政、维护客观法秩序而确立行政诉讼制度的，而随着我国行政诉讼理论的发展与实践需要，也应当逐步开始重视权利救济的需要，因此，有必要兼顾主观公权利保护模式的特点。[7]这一点，与美日两国行政诉讼功能模式历史演变走向是相吻合的，也是两国行政诉讼发展历史演变对我国的最大借鉴作用。因此，我国行政诉讼功能模式也应当建立客观法秩序维护为其总体特征、兼顾主观公权利保护的功能模式。这一理论模式的理论价值，就是为我国行政诉讼的完善，包括受案范围、原告资格、公益诉讼等方面提供理论指导，也为行政审判职权的正确行使提供理念上的指导。

参考文献：

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[5]孔繁华.行政诉讼性质研究[D].武汉：武汉大学，2006.

[6]柴发邦.当代行政诉讼基本问题[M].北京：中国人民公安大学出版社，1990.

[7]邓刚宏.我国行政诉讼功能模式及其理论价值[J].中国法学，2009（5）：53-65.