如何在公共财政框架下加强财政监督

董小沙?刘秀

摘要：改革开放以来，尤其是近几年，我国公共财政框架不断完善，更好的适应于当前的经济体制和社会现状。财政监督为公共财政框架的建立提供了强有力的制度保障；而公共财政框架的进一步完善又需要调整和改进财政监督体系，以使公共财政更好地改善民生，为民服务。本文在分析公共财政框架与财政监督关系的基础上，探讨财政监督当前的现状以及存在的问题，最后提出解决方法。

关键词：公共财政；财政监督

一、财政体制与财政监督的关系

1.财政体制建立过程中，财政监督的地位和作用不断提高。改革开放以来我国初步建立了一套分级财政监督体系，在保证我国财政正常运行方面发挥了重要的作用。在最近的几十年里，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，但相对而言法制建设有些滞后，涉及财政违法违纪案件层出不穷，违纪金额令人发指，违纪手段却越来越先进和隐秘。防治财政违纪事件的发生，财政监督也就显得更为重要。我国财政监督建设经历了一个相对漫长的发展过程，逐步从一元化向多元化方向发展，监督主体和方式的多元化与当前的财政体制相适应。财政监督的范围更广，内容更具体，在社会生活中的地位和作用不断增强。

2.财政监督是推动公共财政体制完善的内部动力之一。财政监督的力度和质量直接关系到财政体制发挥作用的效果。财政监督为深化财政体制治理，整顿经济秩序，实施宏观调控保驾护航。财政监督是保障政府财政活动得以充分有效实现资源配置，收入分配公平和经济稳定发展三大财政职能的有效的财政手段。财政监督不仅仅局限于单一的财政内容，而是包括对国民经济部门及行政机关、企事业单位自身资金的筹集、供应和使用过程中合法、合理、正常、有效进行监察和督促。

二、财政监督当前的现状及存在的问题

1.监督方式偏离实际情况，大大降低了财政监督效果。财政监督过程中普遍存在重事后监督、轻事前预防、忽视始终监督的问题，监督方式仍在沿袭着过去“三大检查”时期运动式的、集中性的、突击型的方式。这种监督的主要特点是针对性强，以专项治理在经济领域中出现问题的方式来展开。虽然这种监督方式表面看来雷厉风行，各部门之间风行联动，但实际上是出现问题后的一种弥补措施，责任难以落实，甚至带有很多偶然因素，财政监督效果治标不治本。另外，现实中财政监督手段弱化，重检查、轻整改，重罚缴、轻堵漏的问题也比较突出，财政监督局限于检查，缺乏审核、稽查等多种方法的综合运用，影响了财政监督效能的发挥。外部监督与内部监督不同步也是我国财政监督中存在的一个很大的问题，主要体现在对财政收入征收和财政资金使用拥有一套较为严格缜密的监督体系，但是财政部门内部的监督却过于薄弱，不够公开透明。近年来，财政系统内部违法违纪问题时有出现，有些甚至触目惊心。应当说这与财政部门内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制有很大关系。举一个简单的例子，这几年国家比较加大对农村居民养老项目的扶持，很多村都符合建立农村养老院的资格，但情况是很多养老院建成以后不开放，只为了上级政府的合格检查，一旦检查合格有关部门就不再后续跟踪监督，财政资金最终并没有起到该有的作用。

2.财政监督法制建设，特别是财政监督立法工作的明显滞后。我国还没有一部全面规定公共财政监督的法律法规，使得财政监督在实践中法律地位不清晰、当事人相应的权利义务不明确和执法手段不够强硬，最终导致公共财政监督缺乏有力的法律保障。近几年来我国已相继出台了监督法、预算法、审计法、会计法、注册会计师法等法律，但这些法律都局限于规范特定的对象，而对财政监督仅有原则性规定，对于财政监督的职责权限、监督范围、内容、监督程序和步骤等没有系统完整的明确性规定，致使很多行业部门都利用法律漏洞来走擦边球。财政监督立法滞后影响财政监督职能的发挥，例如现行的财政法律法规中对财政资金实施保全措施无明确规定，这就使得国家财政资金的安全与完整性受到严重威胁，导致财政资金出现截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等诸多问题。但财政部门却因无法可依而不能采取有效措施，从而损害了财政监督的权威性与严肃性，使得财政监督工作难以深入进行下去，即使在监督检查中发现问题也容易搁浅，不能够立即做出决断，对违法违纪事件进行惩戒。

3.财政监督主体之间职能交错，责任难以落实。财政监督的主体是国家财政机关，各级财政部门是财政监督的执法主体，财政监督是财政部门内部各职能机构的共同任务，而当前我国多个监督主体并存，各主体的地位没有严格的等级之分。在监督工作中各个主体依据不同的法律法规来对监督对象进行财政监督，当落实到具体的财政监督的范畴时，各主体所按照的法律法规既有交错重叠的部分又有各自独特的规定，继而导致各监督主体的职能定位、责任落实不明确。明确各个监督主体的职能定位，才能从大局方面对各监督工作进行把控，协调各行业之间的矛盾和问题，对于财税体制改革中存在的问题做出及时的反应，成为财政工作中的感应器，及时而又敏感的对财政工作中出现的问题作出回应，从而建立一套完整而又系统的现代财政制度。但实际情形有些不尽人意，针对某个事项检查的现象普遍存在，整体责任分工意识的缺失使得财税改革的推动过程更为艰难。

4.财政监督的透明度不高，信息反馈机制有待改善。财政透明度的提高不仅有利于社会公平，提高政府效率，更有助于公众和立法机构有效监督和评价政府，减少腐败行为。当前对于政府工作报告中的财务信息的专业解读滞后性太强，而且内容的真实性无法获得有效保证，对于普通民众来说难辨真假。近年来，我国不断加强财政信息化建设，但是各个流程之间衔接不够密切，各个部门之间的关系错综复杂，职能相互交叉，发现问题很难及时的反馈给对应的部门解决。

三、完善我国公共财政监督机制的建议

1.财政监督工作不拘于形式，落实到实处。很多时候都是在某个领域和环节出现问题以后，我们才会去关注和修复。事实证明，事后监督是成本最高的一种监督方式，只有事前监督才能將损失降到最低。财政的本质是“集众人之财，办众人之事”，所以对于财政的监督我们也要合众人之力。形成立法监督、政府监督和社会监督相结合，内部监督和外部监督相结合，专门监督和群众监督相结合的合力。使财政工作从始到终都能受到监督，真正的造福于民。在公共财政运行的过程中发现问题时要在第一时间落实到具体部门，追究责任，查出漏洞，增强对财政工作监督的针对性。同时，重视财政系统的内部监督，对公职人员的违法违纪行为绝不姑息，秉持着对民众负责的态度，净化财政部门的内部风气，保证财政工作源头的纯净性。例如，民生项目的开展，不能忽视后续的跟踪，这既可总结经验，又可测试其惠民程度。

2.完善我国的财政立法机制，保障有一个全国统一的财政监督法规来对全国的财政工作进行规范。此法应由国务院负责颁布，要明确财政监督检查的执法地位。该法要对财政监督检查程序、人员职责、相关的权利义务等进行明确的规定并严格执行。针对于目前各个地区之间各司其法，执法不统一的问题，要对相关的法规条例进行细化，在以后的工作中做到有法可依。同时，该条例应由全国人大和各级财政部门进行反复商谈确认，在原有的财经法规的基础上废旧立新，对原来各主体依照法律法规之间的冲突矛盾的地方有明确的统一规定，结合当前我国所处的市场经济的阶段来进行改善。可以借鉴证监会、银监会、保监会在组织管理上的经验，建立相应的辅助机构。我们需要专门负责的监督检查的人员机构，但为了使监督机构的人员构成更为具有代表性和广泛性，也需要有一些具有丰富的财政工作经验的人员和在研究财政方面的专家、科研人员，使监督工作更具有权威性。负责相关检查工作的人员要具有极高的专业素养，这样才能从容的应对工作中的新矛盾、新问题。

3.打造完整的财政监督体系，明确各监督主体的职能。一个完整的财政监督体系的监督主体应包括：财政机关、审计机关、各级人大、民间机构和社会民众。为实现人有专责，事有专管的的目标，各监督主体要各司其职。审计监督侧重完善制约机制，保障税务机关依法办事，属一种事后监督；而财政监督则贯穿财政资金运行全过程；人大监督重点对政府预算及执行结果进行监督审查；民间机构监督市场性更强一些，以某个特定利益为出发点进行监督，但效率却一般高于其它监督；民众监督则渗透社会每一项财政工作中，是对政府财政工作合理性、真实性最有效的监督。各监督方式各有侧重而财政监督的独特之处在于，它是一种凭借国家政治权力所制定的法令、制度为依据进行，凡是与财政发生分配关系的部门、企业单位，不问所有制的性质如何，也不问其所在地是城市还是乡镇，都要接受财政部门带有强制性的监督。这种特有的监督方式使得财政监督与其他监督方式之间既要明确职责权限，又要相互协调。

4.提高财政透明度，让财政工作真正在“阳光”下为人民服务。第一，保障财政预算资金使用和执行情况的公开性。一方面及时公开财政预算执行情况：以现行财政政策持续的长期报告和中期预算框架作为财政管理的基础，定期发布与此相关的财政信息动态。保证预算单位的月度、季度、年度预算报告及时公示，实时跟踪预算单位财务执行进度。另一方面对公开信息资料真实性和有效性严格把关：对于政府会计和财务报告标准统一性和公开性要建立起制度约束与保护机制，保证公开过程不受政府机构和人员的无端干涉。设立专门机构对于财政的预算和执行结果进行评估，要求政府对于差异部分做出有据可依的解释。上级财政要对下级政府及部门预决算公开情况组织专项检查，对公开信息完整性、及时性和细化制度方面存在的问题逐一的梳理反馈，全面整改到位。第二，保障预算公开完整性和有效性。预算公开的完整性旨在扩大当前公开的广度和深度。确保将政府部门在编制预算的所有相关的收支都涵盖到编制范围里。“三公”经费在之前一直都是监管比较薄弱的环节，要在预算编制中将每一笔支出用途细化，将责任落实到个人；预算公开的有效性要求在保障完整性的前提下，预算内容更加清晰明了，可以按照功能、金额、部门分类公布。对于预算信息的说明则要有的放矢，切忌过多的专业解释，便于人大和社会民众能更直观准确理解政府预算，提高工作效率。第三，合理分配财政资金，调动民众参与财政监督的积极性。对于基础设施要扩大政府采购的规模和范围，惠及更多普通民众。但对采购程序要嚴格规范，借鉴市场机制的模式，公平合理竞标，提高资金的利用效率，惩治采购中的腐败行为。建立以人大和民众意见为基础的“参与式预算”公开机制。使从预算机制的编制到预算审计，预算执行再到预算绩效评估一整套的程序都受到社会各方面的监督。就地方政府而言，充分利用网络公示、问卷调查、听证会等多种监督形式，建立起多层次的预算公开通道，拉近财政工作与民众之间的距离，使得财政预算能更好的反映不同阶层的利益要求，调动公众参与预算管理的积极性，体现财政的公开性、公平性和效率性。

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