我国乡镇人大制度建设初探

侯瑜

摘 要：乡镇人民代表大会，是最基层的国家权力机关。自建国初期乡镇人大设立以来，特别是改革开放以来，乡镇人大在巩固党的执政基础、推进社会主义民主政治建设、保障人民当家作主权利、促进地方经济社会发展等方面发挥了重要作用。随着我国社会主义民主政治制度和人民代表大会制度的不断健全与完善，乡镇人大的制度性缺憾也日趋显现。本文旨在对乡镇人大制度建设进行分析，找出缺陷，提出建议，望对乡镇人大制度的完善有所裨益。

关键词：乡镇人大；人大主席团；人大代表；制度设计

1 现行法律对乡镇人大制度的设计

宪法和地方组织法等相关法律条款规定，乡、民族乡、镇（以下简称“乡镇”）设立人民代表大会（简称“人大”），其法律地位与省（直辖市、自治区）、市（自治州）、县（市辖区、自治县）地方各级人大的地位是一致的，都是地方国家权力机关。在职权行使上，也大同小异，有选举权、决定权、监督权。

依据地方组织法第八条之规定，县级以上各级人大依法行使十五个方面职权；依据地方组织法第九条之规定，乡镇人大行使十三个方面职权。所不同的主要有：一是和县级人大一样，没有地方立法权，新修正的立法法已经赋予了地级市以上地方人大的地方立法权；二是乡镇人大不设常设机关，宪法第九十六条第二款和地方组织法第二条明确规定，县级以上的地方各级人大才设立常务委员会，作为它的常设机关（地方组织法第四十条第二款之规定）[1]。

2 乡镇人大制度存在的突出问题

2.1职权虚化

由上可知，宪法和法律赋予乡镇人大三大主要权利：重大事项选举权、决定权、监督权。但是乡镇人大未设常设机构，这就意味着这三项权利只能在一年一度的人民代表大会上得以实现。从理论上来看，这种职权设置具有合理性，但是，从实践角度来讲，却难以真正落地生根。那么，法律规定的一年召开一次会议，变成了实际上一年一次的惯例。会议召开的时间也具有随意性，有的三四月份开，有的下半年开。绝大部分人代会会期一天，有的半天。审议流于形式，人代会仅仅是个法律程序，并没有真正发挥职权。

2.2职责虚位

由于制度设计方面的缺陷，法律规定与现实实施之间的差距，乡镇人大的工作往往与现实脱节。乡镇人大主席，副主席以及人大主席团都处于想管不能管、该管无法管的境地。法律赋予乡镇人大十三项全能，职权很大，职责很重。然而实际上却显得“高高在上”。乡镇人大缺位，虚位的现象十分严重。

2.3职能虚弱

乡镇人大的机构设置、人员配备、法定职责与现实需要不匹配，乡镇人大工作依然处于探索阶段，没有固定模式和规范化的议事制度，工作随意性大。人大主席，副主席在这种格局下，大部分管了党政的具体工作。既当“裁判员”，又当“运动员”[2]。

3 对于乡镇人大进一步完善的建议和制度性设计

3.1确保乡镇人民代表大会的规范化

乡镇人代会次数增加了，内容丰富了，乡镇人大行使职权自然也就充实了，它的地位和作用也就更加凸显了[3]。为开好会议，应采取以下措施：

首先要健全会议制度合理安排人代会会期，保证代表有足够的时间审议，可采取分组审议、大会发言、专题询问等形式，引导代表充分审议会议各项报告，增强人代会的民主化程度。依法按程序举行预备会议、全体会议及各次主席团会议，规范大会报告、审议、议案建议提出及表决等环节，提高人代会议决质量。

其次要完善审议内容。除审议政府工作报告、财政预算报告、主席团工作报告、议案建议办理报告外，应将本区域内重大事项列入会议议程，并根据需要及时作出决定决议。乡镇决定的事项都是很具体的，特别是一些重大民生工程、为民办实事项目，都应由人代会来决定，通过人代会审议细化实化重大决策部署，真正把代表和群众的民主权利落实到位。

3.2在立法上确保乡镇人代会的主席团常态化

笔者认为，现在的乡镇已不是10 多年前的乡镇了，有必要立法设立乡镇人大的常设机关。从20 世纪80 年代初立法设立乡镇以来，乡镇已经实行了多轮撤区并乡、撤乡并镇、乡镇合并，乡镇人口和区域已成倍增加和扩大。现在，如果再以乡镇代表少、区域面积不大，便于召集人代会为由，搪塞乡镇人大没有必要设立常设机关，从与时俱进的角度，已经不合时宜。但是，如果要在乡镇人大设立常设机关，立法上难度的确很大，因为，要牵涉到对宪法相关条款的修改。因此，将乡镇人代会的主席团常态化更具有现实合理性。

那么，加强人大主席团的建设，可以分为两个步骤：第一步，建立主席团在闭会期间带有议事机构性质的常态化、规范化的组织运行机制。为了发挥乡镇人大主席团作用，要优化主席团成员结构，适当扩大主席团规模，建立主席团会议制度，一般每三个月举行一次会议，并要完善各项工作制度和议事程序，促进主席团工作更加规范化。第二步，扩大乡镇人大主席团职能，赋予主席团作为常设机关的法律地位。适当扩大乡镇人大主席团在闭会期间的职能，比如：检查宪法、法律、法规以及上级人大及其常委会和本级人大决议决定在本行政区域内的执行情况；督促办理代表议案和建议；主持本级人大代表的补选等。[4]

3.3提高乡镇人大代表素质与推进代表活动常规化

乡镇人大代表素质的高低直接影响到乡镇人大各项工作开展的好坏，高素质的人大代表势必能够正确依法履行各项职权，因此，要持续提高乡镇人大代表的综合素质，增强履职能力。首先，要严格按照人大代表的当选条件把好入口。其次，要合理规划乡镇人大代表的组成结构，科学分配干部、农民、知识分子等方面在代表中所占的比例，確保乡镇人民代表大会能够真正体现各行各业群众的意愿，真正代表人民的利益，防止把乡镇人代会变成“干部会”，提高代表性。再次，要加强对乡镇人大代表的综合能力培训，提升履职能力。

参考文献：

[1]周建华，滕修福.《乡镇人大的制度性缺憾及对策建议》.载《人大研究》，2015 年第7期，（总第283期）.

[2]卢鸿福.《乡镇人大三虚现象分析》.载《公民导刊》，2015年11月.

[3]阮重晖，方永红.《关于加强乡镇人大工作和建设的若干建议》.载《人大研究》，2015第6期，（总第282期）.

[4]田必耀，张维炜.《推进乡镇人大工作，路在脚下》.载《中国人大》，2014 年第12期.