清代与当代中国基层政府运行机制比较研究

龙冀

《清代地方政府》一书是著名法学家瞿同祖老先生介绍清代中国州县一级地方政府的运行机制的恢弘巨著。该书优点颇多，体系完备，其仔细介绍了清代州县一级政府组织架构、政权运行机制以及各种阻碍政府有效行政的掣肘因素等该书首先介绍州县政府在中国古代政府机构体系中的位置。第二、三、四、五、六章，分别探讨地方政府的五类正式组成人员（州县官及其书吏、衙役、长随、师爷等四类助员）。然后，第七、八、九三章，是分析州县地方政府的职能及其执行方式。最后探讨士绅集团对地方政治的参与和影响。

一、对比研究清代及当代中国地方政府运行机制的必要性

众所周知，康乾盛世一直为后人所津津乐道。清代自1644年入主中原，至1912年宣统退位，历时267年，为中国历史著名的“长寿”王朝，也是统治能力最为高超的少数民族政权。相对于蒙古人建立的元朝给中国人留下的横征暴敛、无恶不作的恶劣印象，有清一代虽然也经历了诸如文字狱等惨痛教训，但总体而言，国人对清代的评价还是颇高的。且不说近年来愈演愈烈的“清宫大戏”早已将清代的许多制度展现在广大观众面前，更为重要的是，自党的十八大召开以来，以习近平同志为总书记的党中央锐意改革、夙夜在公，被一些史学家赞誉为“当代雍正”，更让我们对清代统治阶级如何管理国家有了更加迫切的了解需要。州县作为清代政府架构的最基本组成部分，其治理水平很大程度上影响着整个帝国的稳定。以往研究清代乃至中国古代政治制度的书籍往往好大喜功，喜欢将朝廷制度、皇帝制度等中央一级相关制度作为研究对象，客观讲确实有助于高屋建瓴，以总体的观念看待国家运行机制。但是中国是个非常奇怪的国度，表面上是高度的中央集权制，实际上是宗法制，中央层面制度的许多制度往往到了基层就走了样，谓之曰：“灵活变通。”这就说明，要全面了解国家政治制度的运行，不能仅仅从中央角度来看，更为重要的是从地方尤其是基层来看。而《清代地方政府》一书恰恰填补了这样的空白，其对清代州县政府组织架构的剖析、州县官角色的扮演以及各种僚属发挥的作用等应当说是入木三分，极其深刻，为我们从下至上了解清代政治制度的运行提供了一个不可多得的视角。

二、清代及当代中国基层政府的职权划分比较

（1）清代基层政府的职权。由于清代实行高度的集权制，权力几乎垄断于州县官一人之手，称之为“一人政府”，故政府职权实质上是指州县官的职权，州县官乃至基层政府的职权是包罗万象、无所不包的。在这种情况下，他们必须采取重点突破的方式，才能取得良好的政绩，在吏部考绩时的才能崭露头角，有被提携的机会。因此，诸如道德教化、劝科农桑等事务，州县官是不会有过多的精力花费在上面的。这也显示出“一人政府”的弊端，虽然从制度上规定了州县官总览全局，事无巨细，但实际上处处管事则意味着处处不管事。

（2）当代中国基层政府的职权划分。乡镇政权作为我国最低一级的政权，其工作具有直面群众性、管辖全面性以及单一执行性等特点，“上面千条线，下面一根针”这句俗话就很好地体现了这些特点。但是由于基层工作的复杂性和多样性，加之上级机关安排任务的指令性与权威性，基层政权往往体现出“全能型”的工作特点，即无所不包、无所不管。但这就与行政组织法等法律法规对乡镇政权职能范围的划分限定产生了冲突，一些没有列入法律规定范围的职责却由乡镇来履行，一些本应由乡镇来履行的职责却没有足够精力来履行。

（3）清代及当代中国地方政府职权划分比较。从制度层面来看，两者的职权划分有所差异，清代基层政府的职能更为广泛，州县官承担的责任更大一些。而当代中国基层政府由于在诸多领域实行垂直管理，基层政府对于国税、电力、金融等事务均无管辖权，也无需负责，表面上看责任小一些；从实践层面看，两者的职权大同小异，可以用负总责来概括，即对辖区所发生的一切事情均应负责。当代中国基层政府由于受到各种“一票否决”机制的影响，实际上承担的责任与清代相比并无二致。对于这点，瞿同祖老先生早已洞若观火，“州县官是地方一切事务的唯一受托人和责任人……归根到底由他一人承担，一人负责”整个基层政府的运行实际上时刻处于矛盾之中，有权无责与有责无权相互交织，形成了一幅独具中国特色的政治画面。

瞿同祖老先生对于州县一级政府职权的考察，没有简单地大而化之，将州县政府作为考察对象，而是另辟蹊径，将州县官放在考察之列，可以说是见微知著，以小见大。既精准把握了州县一级政府的职权，向读者全景式展示了清代地方政府的各种制度规章，让人了然于胸，又能从州县官的个人角度出发，通过各种事例来具体阐述职权以及制度与实践之间存在的落差，使读者能够窥一斑而知全豹。这种方法对于我们考察当代中国地方政府职权也是非常有效的。

三、《清代地方政府》一书的优缺点

研读这本书，切切实实感觉到了像瞿先生这样的大家做学问的严谨和卓识。因此不仅仅是关于清代地方政府这个题目下的知识增进了不少，还对于我做法制史研究给予了莫大的指导性。首先说这部书所要研究的问题不仅仅是清代哪一个时期的政府组织机构及其运作，而是一种“政府传统”。可以说这本书已经出色地引导了我们去把握清代中国地方政府体制和运作的传统。

当然，金无足赤，人无完人。本书在描写清代地方政府的运行过程中也存在个别问题。其一，宏观有余、微观不足。因为每个章节只是在宏观上大致介绍了概念、基本运行过程而已，没有深入细致将其背景因素加以挖掘，令人颇感遗憾。其二，理论过多、事例太少。本书存在泛泛而谈的情况，没有具体某个地区的情况论述清楚，而是笼统地介绍全国的一般性经验，有種“囫囵吞枣”的感觉。应该采用“解剖麻雀”的方法，有目的性的选择一个地方，进行深入、细致地研究，最后得出结论，这样就会使得本书的观点更加具有说服力。

参考文献：

[1]瞿同祖.《清代地方政府》，范忠信、何鹏、晏锋译，法律出版社2011年第2版，第7页.