安徽省地方政府债务风险评价

王 磊，谢明柱

安徽省地方政府债务风险评价

王 磊，谢明柱

2009年我国地方政府重启债务发行工作以来，各级地方政府债务规模在逐年扩大。在经济发展新模式下，导致地方政府债务扩大的原因也变得多样化。地方政府债务总量快速增长导致其偿债压力越来越大，面临的信用风险也在逐步增加。本文通过分析导致地方政府债务风险增加的原因，运用KMV模型对安徽省地方政府债务风险进行合理评估并指出当前安徽省政府债务风险等级。

地方政府债务；债务风险成因；KMV模型

一、引言

地方性政府债务风险，主要是在债务到期时，地方政府未能偿还其本金和利息而产生的违约性。地方财政支出与财政收入差额的扩大使得地方债务违约风险成为社会关注的焦点。根据审计署2013年12月30日的审计结果显示，截止2013年6月，我国地方政府债务总规模为10.89万亿，负有偿还责任的债务总量高达10.58万元，占到债务总额的97%，总债务率和逾期债务率分别为113.41%和8.96%，负有偿还责任的债务率和逾期债务率分别为105.66%和5.38。这次审计结果显示，县级政府债务增长率增速较快达到27%，其中195个县和3465个乡镇负有偿还责任债务的债务率超过了100%。随着地方政府发行债券的制度化，地方政府举债规模和风险将会进一步增加，因此对地方政府债务进行风险评估和监督可以有效的控制其债务规模，也有助于地方财政支付的安全性和规范性，保障其经济发展的可持续性。

目前我国经济学者研究地方政府债务问题主要体现在三个方面：第一，一部分学者从债务发行的法理基础、制度保障和资产配置角度阐述了地方政府债务发行重要性[1-2]；第二，另一些学者论证地方政府债务风险成因，针对债务风险探讨其防范措施[3-4]；第三，其余部分学者通过构建债务风险模型对地方政府债务进行风险评估[5-7]。本文在借鉴已有的研究成果基础上，分析地方政府债务成因，并以安徽省政府财政收入数据为基础，通过构建实证检验模型来度量地方政府债务风险大小，结合具体结论给出相应的风险评估等级。

二、地方政府债务风险成因

地方政府债务性融资在经济发展中既起到促进作用也有着消极的结果。有利的一面在于合理债务规模可以解决地方政府基础设施建设的资金不足，改善民生，促进经济健康有序发展。根据2013年审计资料显示，我国地方政府债务资金用于民生工程、环境优化、改善居住条件，脱贫致富等公益性项目支出占总支出的比例达到86.77%，较好的解决了地方政府经济发展中的资金不足问题，为当地经济发展提供了重要保障。但是地方政府过度举债一方面会产生市场挤出效应，导致政府投资挤占市场投资，降低市场对经济自我调控功能；另一方面会对金融体系安全产生危害，目前我国金融机构主体是商业银行，而我国地方政府债务50%以上资金来源于银行，如果地方政府一旦违约冲击最大的必然是商业银行，这将不利于我国金融市场稳定发展，对金融体系安全性产生消极影响。因此分析政府债务产生的原因和债务层级结构是有利于对债务进行风险管控的。

(一)我国地方政府的财权和事权不匹配

为了解决中央财政收入危机，提高中央财政收入比例，1994年我国政府财政体制进行财税体制改革。这次改革对中央和地方财政收入进行重新分配。分税制改革解决了财政收入中的“弱中央”状态，但随之导致地方政府财政收入占比的严重下滑，从图1数据显示，1993年以前我国地方财政收入占比超过70%，而在1994年以后一度下滑接近40%。

注：数据收集整理自《2014年国家统计年鉴》图1 中央和地方财政收入占全国财政收入比例

为了进一步加快地方经济发展，促进改革的深化，中央政府进行了多项简政放权措施。中央政府将更多的事权下移地方政府，增强了地方政府积极性和灵活性，有利于地方政府根据本地区实际情况制定符合其发展的策略。但同时也扩大了地方政府支出范围，地方政府在满足基础性、公益性项目资金支出之外还需提供地方经济发展的配套资金支付，地方国企破产重组和大量下岗工人的再就业都使得地方政府支出进一步增加。从图2的数据可以发现地方财政支出与地方财政收入之差在逐年的扩大。截止到2014年地方财政资金缺口高达5万多亿元，并且这种情况将会一直持续下去。

注：数据收集整理自《2014年国家统计年鉴》图2 地方财政缺口

一方面地方政府财政占比在减少，另一方面地方财政资金缺口在逐年扩大，这种财政与事权的不对等必然导致地方政府通过举借外债来填补资金缺口问题[8]。中央政府对地方政府债务的监督主要通过审计工作来进行约束，而且次数较少，这种对地方政府债务管理制度的不完善未来必将进一步导致地方政府债务规模的增加。

(二)地方政府的投资冲动

目前地方政府官员考核的量化指标主要依照其在任期间的经济发展水平来衡量，因此各地的GDP的增长率成为地方官员关注的重点，由于政府官员任期较短，地方长期可持续发展对其执政方针影响较小，多数官员更多重视短期效益而忽视长期目标。在GDP的构成中消费、社会投资和净出口短期内一般较难实现，并且政府政策很难直接对其产生影响，而政府支出对经济增长的短期效果更为明显，并且较为直接[9]。所以政府过度投资策略是官员在任期间所偏好的，同时官员的任期和债务偿还期限的不匹配以及事后的追责机制不完善导致政府官员有较强的举债倾向和道德风险。

(三)中央的宏观性政策因素

1.积极的财政政策导致债务规模增加。国家为了保证在不同时期经济能够平稳有序地发展，中央会根据具体经济环境而出台一些宏观经济发展政策，其中包括财政政策。特别是在经济危机情况下，国家会实行积极的财政政策和货币政策来拉动经济发展，防止经济下滑。这些政策的具体实施一般由地方政府来完成，在这些时期地方政府的支出会显著增加。

注：数据收集整理自《2014年国家统计年鉴》图3 地方财政资金缺口变化率

在图3的数据中可以看出地方财政资金缺口增长比较明显的三个阶段分别为1998-1999年、2001-2002年和2008-2009年，这三个时期我国经济受到1997年东南亚金融危机、2001年的西方发达国家经济低迷和2008年全球经济危机的影响。为了防止经济过度下滑，中央政府出台了积极财政政策，地方政府支出增加过快。例如，为了应对2008年金融危机，我国政府安排了4万亿财政补贴资金，其中地方和社会统筹2.28万亿，国家负担1.18万亿。这必然会导致地方财政缺口的增加，使得地方债务规模增加和债务违约风险的产生。

2.城镇化进程加快导致地方政府债务负担过重。城镇化是衡量一国经济发展水平的标志，也有助于推动国家的工业化进程，实现经济增长的重要推动力。和发展中国家相比，世界发达国家的城镇化率都在70%以上。城镇化对于解决我国三农问题，推动产业创新和经济结构调整提供了新的方法和经济增长的新模式，也有助于解决逐步增加的就业压力。城镇化的发展必然带来城市人口的快速增长，与之相配套的大规模基础设施建设带来了地方政府资金支出压力。由于这些民生工程项目建设周期较长、投资回收期较长和投资回报率较低，在当前的财税体制和投融资模式下，地方政府主要通过地外部融资来解决资金不足的压力。图4中数据也表明，城镇化率的增加带来了地方财政支出的增长。如果地方政府片面追求激进的城镇化策略，违背经济发展的客观规律，必然会使城镇化发展资金加大地方政府财政资金的支出规模，从而导致地方政府选择更加激进外部融资方式，地方政府债务规模必将进一步扩大，债务违约风险也会相应增长[10]。

注：数据收集整理自《2014年国家统计年鉴》图4 城镇化率和地方财政支出占比

三、地方政府债务风险评估KMV模型构建

KMV模型是美国KMV公司在1997年建立用于衡量企业信用状况的评价模型，该模型思想是当债务人资产的市场价值V小于到期债务D时，将会违约，违约时债务人资产的市场价值与违约点的距离称为违约距离。在KMV模型中，违约距离和违约概率是分析债务风险的关键[11]。其具体表达式为：

E=VN(d1)-De-rtN(d2)

其中E代表企业市场价值，一般用股权价值来衡量，V表示企业资产的市场价值，N(d)为标准累积正态分布函数概率，D代表企业到期负债总额，σA为企业资产价值波动性，σE为企业股权价值波动性，r为无风险利率水平，t为债务到期期限。为了求出企业债务违约概率，还需确定企业预期价值E(V)，以及债务发生违约的临界点DPT，大量实证表明DPT=STD+0.5LTD，违约概率P(E(V)〈DPT)，因此违约距离及违约概率表达式如下：

DPT=STD+0.5LTD

在众多风险评估模型中KMV比较适合用于评估我国地方政府债务风险评估。由于该风险评估模型主要是针对企业债务风险进行评估，因此在借用KMV模型分析地方政府债务风险时，其中一些相关变量需要进行修正。因为地方政府财政收入是偿还债务的主要保障，所以地方政府债务规模超过政府财政收入时地方政府债务存在违约风险，并且违约的临界值是到期的政府债务[12]。为了计算地方政府债务违约距离和违约概率，还需要对地方政府财政收入做如下推导和假定。

假设在时间t内到期的政府债券为Bt，地方财政收入为Yt，并且假设地方政府财政收入的概率分布遵循几何布朗运动则：

Yt=f(Zt)

(1)

(2)

由(1)、(2)两式子可得：

因此地方政府债券预期违约概率：

p=P(YT〈BT)=P(LNYT〈LNBT)

违约距离为：

四、基于KMV模型测算安徽地方政府债务风险评估

(一)数据平稳性检验

在KMV模型假设地方政府财政收入服从正态分布，即地方财政收入对数服从正态分布，可以用一阶自回归模型来预测2016年安徽省的财政收入，以1990年至2015年安徽地方政府财政收入为样本，运用Eviews计量软件对其收入的对数进行平稳性检验，结果见表1：

表1 安徽地方政府财政收入对数的平稳性检验

由表1可知安徽省财政收入的自然对数序列是非平稳序列。因为财政收入自然对数的不平稳，将财政收入对数差分(LNYt-LNYt-1)进行平稳性检验，结果见表2，由表中数据可以看出，安徽省地方财政收入对数的一阶差分序列是平稳的。

表2 安徽地方政府财政收入对数差分序列的平稳性检验

(二)安徽省地方政府财政收入对数一阶自回归模型的建立

表3 yt一阶自回归模型输出结果

检验的结果数据表明财政收入自然对数的一阶自回归模型整体效果很好，并且可以得出yt一阶自回归模型为：

yt=0.257655+0.994471yt-1

所以

LNYt=0.257655+1.994471LNYt-1

-0.994471LNYt-2

将安徽省地方政府2014年和2015年数据代入上式，可以得出2016年安徽省财政收入预测值为56828306万元。

表4 一阶自回归模型的拟合度检测

(三)2016年安徽政府债务违约概率测算

表5 安徽地方债务总额占财政收入不同比例下违约距离和违约率的值

按照标准普尔BBB级或者穆迪Baa3的标准，预期债务概率控制在0.4个百分点以上被认为是安全的，因此2016年安徽地方债务规模控制在地方财政收入的0.9倍以内安徽省地方政府债务等级处于安全性中等以上级别，只有在宏观持续不低迷的情况下，才会形成债务违约。

五、总结

通过以上分析，由历年的政府债务数据及安徽省审计报告数据表明2016年安徽省地方政府债务规模不会超过财政收入的0.9倍，因此安徽省地方政府债务基本处于可控状态。但是在对安徽省债务风险分析过程中所使用的KMV模型是适用于企业债务信用风险分析，在借用该模型过程中，我们假定地方政府财政收入是严格遵循维纳随机过程，并且在构建地方政府财政收入预测模型时，如果样本数据过少，该模型并不完全满足一阶自回归模型要求。因此在使用KMV模型分析地方政府债务风险方面具有一定局限性。另外我们在分析政府债务风险时是从整个安徽省全局去考虑，对于不同的县市并没有进行细分研究，由于各个县市财政收入和它们的债务规模差异比较大，特别是县级和乡镇债务增速过快，近年债务增速保持在40%以上增幅，100多个乡镇债务负担率超过100%。因此为了强化各县市的债务风险控制还需要进行以下政策调整：

1．地方在进行城镇化建设过程中，对于一些基础项目建设可以引入社会资本，采用PPP、BOT等多样化的融资和经营模式，尤其对于一些县域经济体来说，可以降低其地方财政支出压力。也有利于公益性收费项目后续管理和信息公开，提高资金使用效率。

2．降低地方经济发展过程中的唯GDP考核制度，并且逐步完善政府公职人员的终身追责制度，避免地方政府的基层领导冲动性投资而形成的巨额债务支出。完善合理政府投资支出和政府预算制度，将政府投资纳入政府预算进行有效监督和管理。

3．对于地方政府的财、事权不对等问题导致的地方政府财政收入占比下降的情况，地方政府应该在国家进行结构调整的背景下，充分利用国家经济政策，优化本地区产业结构，利用地方环境及资源优势，制定符合本地区发展的经济新模式，促进地区经济增长，合理增加地区收入。

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责任编辑：刘海涛

Evaluation of Local Government Debt Risk in Anhui Province

Wang Lei, Xie Mingzhu

In 2009, with China's local governments to restart work on debt issuance, local government debt scale at all levels expanded year by year. In the new mode of economic development, the cause of local government debt expansion has become diversified. The rapid growth of the total amount of local government debts has led to increasing pressure on its debts, and the credit risk is gradually increasing. Under the background of current economic development and based on the analyses of the causes of local government debt risk, in this paper, we use KMV model to assess the risk of local government debts in Anhui province and point out the current level of government debt risk.

local government debt; causes of debt risk; KMV model

F812

A

1673-1794(2017)01-0019-04

王磊，安徽新华学院财金学院讲师，硕士；谢明柱，安徽新华学院财金学院教师，硕士(合肥 230031)。

安徽新华学院校级科研资助项目(2014rw007)；安徽省教育厅人文社科重点资助项目(SK2016A0445)；安徽新华学院大学生素质教育中心资助项目(IFQE201525)

2016-10-10