我国土地征收增值收益分配研究进展

顾玲丽，蔚 虹

（河海大学公共管理学院，江苏南京 211100）

我国土地征收增值收益分配研究进展

顾玲丽，蔚 虹

（河海大学公共管理学院，江苏南京 211100）

基于中国期刊全文数据库，采用文献资料法，总结归纳了中国近30年来土地征收增值收益分配研究文献，分析集体土地被征收后土地增值收益分配的研究现状，探讨未来的研究重点和发展趋势。文献分析表明，中国的研究重点集中在土地征收过程中土地增值收益的形成机制、分配格局、分配现状以及成因分析等方面。以后应加强理论基础研究、对在耕农民分享增值收益机制的研究及多方向多视角研究。

土地增值收益分配；失地农民；土地征收

1 文献总量及年际分布

1.1 文献总量分析

通过对中国期刊全文数据库（CNKI）进行检索，检索时间范围为1987～2016年，文章以“土地增值收益”为检索词，分别以按篇名模式和全文模式进行检索，并对检索结果进行判断，截止检索日期2016年12月31日，在剔除与本次研究主题相关性不大的文献后，获取重要研究文献434篇，其中博士论文6篇，硕士论文56篇，期刊文献372篇。从检索结果可以看出，学术界对于集体土地被征收后土地增值收益的分配问题甚为关注，研究已经小有规模。

1.2 文献数量年际分析

从图1可以看出，中国对土地增值收益的研究最早始于1987年，李肇文发表了第一篇研究土地增值的文章《城市土地初探》。从2005年开始，关于土地增值收益的研究开始不断升温。从图中研究文献数量的年际分布中可以看出，土地增值收益的相关研究可以分为两个发展阶段：（1）起步阶段：1987～2004年，17年间发表的相关文献达44篇，占文献总量的10.86%，年均发表论文2.58篇；（2）升温阶段：2005～2016年（检索时间截止12月31日），11年间研究文献呈急剧增长态势，达390篇，占文献总量的89.86%，年均发表论文32.5篇，是起步阶段的12.60倍，其中2014年达到最热。从整个研究历程来看，预计2017年，土地增值收益分配研究的相关文献还将进一步持续增长。

1.3 文献来源的机构类型和专业分析

从文献作者的单位来看，发现土地增值收益的研究主要集中在华中农业大学土地管理学院、南京农业大学土地管理学院、中国社会科学院农村发展研究所还有国务院发展研究中心等机构，并且随着研究的不断深入，土地增值收益的跨学科研究也发展迅猛，已深入到农林经济管理、法学、应用经济学、地理学、理论经济学和工商管理等多个学科，并衍生出了多个交叉学科主题。

2 研究内容

2.1 土地增值收益的概念、形成机制研究

土地增值最早出现于1987年李肇文对城市增值的研究中，认为土地增值的实质是土地地租的增加，表现为地价上涨［1］。周诚也在较早的文献中提及土地增值是指土地价格的增加，并从投资、供求和用途等3个方面分析了土地增值的形态，而且除投资性增值属于“人为增值”外，其余的称之为“自然增值”［2］。这一点也体现在近些年的很多文献中，很多学者都以土地增值收益的产生原因和形成机制为出发点来分析土地增值收益。

总的来说，对于土地增值收益的产生原因和形成机制具有代表性的观点有：①土地征收增值收益来源于两部分：一是土地价值的增加即自然增值；二是政府扭曲的土地征收价格。自然增值指农用地与建设用地的价值差，包括土地用途转变和投资增加所引起的增加。政府扭曲的土地征收价格主要是由于我国特殊的城乡二元土地制度造成的，政府作为农地唯一的需求者和土地市场唯一的供给者，低价征地高价卖出［3］。②土地征收过程中的土地增值主要与土地资本增加和土地的稀缺性有关，一是土地利用类型由农地转为建设用地，转变过程中进行的土地平整等一系列开发活动以及转为建设用地后单位土地上投入的资本和劳动力等非土地要素大于单位农业用地上的投入量。土地资本的投入和累积带来了土地增值；二是配套基础设施的建设，其产生的外部效应带来的土地增值；三是本身城市化发展过程中存在的土地供需矛盾使建设用地成为一种稀缺资源，其价值大大提高；四是我国特殊的土地制度［4］。③产生土地增值的因素主要包括生产性因素和非生产性因素［5］。生产性因素包括直接投资和间接投资，即土地直接经营者对土地的投资和外部对该地块的辐射效应；非生产性因素是指由于土地供需矛盾、土地利用类型转变、利率、政策变化等因素引起的地价上涨。概括起来，造成土地增值收益的原因无非都是投资、用途转变、供需矛盾、政府政策等因素如图2，尽管不同的学者表述不同，但是都是试图通过剖析土地增值收益的成因，理清农地在非农化过程中，各个利益主体所做的贡献并在此基础上构建合理的土地增值收益分配格局。

2.2 土地增值收益的分配关系

近几年来，随着我国土地市场的不断成熟，土地资产价值的不断显化，土地增值收益的分配关系问题已经激化了大量的社会矛盾，不少学者从不同视角出发，判断被征地农民的受损程度和增值收益分配的失衡程度，试图构建一个合理公平的土地增值收益分配模型，为土地增值收益分配研究提供新思路。

其中，一些学者将研究重点集中于测算土地征收增值收益各个产生环节所产生的增值额，并分析当前我国土地增值收益的分配格局。在现行城乡二元土地制度的背景下，土地征收增值主要产生于三个环节，征收环节、出让环节和房地产开发环节。征收环节的增值额可用公式表示，增值额Ⅰ＝政府实际支付给被征地农民的补偿费-农地价格。出让环节产生的增值额Ⅱ＝土地出让价格-给被征地农民的补偿费-对该地块进行的前期开发费用。房地产开发环节产生的增值额Ⅲ＝房地产出售价-土地出让价格-建筑安装成本及税费［6～7］。有学者利用省级层面和城市层面的数据对现实中的土地增值收益分配关系进行考察，根据各个环节产生的增值额的计算公式，得到来自省级层面和城市层面的土地增值收益比例关系。经过大量的研究表明，我国目前的土地增值收益分配关系整体呈现从被征地农民到政府再到开发商逐级递增的趋势，而且由于目前城市土地使用者获得土地最主要的方式是通过协议出让而不是招牌挂，甚至有些地方政府为了招商引资，会刻意压低地价或者“零地价”出让土地，所以这其中，土地使用者开发商获益最大［6～8］。但同时也有学者经过调查发现在有些地区政府获得增值收益甚至超过开发商［9］。但不管是政府还是开发商哪一方获得更大的收益，被征地农民都是这一过程中受损程度最大的一个群体。

同时，也有一些学者从土地增值收益的形成机制出发，试图弥补由于种种因素所导致的土地增值收益分配失衡。正如曲福田所提出的经济转型期土地征收增值收益是由于自然增值和价格扭曲所引起的。价格扭曲主要指政府决策失灵所导致的价格扭曲。因为我国土地市场尚不成熟，很多外部性因素都无法计量，因此市场失灵还没有办法精确计量。他通过将消除全部政府扭曲后的土地增值收益分配格局和实际中的分配格局进行对比，发现政府扭曲对土地增值收益分配的比例和格局起到了至关重要的作用。陈莹和张安录也指出应该明确界定土地增值收益的来源，根据谁做出了贡献、谁的贡献度大，谁获得的原则进行土地增值收益的分配。他们也认为土地增值收益来源于由直接投资所引起的人工增值、由供需矛盾、辐射效应等引起的自然增值和扭曲的市场增值这三部分。人工增值是由于土地使用者对土地的直接投入所产生的，因此这部分增值应该由土地使用者或开发者获得；自然增值应该由被征地农民和被征地所在农村集体经济组织以及国家共同获得。而由市场失灵和政府失灵导致增值，应该通过有效的政府调控和市场作用克服。并且不少学者为了消除了人为抬高或压低出让地价和征地补偿价格所导致的扭曲土地增值，将条件价值评估法（CVM）用于农地非市场价格的计算［10］。该方法是通过模拟假想市场，从人们的支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）角度估算农地的非市场价格。而当前土地征收补偿政策是以土地原用途的年产值倍数进行补偿，没有体现农地的外部效益，条件价值评估法的应用给正确评估农地的真正价值提供了新途径。

图2 土地征收增值收益的形成机制表示图

2.3 土地增值收益的分配主体研究

土地增值收益的分配主体主要是被征地农民、政府和开发商。土地征收过程中主要涉及到农民、政府和开发商三个利益主体，农地转为建设用地要经过政府征地和土地出让这两个环节，其中政府充当一个“中间人”，土地增值收益也在这三者间进行分配。因此，目前也有不少研究侧重于对土地增值收益分配过程中涉及的利益主体进行分析。

由于我国特殊的城乡二元土地结构，农地转为非农用地必须要通过政府征地然后在土地市场上卖出，因此，政府在这一过程中不仅仅是一个中间人的身份，更多的是占据主导地位。大量的实地调研数据表明，现行土地征收土地增值收益分配中政府对被征地农民的补偿标准过低，而政府所获得比例较大。诸培新也曾在文献中指出农民分享土地增值收益的路径和机会的多少完全取决于政府在分配过程中的价值取向［11］。而政府作为国家的权利机构，具有两个主要目标。一是维护社会稳定，二是发展。这两个目标是相辅相成的，政府试图通过“低价征地、高价卖出”的方式提高政绩并获得财政来源，另一方面，如果征地太多且补偿过少，势必会影响社会的稳定。政府必须在这两个方面进行平衡。但是目前政府职能的缺位，使政府在增值收益分配这一过程中更多的是从自己的政绩出发，而忽视了被征地农民的真正诉求。首先当前多数学者认为目前我国的土地征收补偿标准偏低，且这种补偿标准只是对农民原有生产收益的补偿，没有体现土地对农民所具备的社会保障价值和非农化以后土地的增值。其次，政府对于被征地农民的后期安置也不完善，目前我国大部分地区对失地农民的补偿安置方式都以货币安置为主。但是这种方式无法保证被征地农民长远的生计问题，于是这些农民没有在城市长期生活的保障，但是又失去了农村的土地，农村也回不去了，他们可能面对的是比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民窟生活［12］。而且，政府只注重农地被征收前的事前管制，而对事后发生的因增值收益分配不公而产生的社会事件没有采取相应的调节措施［13］。

开发商作为房地产开发过程中重要的行为主体，在开发环节，因政府监管的疏漏，不断进行囤地行为，一度在多个地区出现“地王”。更有甚者，开发商肆意改变土地用途，为攫取土地增值收益提供了有利条件。因此，由于土地一级市场寻租现象的存在和土地开发环节土地税收制度的不监管以及政府监管的不到位，使得开发商除了获得因自己进行投资开发而产生的人为增值外，还因上述现象的存在分享了部分公共收益［14］。

而被征地农民作为增值收益分配这一过程中受损程度最严重的一个群体，鲍海君曾对浙江十多个县市的农民进行了问卷调查，调查农民对于城乡征地增值收益分配的反应，发现不管文化程度高与否或者经济收入如何，都对分享增值收益并提高分配比例有着强烈的需求，因此大量学者试图对被征地农民在土地征收这一过程中的财产性损失和非财产性损失进行精确计量，重新确定农地征收的价格［15］。张雄、张安录通过详细计量耕地使用权征用过程中农民所承担的经济与非经济损失来衡量农民在这一过程所负担的成本，非经济损失采用条件价值评价法（CVM）进行测算。农民获得的耕地使用权征用收益用用地补偿与青苗补偿之和表示，测算表明，耕地征用过程中农民所承担成本和所获收益差距明显［16］。高延娜、朱道林指出可以从两个角度确定农地征收价格，从产权角度，农地征收应该表示为：农地征收价格＝农地所有权价格+农地使用权价格+社会保障价格+农民发展权价格；从成本分析角度，农地征收价格＝显性成本+隐形成本＝生产资料价格+生活资料价格+合理预期［17］。

但是同时也有学者指出目前我国对失地农民的补偿仅仅局限在物质方面，没有将对农民在失去土地之后的心理变动和情感问题考虑在内，不少学者从社会学的角度出发对被征地农民征地前后社会资本的变化进行分析，认为失地农民在进入城市后与城市市民间存在着不认同与不信任，自我身份认同模糊，提出要全面统筹城乡失地农民发展工作，建立健全被征地农民的社会保障体系，政府应该积极引导失地农民角色的转化与社会资本的转型［18～19］。晏小满也尝试基于根据失地农民的需求层次为征地补偿标准的确定提供依据［20］。

3 小结与展望

综上所述，目前国内对于土地征收增值收益分配问题的研究已经取得了一定的成果，研究重点主要集中在土地增值收益形成机制、来源、分配现状、原则及管理建议相关研究的理论层次，实践应用研究相对不足，同时其研究理论基础、研究方法及实际应用有待进一步深入和完善，今后需在以下几个方面加强相关研究。

3.1 理论基础研究

近些年，有许多学者将土地发展权的提法引入土地增值收益的分配问题研究中，土地发展权是指土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。土地发展权问题同样也涉及到了政府、土地所有者、土地使用者等各方对土地增值收益的分割。目前我国存在两种分歧，一种是将土地发展权归公，一种归私，同时也存在一种观点是俩者共同享有土地发展的权利，即国家作为国有土地发展权的权利主体，同时农民和农村集体经济组织作为集体土地发展权的权利主体，这样无论是在不转变土地用途的情况下追加投资而引起的土地增值还是因为土地利用类型的转变而产生的增值，国家和个人都能从中分享了土地增值收益，同时不改变目前的城乡二元土地制度，可大大节约制度变迁的成本，并兼顾效率和公平［21］。但是目前的研究大多主要集中在其概念、归属、可行性与必要性等方面，今后的研究应该与我国目前的发展现状相结合，为土地增值收益分配制度改革提供理论基础。而且目前对于农地由政府征收，再由政府出让给开发商这两个环节的土地增值研究较多，而对于后期土地经开发商进行出售即土地二级市场发生的增值收益分配研究较少。因此，今后的研究应更注重理论基础的实际应用，从中国城市化发展现阶段的实际状况出发，进一步提高政策模拟与政策仿真的水平，增强理论研究的可操作性和科学性。

3.2 对在耕农民分享土地增值收益分配机制的研究

我国大量研究土地征收增值收益分配的研究中，大多数学者都集中于论述各个利益主体在收益分配中的不均等性，而对于未被征地，仍从事农地耕作、经营的农民参与利益分配的研究则很少，而周诚提出“全面产权观”，指出要充分补偿失地农民，剩余归公、支援全国农村”［22］。农地区位条件客观上决定了它是否有可能以及在何时被征收，所以存在农地使用者之间的机会不平等问题。而由于区位优势，城市郊区农民的土地被征收进入土地市场的可能性相比远郊农民来说更大，并且在集体土地入市的背景下城郊农民获得的利益相对更大，更容易分享到城市发展的成果。可见，建立城乡统一的土地市场将会加剧这种由于地理区位造成的不平等，城郊农民获得过多的城市化带来的土地增值收益而容易形成一个新的利益群体；而未被征地，仍从事农业生产的农民为国家农业发展和粮食安全做出了贡献，却无法享受我国城市化和社会进步带来的成果，有失养老。因此，在今后的研究中，应该加强对在耕农民分享土地增值分配机制的研究，探索出一条城乡统筹协调发展，使增值收益合理在全社会共同分享的道路。

3.3 多方向多视角研究

尽量目前许多学者都试图从不同的视角，采用不同的方法测算被征地农民在这一过程真正的受损程度，但是对于补偿标准究竟如何制定仍然没有一个统一的标准，对各个利益主体的收益分配比例如何确定仍分析不足。而土地增值收益的分配本身就涉及到土地征收、土地冲突、农地承包经营权流转、城乡统一地市场和失地农民问题等多个方面，并和法学、经济学以及社会学等多个学科也有着千丝万缕的关系，因此，在未来的研究中可以选择不同的切入点和侧重点，从不同的学科背景出发，尽量构建科学合理的分配机制，是增值收益在全社会共同分享，同时把失地农民和城市化进程有机结合起来，兼顾效率与公平。

［1］李肇文.城市土地增值初探［C］//；City.1987.6.

［2］周诚.土地增值问题初探［C］//；City.1994.9.

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［22］杨克.建立在耕农民分享土地增值收益的分配机制［J］.农村经济与科技，2014（10）：15～16.

The Research Progress in Land Increment Value Distribution

GU Ling-li，WEI Hong
（Hohai University The Institute of Public Administration，Nanjing，Jiangsu 211100）

Objective The paper summarizes the academic documents regarding the land incremental value distribution system in china during the past 30 years and analyses the current status of increment income distribution and to discuss the future research priorities and trends of development.The method used in this assignment is the method of documentation which is based on the data coming from China National Knowledge Infrastructure（CNKI）.Results：On the basis of comprehensive analysis of current research results in China，this assignment offers the conclusion that there are three respects of increment income distribution should be investigate further in the future.First of all，to strengthen the study of Theoretical Foundations.Secondly，to strengthen the research on the mechanism of farming peasants sharing value-added benefits.Finally，to do researches in a multi-directionaland more perspective way.

Land Increment value Distribution；Landless peasants；Land acqusition

D922.3

B

1002-1728（2017）01-0056-06

10.3969/j.issn.1002-1728.2017.01.014

2016-11-23

顾玲丽（1991-），女，江苏南通人，硕士研究生，主要研究方向：社会保障。E-mail：1219378644@qq.com

近年来，随着中国城市化进程的不断加速，意味着在未来很长一段时间内仍有大量的农地将持续不断的转为非农用地，而由于中国特殊的城乡二元土地制度的存在，政府作为农用地唯一的需求者和城镇土地市场上唯一的供给者，通过低价征地高价出让攫取了巨额的土地收益，由此引发了一系列社会问题，使得土地征收过程中土地增值收益的分配问题成为社会各界关注的重点。

基于此，本文总结了近30年来中国学者们在土地征收增值收益分配问题方面的研究进展，分析研究中存在的不足和空白点，提出未来的研究重点和趋向，为中国土地征收过程中产生的土地增值收益分配问题提供参考。