广东省公路交通应急抢险联动机制优化探讨

肖 琴，罗 帆，胡尚武，罗梅村

(1.武汉理工大学 管理学院，湖北 武汉 430070;2.广东省公路局路桥中心，广东 广州 510075)

广东省公路交通应急抢险联动机制优化探讨

肖 琴1，罗 帆1，胡尚武2，罗梅村2

(1.武汉理工大学 管理学院，湖北 武汉 430070;2.广东省公路局路桥中心，广东 广州 510075)

为了优化公路交通应急抢险联动机制，提高抢险人员和物资的调配效率，强化公路交通应急保障能力，促进广东省公路交通行业的可持续发展，通过实地调研深入了解了广东省公路交通应急抢险现状，分析了公路交通应急抢险联动机制存在的问题及成因，提出了公路交通应急抢险联动机制的优化方案和保障措施。结果表明，广东省的公路交通突发事件应急抢险联动机制存在一定的问题，其主要原因是法律法规不健全、社会意识薄弱、技术平台不完善、应急抢险资金不足、应急预案可操作性不强；从动态联动组织架构、信息传递网络、应急联动抢险响应程序、快速响应机制等方面提出了广东省公路交通应急抢险联动机制的优化方案，并从法律、技术、资金和预案4个方面提出了运行机制优化方案实施的保障措施。

应急抢险；资源调配效率；联动机制优化；应急保障能力

广东作为一个典型的经济大省，其较大的车流量给公路管理工作带来了较大的压力，加之广东地处华南亚热带地区 ，自然灾害频繁，进一步加剧了公路应急抢险工作的难度。近年来，广东省受强降雨的影响较大，公路水毁损失严重。经统计，2014年，全省公路水毁造成的直接损失超过8.6亿元。2015年国庆期间，受台风“彩虹”的影响，广东省共发生各类事故688起，其中死亡81人，受伤239人，部分事故导致了公路受损。因此，规范广东省公路交通运行机制，能更好地发挥广东省公路交通应急抢险体系在国家公路交通应急抢险体系中的重要作用。

国外对公路应急抢险管理的研究起步较早，在应急抢险的过程中，时效性是至关重要的，应急资源的有效调度是缩短响应时间的关键[1]，构建应急指挥系统和应急沟通自适应系统能提高应急决策效率[2-3]。近年来，国内才关注应急抢险方面的研究，应急管理机构在应急抢险过程中发挥着重要的作用。此外，物资的调配效率直接影响到抢险的效率，可以按照物资的需求度、应急优先级[4]、重要性、时效性、维度[5]、筹集成本[6]等对物资按等级分类。在面对公路交通突发事件时，根据灾害等级由对应的应急管理中心指挥组织处置工作，及时解除应急措施，对外发布灾害应急结束信息[7]。应急信息共享建立在应急管理体系框架的基础上，其对应急联动管理至关重要[8]。佘廉等提出了军地协同处理突发事件的应急管理体系[9]。我国对公路应急抢险联动机制方面的研究较少，少数研究将公路突发地质灾害应急机制的构成要素划分成了5个层次[10]。广东省在公路交通应急抢险过程中，由于运行机制存在较大的问题，影响了公路应急抢险的效率。

已有研究主要是针对日常状态下运行机制的优化设计，而较少涉及到应急抢险状态下的联动机制优化，因此，开展广东省应急抢险运行机制优化的研究具有一定的理论意义。此外，通过对运行机制的研究，有利于规范广东省公路交通应急联动机制，更好地发挥广东省公路交通应急抢险体系在国家公路交通应急抢险体系中的重要作用。公路交通应急抢险组织结构和运行机制是应急抢险的基础[11]，为了提高公路交通应急抢险物资和人员的调配效率，强化公路交通应急保障能力，促进广东省公路交通行业的可持续发展。笔者从应急抢险物资和人员的调配效率、应急保障能力等方面进行了系统分析和深入研讨,提出了公路交通应急抢险联动机制的优化方案和实现措施。

1 广东省公路交通应急抢险联动机制的问题及成因

1.1广东省公路交通应急抢险联动机制的问题

为了了解广东省公路交通应急抢险运行机制的现状，“广东省公路交通应急抢险资源整合及运行机制优化研究”课题组对广东省公路局安全处等职能部门、路桥中心、省级应急储备中心、市公路局、道路养护中心及公路施工企业等单位进行了现场调研。通过资料分析、座谈会和个别访谈，对广东省公路交通应急抢险联动机制存在的问题进行了分析，主要表现在以下4个方面。

1.1.1应急抢险联动组织结构缺失

在对广东省公路局调研的过程中发现，广东省在发生公路突发事件时，没有明确的组织负责应急抢险联动工作，而只是由一些临时人员进行联动。广东省公路部门会根据突发事件的级别由不同的人员组成应急领导小组、应急工作组、专家咨询组及现场工作组等临时机构应对应急抢险。应急领导小组作为应急决策指挥中心，主要由各级行政领导组成，这种临时行政管理模式只是一种理想状态，不利于应对多种公路突发事件同时发生的情况，同时也使很多行政领导长期处于战备状态，不利于提高公路突发事件的处置能力。

1.1.2应急信息传递不畅

在访谈的过程中了解到，广东省发生公路突发事件时，信息的传递主要是从突发事件发生地的现场人员传递到地方政府，然后一级一级地向上汇报。获得事发地现场信息的渠道主要包括值班室、监控系统、路政巡逻、交警巡逻、110报警等，相关人员将获得的信息汇总到路网中心，通过路网中心再传递到各应急指挥领导组。而相应的应急指挥领导组一般是临时成立的，由行政领导担任，主要负责公路突发事件的应急决策，是应急信息传递的一个节点，各种未经处理的信息传递到应急指挥领导组会延误应急抢险决策的制定。此外，广东省公路局没有建立与外部联系的信息网络，导致与外部联动的信息传递受阻。

1.1.3应急抢险联动程序不完善

在访谈的过程中了解到，广东省的各类公路应急预案都比较完善，预案中对应急抢险的流程作了说明，但是没有具体界定应急抢险联动机制，以及在公路应急抢险的过程中由哪些人员或部门参与应急联动、如何与外部进行应急联动，这在某种程度上会影响应急抢险的效率。

1.1.4应急抢险联动响应机制不健全

在访谈的过程中了解到，当发生重大公路突发事件时，现场值班人员会对事件进行初步判断，并上报给省公路局，省公路局在接到公路突发事件的信息后，会做出相应的决策，并启动对应级别的应急预案，相关人员赶赴现场参与应急抢险。这种决策的制定都是临时性的，对问题的考虑缺乏系统性。且广东省没有针对各类突发事件进行资源储备,缺乏对应急资源和设备的数量、分布等情况的详细说明，导致发生公路突发事件时，各部门间不能有效地联动反应共同参与应急抢险。此外，广东省每年组织的预案演练也只是针对公路体系内部的单位，缺乏与外部单位的联动演练，不能及时掌握部门间的联动情况，没有形成具有指导意义的应急对策库。

1.2广东省公路交通应急抢险联动机制问题的成因

1.2.1相关法律法规不健全

我国对应急处置的重视和研究主要是在2000年之后，公路突发事件应急方面的法律法规相对较少，缺乏在公路应急过程中对各部门的职能界定，以及对应急联动组织结构设置的规定。广东省部分地区已逐步建设公路网管理与应急处置平台，但平台与公安、卫生、气象、环保等其他应急平台如何衔接、公路部门与其他部门如何联动，在法律法规上没有明确规定，不便于基层的操作。

1.2.2社会应急意识薄弱

从现实公路应急处置中可以发现，广东省在全民危机教育、应急演练和应急知识教育上做得还不够，即使是公路管理部门人员的应急培训也很少，致使大多数人的危机意识淡薄，风险防范知识缺乏，自救互救能力不强，应对突发事件的能力不足，在面对公路突发事件时手足无措。因此，在面对公路突发事件时，社会应急联动机制不能很好地运转，组织和个体都是被动的应激反应，这些都将严重影响公路应急处置工作。另外，我国公众社会应急意识比较薄弱，发生突发事件时，群众的恐慌等会阻碍公路应急抢险工作的开展。

1.2.3相应技术平台不完善

在与相关人员的访谈中了解到，广东省公路局缺乏相应的技术培训，公路应急抢险队伍的技术培训较为单一，技术人员掌握的技术有限，广东省缺乏相应的技术平台来引进先进技术供技术人员交流学习。调研的过程中还了解到，目前广东省各部门间成立了信息共享平台，但由于每个部门采用的标准不同，对信息编码方式不同，不能有效实现应急信息的共享，导致应对突发事件时，应急联动信息传递存在障碍。

1.2.4应急抢险资金不足

在访谈的过程中了解到，广东省公路局和地方公路局养护所都提到资金不足的问题。广东省公路局相关人员表示，国家财政没有单独的资金作为公路应急抢险费用，产生的应急抢险费用只能从公路养护费中扣除，使得相关的应急抢险部门缺乏资金构建应急联动组织，不能有效地开展公路应急抢险工作。

1.2.5预案的可操作性不强

与广东省公路局相关人员的访谈过程中了解到，虽然广东省公路应急抢险预案齐全，但是预案的内容缺乏可操作性，各种预案的内容大同小异且不具有针对性，预案中应急抢险方法脱离实际，没有根据以往的经验修订预案，使得预案操作难度大，不能有效地指导公路应急抢险工作，给应急抢险联动程序和联动响应机制带来了较大的挑战。

2 广东省公路交通应急抢险联动机制的优化

2.1动态联动组织架构优化

优化广东省公路交通应急抢险联动机制的首要任务是构建动态联动组织架构，充分发挥应急联动组织的作用。广东省公路体系内部应建立公路突发事件应急联动中心，联动中心人员包括广东省交通运输厅厅长及负责公路分管工作的副厅长、广东省公路局局长及负责公路应急抢险工作的副局长、省公路局应急办主任与副主任、路网中心的相关人员，以及地市县交通运输主管部门负责人、公路局局长、副局长及应急办主任、专家等，该中心主要发挥指挥中心、信息中心、调度中心、路网中心和对策库的作用。根据公路突发事件的等级，自动由相应的人员扮演指挥角色，如发生III级、IV级公路突发事件时，由地市县公路局相关人员担任指挥，负责应急指挥工作；如果突发事件不在地市县的控制能力之内，则自动升级为II级突发事件，由省局相关人员进行指挥联动；若继续升级成I级突发事件，则广东省交通运输厅要向国家交通运输部上报，由交通运输部相关人员担任指挥。应急抢险的过程中可能会涉及到与气象部门、地震局、公安局、消防局等部门及公路工程企业之间的联动。优化后的广东省应急联动组织架构如图1所示。

图1 广东省应急联动组织架构图

由图1可知，广东省公路体系内部的公路突发事件应急联动中心下设公路应急保障组和公路应急处置组两个机构。①公路应急保障组包括后勤保障小组、新闻宣传小组和通信保障小组。其中，后勤保障小组主要负责应急状态期间的后勤保障服务工作；新闻宣传小组主要负责收集和处理相关新闻报道，并向社会发布应急抢险信息等；通信保障小组负责内部部门间及与外部联动单位间的应急信息通信相关工作。②公路应急处置组包括专家组、公路抢通小组、运输保障小组和调查评估小组。其中，专家组主要负责对应急抢险方案提供专业咨询和建议；公路抢通小组负责组织参与公路应急抢通及协调内外部门间的应急物资调配；运输保障小组负责组织实施应急抢险物资的运输；调查评估小组负责在应急结束后进行事后评估。

广东省公路体系发生突发事件时，需要与三大外部组织进行有效联动。通过这种联动组织架构能够有效地将联动的主体和责任分清楚，提高应急抢险的联动效率。

2.2信息传递网络优化

信息的传递速度决定了应急决策的制定效率，在公路突发事件中起着至关重要的作用。信息的传递包括内部信息传递和外部信息传递，信息传递的流程会影响信息传递的速度。

2.2.1内部信息传递网络优化

广东省公路突发事件应急联动中心与公路应急保障组和公路应急处置组之间要形成动态的信息网络，保证内部信息的有效传递。在不需要外部单位参与的情况下，联动中心将获得的关于突发事件的所有信息进行甄别、筛选，做出应对此次突发事件的决策，并将决策信息传递给公路应急保障组和公路应急处置组，这两个机构在收到应急决策信息后作出相应的应急响应，并将响应准备情况反馈给联动中心，形成一种动态的信息传递网络，促进信息的有效沟通和内部机构的联动效率。

2.2.2外部信息传递网络优化

当公路突发事件在广东省公路体系内部不能解决时，会涉及到与外部单位之间的联动，有效的信息传递网络是与外部联动的基础和前提。动态的联动组织架构是信息传递网络形成的基础。广东省公路应急联动中心也是信息传递和处理的中心，联动中心将公路突发事件的信息整合后传递给广东省应急办公室和广东省公路工程企业，同时这些外部单位也需将处置突发事件的决策信息等反馈给联动中心，使各参与单位都能及时准确地获得突发事件的相关信息。当公路突发事件升级为特别重大突发事件时，才会涉及到广东省交通运输厅和国家交通运输部之间的信息传递。这种信息的传递形成了一种动态的网络结构，有利于联动单位之间的信息传递，具体如图2所示。

图2 外部联动信息传递网络图

2.2.3信息传递流程优化

广东省公路应急联动中心在接收到公路突发事件的相关信息后会对信息进行处理并确定事件的等级，当公路体系内部可以解决时，联动中心只需将处置突发事件的决策信息传递给公路应急保障组和公路应急处置组，公路体系内部参与应急抢险；当突发事件升级为公路体系内部不能解决的等级时，联动中心还需将信息传递给广东省应急办公室和广东省公路工程企业，让其一起参与应急抢险，此时，广东省应急办公室要组织参与该次应急抢险的其他单位，公路工程企业也需要组织相应的人员参与应急抢险，并将信息传递给相关人员，使应急抢险工作可以有条不紊地进行。

2.3应急联动抢险响应程序优化

(1)报警。广东省公路应急联动中心的信息中心将公路信息进行整合后筛选，当发生公路突发事件时发出报警信息。该阶段需要将报警信息传递给相应的应急联动指挥部门，并同时向上级部门汇报。因此，信息中心需要设置有效的报警系统，及时获得报警信息，并保证各种信息沟通工具的有效性。

(2)级别响应。信息中心需要将报警信息进行判断，确定突发事件的级别，如果判断是虚警，则不需要启动应急响应程序；如果是实警，则需启动应急响应程序，此时联动中心需要与各应急主体联系，调配应急抢险所需资源。另外，应急联动中心负责联系相应级别突发事件的领导和专家赶赴现场指挥应急抢险工作。

(3)应急联动决策。应急指挥小组需要结合应急预案、对策库和专家意见，制定新的应急联动决策方案，并由指挥小组统一发出启动应急联动的方案，避免多头指挥，贻误最佳抢险时机。现场应急抢险人员需要按照指挥小组的指挥，参与应急抢险。同时，专家组为抢险决策提供建设性的意见和相应的技术支持，保证应急抢险工作的有序开展。当突发事件升级为特别重大事件时，需要通过联动中心向国家交通运输部上报，请求应急抢险援助。

(4)信息反馈。在应急抢险的过程中，通信保障组要保证现场通讯渠道的畅通，及时对现场应急抢险的进展情况、应急抢险力量现状、突发事件的发展趋势、目前采取的措施及下一步抢险工作的要求和措施等信息进行监测，并反馈给应急联动中心的信息中心，信息中心要对信息进行汇总后留底保存。

(5)应急结束。在突发事件得到控制后，工作核心要集中在恢复重建上，包括事后的善后处理和调查评估。对需要帮助的人员进行妥善处理，由调查评估小组对此次突发事件进行调查并完成评估报告，并将相关的调查评估结果反馈给应急联动中心的信息中心进行存档。最后按照规定程序宣布应急响应结束。

(6)完善应急对策库。应急结束后，应急联动中心需要对此次突发事件的处理情况进行总结，归纳得到应对类似突发事件的经验，提出相应的应急对策，并加入到应急联动中心的对策库中，完善现有对策库，为以后类似的应急抢险提供指导意见。

2.4快速响应机制优化

2.4.1对策库建立与更新

为了在发生公路突发事件时采取有效的措施响应突发事件，需要建立一个应急联动对策库，将平时演练过程中获得的经验和应对方案进行汇总形成应对策略，添加到应急联动对策库，每次突发事件处理完后也要总结每次的应对策略并汇总到对策库，及时更新对策库的信息，为应对公路突发事件做好应对准备。

2.4.2决策过程优化

决策的制定直接影响公路应急抢险的结果，因此决策制定的过程要清晰、明确，重点要突出。将广东省应急联动中心作为决策过程的中心，能够使制定的应急决策更加全面。首先，联动中心将收集的信息进行处理，对其发展趋势做出判断。其次，再根据判断全面分析突发事件的原因、性质和解决该突发事件须具备的条件。然后，在此基础上结合对策库、应急预案和专家的意见制定多种应急联动方案，并根据现场情况选择最合适的方案。最后，应急预案形成后，组织相关人力和物力参与应急抢险。每一步的制定都离不开应急联动中心的信息调节和信息反馈。由于突发事件发生时，应急抢险工作比较紧迫，不一定要完全按照上述步骤的顺序来进行，可以穿插着共同进行以提高应急抢险的效率。

3 广东省公路交通应急抢险联动机制优化方案实施的保障措施

3.1法律保障

国家和交通运输部门应完善我国公路突发事件应急方面的法律法规，广东省交通运输部要在国家法律的基础上提出适应广东省特点的公路突发事件应急抢险的相关规定，保证公路应急预案的编制有法可依，相关标准的制定有法律支持，使公路局与企业签订的协议合同具有约束性，促进公路应急抢险工作顺利完成。

3.2技术保障

在公路应急抢险的过程中，技术支持很重要，因此广东省交通运输部门需引进先进的公路应急抢险技术，对应急抢险人员进行相关的专业技能培训，保证在应急抢险时不会因为技术问题影响抢险效率。此外，完善信息技术平台的构建，统一信息共享平台的标准，实现应急信息共享，能够有效促进应急联动机制的效率。

3.3资金保障

充足的资金是保证公路应急抢险工作顺利开展的有效前提，广东省公路局需要成立一项专项资金作为应急抢险经费，并根据突发事件的类别补充较缺乏的应急抢险物资，保证数量和质量满足需求；也可以对参与应急抢险的人员给予一定的补助以提高其参与应急抢险的积极性；还可以配备足够的资金来组织应急演练和应急培训工作，加强广东省的公路应急抢险实战经验。

3.4预案保障

广东省交通运输主管部门和广东省公路局，需要根据广东省公路突发事件的类型编制具有针对性的专项应急预案，将国家、省、市、县应急预案进行具体化和区别化，形成一套完善的应急预案体系，保证应急事件发生时能够按照应急预案实现分级响应。

4 结论

目前，广东省的公路交通突发事件应急抢险联动机制存在一定的问题，其主要原因是相关法律法规不健全、社会应急意识薄弱、技术平台不完善、应急抢险资金不足、应急预案可操作性不强；笔者从动态联动组织架构、信息传递网络、应急联动抢险响应程序和快速响应机制4个方面提出了广东省公路交通应急抢险联动机制的优化方案，并从法律、技术、资金和预案4个方面提出了运行机制优化方案实施的保障措施。

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XIAO Qin:Doctorial Candidate; School of Management, WUT, Wuhan 430070, China.

Discussion on Optimizing of Linkage Mechanism in Highway Traffic Emergency Rescue in Guangdong Province

XIAOQin,LUOFan,HUShangwu,LUOMeicun

To optimize the highway traffic emergency rescue linkage mechanism to improve emergency deployment of personnel and supplies efficiency, strengthen the emergency response capability of highway traffic, promote the sustainable development of Guangdong province highway transportation industry, the highway traffic emergency situation was in-depth understood through field research, the problems and causes of the highway traffic emergency rescue mechanism was analyzed, the optimization scheme of highway traffic emergency operation mechanism and safeguard measures were put forward. Results show that the Guangdong province highway traffic emergency rescue linkage mechanism has some problems, the main reasons are the imperfect laws and regulations, social awareness, incomplete technology platform, the lack of funds, and weak operability of emergency plan. The optimization scheme of Guangdong province highway traffic emergency rescue mechanism is put forward from four aspects of monitoring and early warning, emergency decision-making, emergency linkage, supervision and management, and optimization plan implementation safeguard measures is put forward from four aspects of law, technology, capital, plan etc.

emergency rescue; resource allocation efficiency; linkage mechanism optimization; emergency support capability

2095-3852(2017)01-0035-06

A

2016-09-02.

肖琴(1990-)，女，湖北孝感人，武汉理工大学管理学院博士研究生.

C939

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.01.008