乡村旅游环境政策实践及路径选择

饶品样，白培培

(郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001)

乡村旅游环境政策实践及路径选择

饶品样，白培培

(郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001)

环境在乡村旅游中的重要性逐渐被认识，一方面，乡村环境既是乡村旅游重要的吸引要素，也是乡村旅游发展的重要环境资本；另一方面，乡村旅游政策问题和乡村本身的落后性制约着乡村旅游发展，影响了乡村旅游环境建设。通过对国内外乡村旅游环境政策实践分析，在建立乡村旅游环境综合改进理论模型基础上，提出我国乡村旅游环境建设优化路径：第一，国家政策向乡村旅游环境建设倾斜；第二，制定乡村旅游环境建设专项政策；第三，制定符合当地发展特色的旅游规划；第四，增强社区参与权利；第五，加强综合监管力度。

乡村旅游；环境政策；可持续发展

乡村政策是国家或地区为了促进乡村发展所制定和实施的有关规章制度、法律法规和办法措施的总和，它充分体现了国家或地区政府对乡村发展的意志和指导方向[1]132。“十三五”规划和中央“一号文件”明确表示将“建设资源节约型、环境友好型社会”作为政府工作的重要内容，指导乡村环境建设，改善旅游者心目中乡村环境印象。美国经济学家North指出，政策决定经济效益，政策是经济发展重要的内生变量。但目前从政策的角度看，研究乡村旅游环境实践演化过程及机制仍缺乏足够的关注和重视。本文从国内外乡村发展相关政策和乡村旅游环境要素系统的角度分析，找出乡村旅游环境发展与旅游者需求之间存在的差距，分析其产生的原因，旨在探寻乡村旅游环境发展路径选择，以期增加农民旅游收益，并提升其可持续发展资本。

一、国内外乡村旅游环境政策实践

(一)国外乡村旅游环境政策及实践

国外乡村旅游起源于19世纪80年代中期，政策和发展形式都较为成熟，代表了国际先进水平。工业革命时期，乡村居民意识到可以通过发展旅游实现经济收益，政府还未意识到政策对乡村旅游环境的重要性，属于乡村旅游环境政策萌芽阶段。二战后农场旅游兴起，受旅游业发展的负向变迁，学者开始转向研究可持续农业旅游、生态农业、绿色旅游等。20世纪90年代以来，政府期望通过发展乡村旅游实现乡村扶贫，制定政策扶持乡村基础设施改善和建设。明确规定社区居民参与政策制定，鼓励精英人士帮扶乡村旅游建设，指导原生态乡村环境的保护和反城镇化发展。

(二)国内乡村旅游环境政策及实践

国内乡村旅游业在城市环境日益恶劣的背景下应运而生，相关政策及发展情况相较乡村旅游起步较早的欧美来说比较落后。但随着时代的发展，国内旅游者对乡村旅游环境的要求也越来越高，其发展分为以下几个阶段：

政策依附阶段(20世纪80年代后期—2000年)。随着改革开放的深化和产业结构调整的大力推进，乡村居民开始经营个体农家乐。国家政策为乡村旅游的环境保护指出了笼统的发展方向，但并没有从根本上解决乡村旅游发展中存在的环境问题。

初级发展阶段(2001—2005年)，2001年“农业旅游”被列为国家旅游工作的重点。乡村居民开始有意识、有组织地发展乡村旅游。但国家并没有从推动乡村旅游业均衡持续发展的战略高度制定专项政策，缺失各种有针对性的软政策[2]。

快速提升阶段(2006年至今)，2006年和2007年我国的旅游主题分别是“乡村旅游年”以及“和谐城乡游”，自此乡村旅游翻开新的篇章，进入综合发展阶段。国家为了发展乡村旅游，精准帮扶农村贫困人口快速脱贫，颁布了一系列政策助推乡村旅游环境发展。但在政策实施过程中，乡村政府过于依赖宏观政策而忽略因地制宜地做出符合本地发展的决策和开发商未经规划盲目建设等问题层见叠出，使乡村旅游环境恶化加剧。

二、国内外乡村旅游环境政策实践过程对比

基于国内外乡村旅游环境政策要素系统(如图1)实践比较，发现政策引领乡村旅游环境的发展方向。国外政策对环境要素系统有明确的保护规范。国内则是以自然环境保护、设施环境建设和生活环境治理为主，在人文环境传承与改造意识、居民环保意识加强等方面则相对薄弱。

图1 乡村旅游环境政策要素系统

(一)乡村自然环境保护不力，阻碍乡村旅游可持续发展

优美的自然环境是旅游者选择旅游目的地的首要要素。欧美发达国家的乡村自然环境优美，山水、生物以及气候资源保护良好。国内乡村通过收取排污费和给予企业资金、技术支持等措施防治工业污染，保护生态环境。但存在开发商和企业在生态环境敏感区大规模建造旅游设施、食宿接待设施以及开发乡村度假项目等问题,对生态环境造成了无法弥补的损害[3]。

(二)乡村人文环境传承与改造重视不足，致使乡村旅游吸引力减弱

欧美政府十分重视古建筑保护，乡村旅游开发致力于建筑和生态环境融为一体，营造浓厚的乡村气息。但国内乡村建设对传统文化和遗址的保护远远不够，如在古建筑群中与古建筑不协调的新建筑拔地而起,强电、弱电线穿街过巷,破坏了古村落的古朴风格,形成强烈的视觉反差[3]。有些对外开放的民居,室内陈设杂乱无章,在妨碍观光的同时，体现出对乡村文化价值认知推广的缺乏。

(三)乡村生活环境杂乱无章，阻碍城市客源到来的脚步

欧美政府主导乡村生活环境综合整治和建设美丽宜居小镇。在国内，经济不发达的农村地区村民卫生观念落后，且卫生设施缺乏，一些偏僻乡村垃圾遍地、旱厕朝天，使旅游者望而却步[4]。

(四)乡村设施匮乏，不能满足旅游者基本需求

欧美乡村设施基本形成交通可达性高、医疗系统功能完善、标识系统准确引导旅游者出行等，利于乡村旅游长足发展。我国乡村旅游中仍然存在若干问题。例如旅游者因看不到路标而找不到目的地、引景道路狭窄增加会车难度、管网陈旧导致饮水困难，医疗系统、娱乐设施、文化设施、旅游厕所、休闲娱乐设备以及安全救护设备等不同程度短缺。不能满足旅游者出行基本要求[3-5]。

(五)乡村居民环境保护意识薄弱，阻碍乡村旅游环境健康发展

欧美国家乡村旅游环境保护与治理经费大部分是由国家和非盈利机构提供。国内乡村经济基础薄弱，乡村居民更重视旅游的经济效益而非环境负效应，对原生态的乡村氛围和整洁的乡村环境能够增加过夜游客数量认识浅薄[6]。乡村居民的环境态度，容易影响旅游者的环境体验，从而降低整体旅游行程质量。

三、国内乡村旅游环境问题的原因

(一)国家政策倾斜力度小

乡村旅游发展需要充分发挥政府的主导作用，通过政策引导促进设施环境建设。受国家经济基础的限制，国家政策和财政更倾向沿海地区的发展。乡村建设缺乏政策指导、资金支持，导致乡村发展落后、基本设施欠缺和乡村居民环保意识淡薄。

(二)乡村旅游环境政策不健全

乡村发展缺乏规范的乡村旅游环境专项政策。目前，在解决部分环境问题时无法可依，给当地环境保护带来困难。如城乡一体化发展导致乡村工业污染和乡村古民居大拆大建；乡村旅游资源产权不确定或得不到有效保护，难以有效监督违规活动并进行处罚或处罚力度不足，致使开发商宁愿被罚也不愿致力于环保建设[3]。

(三)乡村旅游发展不规范

旅游开发前期，市场调研不足，以致于开发商大规模建多层住宿楼房，房屋过分装修,向豪华宾馆的客房装修看齐,接待设施建设陷入了城市化的误区[3]。不仅造成当地资源浪费和自然环境破坏，也给设施环境建设和生活环境治理带来极大困难。

(四)乡村旅游在环境实践过程中过于依赖国家政策

一方面，乡村地区过于依赖相对宽松的国家政策，不能有效解决乡村现实环境问题。基层环保机构不健全，预警监控体系欠缺，缺乏监测设备或监测设备不完善。另一方面，社区居民只能被动遵守政策，无权参与政策制定，而且无心监督政策实施过程。

(五)乡村旅游环境综合治理基础薄弱

各地方企业、开发商、政府和社区居民之间，利益均衡机制不协调，各自为营。乡村旅游发展过程中合作共赢意识不足，不能集结社会各界力量解决乡村环境问题，牵制了乡村旅游目的地建设和全域旅游发展进程。

四、乡村旅游环境路径选择

为了乡村旅游健康、可持续发展，推动乡村精准扶贫建设,笔者建立了乡村旅游环境政策综合改进理论模型,并提出了乡村旅游环境路径选择，即政策倾斜、加强引导；科学规划、合理布局；突破瓶颈、专项政策；社区参与、地方控制；综合管理、要素整合。乡村旅游环境政策综合改进方案如图2所示。

图2 乡村旅游环境政策综合改进方案

第一，国家政策向乡村旅游环境建设倾斜。国家政策大力支持乡村旅游地建设，扩大财政拨款。国家支持乡村交通体系等级提升、增设给排水管网；完善医疗设备、增加体育设施、扩大手工艺和旅游特色商品等商铺建设；增加旅游标识、娱乐设施、旅游公厕等旅游服务设施建设。通过精准帮扶改善当地居民生活品质，同时加强环境保护宣传教育，提升乡村居民环保意识。

第二，制定乡村旅游环境建设专项政策。专项乡村旅游环境政策应充分吸纳现有办法的科学内涵，突破共有体系的限制，明确乡村环境问题责任主体[7-8]。乡村旅游更关注品质和文化，形成有效规范和引领乡村旅游环境科学发展的规范制度。建立完善、有效的税收核算机制，土地占用和资源使用者必须缴纳足额的资源使用税和生态补偿金[5],对当地旅游企业征收环保税、资源使用税等。

第三，制定符合当地发展特色的旅游规划。政府主导、协调各利益相关者，在乡村旅游开发之前进行详细的资源调查和客源市场分析，深度挖掘乡村文化，建设特色乡村旅游区。成立乡村旅游环保组织，监督乡村旅游项目建设，并根据市场需要自发调节和制定乡村旅游环境可持续发展规划。

第四，增强社区参与权利。乡村政府应参照国家政策标准，根据乡村旅游环境保护准则制定出符合当地实际情况的严格规章制度，并且强制执行与规范各利益相关者的行为。任何模棱两可、姑息放任的办法，都应该禁止实施。

第五，加强综合监管力度。集结政府、企业、开发商以及当地居民等各界力量共同参与环境管理，并根据贡献和风险，通过市场化、透明化等手段调整投入与产出的合理配比。在乡村旅游发展中，同时推进自然环境保护、人文环境传承与改造、生活环境治理、完善设施环境建设、提高居民环保意识等措施(如图3所示)。

图3 乡村环境综合治理机制

五、结语

乡村环境是一个由多种要素构成的复杂系统，而乡村旅游环境更是值得深入研究的问题，需要根据具体旅游地旅游环境的时空特征来确定。通过乡村旅游环境建设，可以促进乡村旅游高效、可持续发展，从而实现乡村贫困人口有效脱贫。本文是在对部分区域进行实地考察的基础上，采用文本分析法讨论乡村旅游环境政策实践及路径选择，研究结果缺乏一定的普适性，且没有具体的数据支撑研究结果。对于乡村旅游环境政策各系统要素建立评价指标及定量分析、乡村旅游环境政策实施情况调研分析等问题，未来还需要在理论上进一步探讨并接受实践的检验。

[1] 何景明.乡村旅游发展及其影响研究[M].北京：知识产权出版社，2013.

[2] 周建明，蔡晓霞，宋涛.试论我国乡村旅游标准化发展历程及体系架构[J].旅游学刊，2011(2)：58-64.

[3] 周玲强,黄祖辉.我国乡村旅游可持续发展问题与对策研究[J].经济地理，2004(4):572-576.

[4] 孙江虹.乡村旅游对农村环境的影响两面性探析[J].农村发展，2013(5)：26-28.

[5] 黄震方，瑾诚，陆林，等.新型城镇化背景下的乡村旅游发展：理论反思与困境突破[J].地理研究，2015(8)：1409-1421.

[6] 杜宗斌，苏勤.乡村旅游的社区参与、居民旅游影响感知与社会归属感的关系研究：以浙江安吉乡村旅游地为例[J].旅游学刊，2011(11)：65-70.

[7] 马彦琳.环境旅游与文化旅游紧密结合：贵州省乡村旅游发展的前景和方向[J].旅游学刊，2005(1)：63-67.

[8] 冯娴慧，戴光全.乡村旅游开发中农业景观特质性的保护研究[J].旅游学刊，2012(8)：104-111.

(责任编辑：蔡洪涛)

Rural Tourism Environmental Policy Practice and Path Selection

RAO Pinyang, BAI Peipei

(School of Tourism Management, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

The importance of the environment in rural tourism is gradually recognized. On the one hand, the rural environment is not only an important attraction of rural tourism, but also an important environmental capital for rural tourism development. On the other hand, the rural policy and drawbacks of the countryside itself affects the rural tourism construction. Therefore, how to maintain the balanced development of rural environment and rural tourism is one of the urgent problems to be solved in the current rural development. Based on the analysis of rural tourism environmental policy practice at home and abroad, this paper puts forward that China’s rural tourism environment should choose five paths to support the healthy development of rural tourism: policy leaning, strengthening guidance and scientific planning, rational distribution and breakthrough bottleneck, special policy and community participation, local control and comprehensive management.

rural tourism； environmental policy； sustainable development

2016-12-01

国家社科基金“旅游干扰下的社区生态储存响应机理及平衡机制研究”(14BJY145)

饶品样(1979—)，男，河南郑州人，郑州大学旅游管理学院副教授，博士，研究方向为乡村旅游区域经济。

F590.75

A

1008—4444(2017)01—0027—04