伪基站犯罪危害风险评估、问题反思与对策建议

罗明海

内容摘要：犯罪类型本质分析是犯罪治理必要前提，在电信网络犯罪新形势下，加强电信網络犯罪类型结构及其对策研究极具现实意义。伪基站犯罪是近年出现的一种新型电信网络犯罪，与传统电话诈骗相比，伪基站犯罪具有更多自身“比较优势”。同时，电信网络犯罪的主要危害类型不是一种线性发展演变结果。从长远来看，目前电信网络犯罪治理，当务之急是战略问题而不是战术问题。因此，保持战略定力、坚持差异化打击和持久战，对遏制当前持续高位攀升电信网络犯罪显得尤为必要和迫切。

关键词：伪基站诈骗 电信网络犯罪 类型本质 反思与对策

“没有网络安全就没有国家安全” ，网络犯罪 治理是中国走进互联网时代一个重大而又迫切的命题。自2015年10月国务院召开打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议、部署专项行动以来，传统电话诈骗增幅有所放缓，持续扩张势头得到初步遏制。但是，电信网络犯罪整体高发的势头依然强劲，伪基站、钓鱼网站等新型电信网络犯罪的高发多发特征日益凸显，并呈现多极化刚性攀升的趋势，给刑侦工作带来了诸多的问题和挑战。

2012年9月，深圳警方侦破全国首例“伪基站”犯罪案件，不到一年时间，《2013年度十大手机安全威胁榜》报告显示，伪基站违法犯罪位于危害之首，其扩张性和危害性可见一斑。信息技术的发展快速推动了网络的发展，而网络发展又不断滋生出新型犯罪手法。在当前电信网、广播电视网和互联网三网高度融合的智能互联网时代，传统侵财犯罪几乎都可以在这网络空间——人类生活新领域中交叉融合，并产生更多的“犯罪蓝海” 现象，电信网络犯罪体量不断增大将是犯罪未来发展的一大必然趋势 。类型本质分析是犯罪治理必要前提，在电信网络犯罪新形势下，加强电信网络犯罪类型结构及其对策研究极具现实意义。基于此，本文把伪基站诈骗这个极具“传统犯罪+互联网”样板意义类型犯罪作为专

题研究，以期为我国电信网络犯罪整体治理和全口径打击 提供一点思考和借鉴。

一、本质：伪基站犯罪是触犯不同罪名的新型网络犯罪

伪基站（pseudo base-station）即假基站，是非法无线电信号发射台的简称。伪基站犯罪不是规范的刑法罪名，而是根据行为人的犯罪手法特点进行类型划分而形成的集合概念，主要包括非法制造、销售伪基站技术设备以及利用伪基站技术设备进行其它违法犯罪行为。其触犯的罪名，常见的有非法经营罪、破坏公用电信设施罪、诈骗罪、信用卡诈骗罪、虚假广告罪、非法获取公民个人信息罪、破坏计算机信息系统罪、扰乱无线电通讯管理秩序罪和非法生产销售专用间谍器材、窃听、窃照专用器材罪等，需要结合案情具体分析。伪基站运行原理是通过伪装成运营商的基站，发射更强的信号，搜取一定半径范围内的手机卡信息，随后干扰和屏蔽该区域的运营商信号，截断此范围内的手机与运营商基站的联系，强行向用户手机发送广告、推销、非法邀约等非法信息。

目前，利用伪基站实施的诈骗的犯罪活动比较突出，与其他电信网络诈骗类型具有不同的规律特点，是伪基站违法犯罪治理的关键环节。伪基站诈骗是一种业界俗语，实质上行为人实施了伪基站诈骗行为但在刑法上并不必然构成相关诈骗罪名，可能构成普通诈骗罪、信用卡诈骗罪、扰乱无线电通讯管理秩序罪、破坏公用电信设施罪等罪名，需根据具体案情分析论定。如在利用虚假短信、木马病毒链接等电信网络技术手段对不特定多数人实施的诈骗行为情况下，若用户没有登陆伪网站，行为人同时触犯了扰乱无线电通讯管理秩序罪和诈骗罪（未遂）两个罪名，构成法律上的想象竞合犯，适用“从一重罪处断”原则；再如，若行为人诱骗用户点击链接登录伪网站、窃取用户银行卡号、取款密码、姓名、身份证号、验证码等信息并转走银行卡现金时，属于符合冒用他人信用卡行为，这时窃取用户银行卡号、取款密码并使用的行为应理解为非持卡冒用行为，本文认为应以信用卡诈骗罪论处。但有的学者认为，这时行为人和被害人之间没有互动，应符合盗窃罪的“秘密窃取”行为，应定普通盗窃罪，不构成信用卡诈骗罪，也有一定道理。目前理论界和实务界对此问题尚未有达成共识，有待讨论研究。

根据2001年欧盟通过的《关于网络犯罪的公约》和2014 年欧洲网络犯罪中心发布的《网络有组织犯罪威胁评估》的相关条款，“网络犯罪”是指运用计算机技术，借助于网络对其系统或信息进行攻击，破坏或利用网络进行其它犯罪的总称，而“电信诈骗”（telecommunications fraud）是指针对电信资费以及电信部门进行的欺诈。我国伪基站犯罪所实施的非法拦截数据、数据干扰、系统干扰危害行为、非法侵入计算机系统以及利用这种危害行为实施其它犯罪的行为，实质上属于国际公约以及国际法律术语中所指的“网络犯罪”，是危害网络通信、网络信息、网络金融等三大安全领域的网络犯罪。应当强调，我国所指的“电信诈骗” 实质是利用手机以及相关通信技术对非特定人实施的欺诈行为，与国际社会通用的“电信诈骗”概念的内涵是不同的，故本文将传统使用手机电话冒充公检法以及其身份的非接触性诈骗用“电话诈骗”概念来表述，以示区别其它电信网络诈骗类型。从技术角度来看，手机电话本身就是一个计算机通信网络系统，特别是目前智能手机已实现三网融合，所以我国通用的“电信网络犯罪”概念实质是我国所有涉网犯罪或网络犯罪的统称，与国际通用的“网络犯罪”概念在内涵上是一致的，不应理解为“电信诈骗+网络犯罪”。鉴于“电信网络犯罪”概念已约定成俗，可以与“网络犯罪”或“涉网犯罪”在同等意义上使用。

二、特点：伪基站犯罪比电话诈骗具有更多的“比较优势”

与传统电话诈骗相比，虽然伪基站犯罪并不是大案高发的类型，但伪基站犯罪特别是伪基站犯罪量大面广、危害突出，具有更多的“比较优势”，本文归纳起来，主要有如下五点：

一是犯罪收益率更高。例如在利用伪基站违法发送广告诈骗的案件中，不法分子一天收益高达数千元，一年收益上百万甚至上千万的案件已屡见不鲜，而市场销售的伪基站设备价格一般不到3万元。

二是诈骗手法更具有欺骗性和隐蔽性。伪基站能任意冒用110、10086、95555等人们熟知的公众服务号码，有针对性发送虚假信息，一般用户很难形成主动鉴别意识，同时虚假信息内容会紧跟当前社会热点问题，使人防不胜防，欺骗性和隐蔽性更强。知名演员汤唯受骗21万案件就是一个例证。

三是易害人群更广、得逞概率更高。电信诈骗一般是人工使用电话采取“一对一”模式，逐一对非特定人群实施诈骗。而伪基站在闹市、人口密集的地方，可以每小时强行向几十万手机用户发送“钓鱼”信息，实现作案目标搜索自动化、规模化，比电信诈骗的易害人群更广、犯罪得逞的概率更高。

四是作案更快捷，危害更大。在利用伪基站实施的信用卡诈骗中，一旦用户登陆隐藏木马病毒的伪网站，不法分子可以及时窃取用户的银行账号、密码等个人安全数据，几分钟内就可以在远程轻松转走用户账户存款。而在电信诈骗中，犯罪分子走完预设的程序——寻找作案目标、锁定上钩者、角色互动、受害人上钩、汇款、转款等环节，少则几个小时，多则几天。除此之外，伪基站犯罪还可以采取“一对多”的在线模式，同时对多个用户实施诈骗，诈骗的规模性更强。

五是犯罪流程信息化，作案更简单。伪基站犯罪实现了作案流程信息化，具有明显的线性特点，作案方式更简单。而且伪基站犯罪团伙组织化程度低、经济投入少、内部分工简单、犯罪技能要求不高，从事犯罪的“门槛”相对较低，这也是该类犯罪中为什么农民占比逐年加大的原因所在。而电信诈骗犯罪的着手，需要用人工的方式攻破受害人心理防线为前提，作案流程复杂。另外，电信诈骗犯有组织犯罪特征明显，对犯罪技能、成员规模、犯罪协作等环节要求较高，犯罪集团的骨干需要有一定的经济基层以及犯罪经验和组织能力，实诈骗的“门槛”相对较高。

三、原因：高收益、低风险是伪基站犯罪快速滋生蔓延的主要原因

电信诈骗从其在台湾发端，再到发展成大陆社会广泛蔓延的公害，历经十年之久。为什么伪基站犯罪能在如此的短暂时间内形成全国蔓延之势，原因何在？归纳起来，主要有以下七个方面：

首先，从社会预防看，电信、无线、金融部门技术漏洞以及监管的滞后，为伪基站犯罪滋生蔓延提供了机会，降低了犯罪行为的困难度和风险性。

第二，从刑事法律体系看，我国尚未形成应对网络犯罪系统性法律体系，执法组织建设、执法理念以及刑罚预防等方面，还没有根据犯罪形势及时调整和构建，造成侦破难、取证难、起诉难，一线执法效率低、执法热情不高，刑事打击不能发挥应有的抑制和震慑作用。

第三，从犯罪亚文化影响来看，在一些地区，特别是经济落后地域，在犯罪“致富示范效应”的影响下，犯罪亚文化进一步强化群体犯罪意识，致使地域性职业犯罪群体不断壮大。

第四，从危害对象看，中国大陆手机网民已达6亿之多。随着网络时代的来临，传统犯罪迎来了犯罪升级转型最佳机遇期，不断升级变化的网络犯罪手法使新生的网民闻所未闻，防不胜防。

第五，从犯罪生态来看。随着下游犯罪的刚性需求拉动，伪基站制作、销售以及木马病毒软件定制、洗钱等环节出现职业性犯罪群体，他们之间相互渗透、相互促进，加快了伪基站黑色产业链的形成。目前我国伪基站产业链已拓展到京、沪、冀、鲁、豫、浙、闽、粤、川、滇等20省市 ，集群效应凸显，为伪基站犯罪异地扩张提供了平台。

第六，从犯罪发展趋势来看。与传统犯罪不同，网络犯罪始终存在一种潜在的如同经济领域的“蓝海” 现象，即每当一种新的犯罪技术出现，可以迅速形成巨大的低风险、高收益的犯罪市场。所以，在网络犯罪领域始终存在不断寻找最新的技术转换成新的犯罪手段的“引领者”，他们力图在防范意识整体觉醒和严打整治整体推进之前，抢占犯罪先机，实现犯罪的“先发优势”。而在这些“引领者”的示范下，更多的犯罪群体开始向这个新的犯罪领域涌入。

最后，从犯罪成本看，目前我国整体上对伪基站专项打击的力度疏密不均，各地专项严打整治时断时续，这为偽基站犯罪团伙通过“洼地”流串作案而降低犯罪风险提供了条件。正诺贝尔经济学奖获得者加里·贝克（Garys Becker）在其犯罪经济学理论中指出，犯罪成本存在0%到100%的或然性 ，“或然性”的高低是行为人是否形成犯罪意志的决定因素。显然，超低的“或然性犯罪成本”进一步加强了伪基站犯罪的“比较优势”。

综上，当前我国伪基站案件之所以高发频发，是以上多种因素综合作用的结果，而犯罪的高效率、高收益、低风险是伪基站犯罪快速滋生蔓延的主要原因。

四、趋势：伪基站犯罪将向执法洼地或打击真空带蔓延

基于以上对伪基站犯罪特点以及滋生蔓延的原因的分析，我们预测2016年伪基站犯罪总体上仍将处于高发多发的态势。当前，我国已经全面进入新常态下“风险的集中释放期”和“增速换挡的拐点期”，公安机关维稳压力进一步加大，这势必影响基层一线专案侦查力量的有效投入，牵制专项严打治理的整体推进，伪基站犯罪继续高位攀升可能性加大，如果势头得不到一定遏制，伪基站及其关联性犯罪将可能成为我国继电信诈骗之后又一突出的危害类别。在发展趋势上，伪基站犯罪将可能呈现出以下特点：

一是伪基站犯罪将继续从严打高压区向“执法洼地”地区蔓延，从大都市向中小城市以及边远经济不发达地区扩散的速度加快、范围加大。

二是作案人员从特殊行业人员以及前科重点人员向一般人员扩散，犯罪主体日益多样化，其中农民、未成年人等非重点人员所占比重进一步上升。

三是作案手法的欺骗性和隐蔽性进一步加强，不法分子将紧扣社会热点，各种新手法、新骗局不断推陈出新，令人防不胜防。

四是犯罪技术渗透能力更强。目前市场上伪基站已出现第九、十代升级版，已经具备攻击4G移动通信技术能力。

五是犯罪模式进一步升级，“伪基站+传统电话诈骗+钓鱼网站”等复合型诈骗模式将会出现，即不同诈骗手段在同一案件中交叉使用，犯罪危害将进一步增大。与此同时，新型犯罪手法从研发到应用、再到规模性扩散的周期日益缩短。

五、问题与反思：电信网络犯罪治理的战略问题是当务之急

当前，在新一轮专项严打整治下，各地侦破电话诈骗大要案件大幅上升，如近日（4月23日）贵州警方破获单笔1.17亿电话诈骗案，涉案单笔金额再创全国新高，传统电话诈骗大幅攀升的势头得到初步遏制。问题是，为何电信网络犯罪整体持续大幅攀升的势头依然强劲？这个问题值得反思，尤其是以下几个方面需加强认识。

首先，我国电信网络犯罪结构已发生重大变化。目前，历经十年的扩张，我国电信网络犯罪主要危害类别结构已经从传统电话诈骗危害一元独大的格局，向电话诈骗、伪基站诈骗（短信诈骗）、钓鱼网站诈骗、网络社交工具诈骗（QQ、微信诈骗）等多元危害并存格局转变，发案多极拉动趋势明显。诚然，任何专注一端的打击策略都会为犯罪的调整、升级、转型提供回旋空间。

其次，需深刻把握电信网络犯罪演进的规律特点。从犯罪治理来看，犯罪发展态势及未来发展方向与打击防范针对性和对称性是密切相关的。回顾电话诈骗在台湾兴起、衰落、到大陆兴起、再到目前增幅放缓的历程发现，电信网络犯罪主要危害类型的发展不是单向线性扩张，而是线性和非线性交叉演进的过程，因此，长期存在的执法洼地和执法真空可以为任何类型电信网络诈骗如同电话诈骗一样滋生蔓延成公害性犯罪提供条件。

最后，要挖掘电信网络犯罪严峻形势背后的问题实质。本文认为，我国大陆电信网络犯罪近十年来以每年25%左右的速度持续递增的现状无不暗含一个主要事实：刑侦信息化建设与刑侦工作现代化这一终极目标还有很长的路要走，在发端于新世纪的传统犯罪信息化、网络化浪潮中，刑侦组织、机制和体制改革、刑侦新型人力资源建设、刑侦信息技术配置和运用等还未有及时跟进、甚至落后犯罪的调整、升级和转型，这也许是电信网络犯罪的防范打击仍是目前刑侦工作中最为薄弱环节原因所在。

尤其需注意的是，在当今以智能互联网为载体的全球信息化社会，电信网络犯罪必将成为犯罪的主要形态，成为当今和未来社会更持久、更广泛的威胁来源。因此本文认为，从长远来看，目前电信网络犯罪的打击防范，当务之急是战略问题而不是战术问题。

六、对策：保持战略定力，坚持持久战

目前，电信网络犯罪已经从单一的技术危害、内容危害发展到当前多重复合危害并存的阶段，影响电信网络安全的因素日趋复杂。考虑到我国“大力实施网络强国战略”和“拓展国家治理新领域”的时代背景，结合当前新型电信网络犯罪形势，在诸多可以选择的对策建议中，本文主要想提出五点对策思考。

第一，把握当前我国网络强国战略内涵与推进思路，认识网络犯罪治理在国家五大空间安全以及国家治理现代化中的支撑作用和意義。树立底线思维和危机意识，及时调整战略布局和应对措施。网络犯罪治理是国际社会普遍面临的难题，我们要做好应对我国新型犯罪结构性变化的长期准备，尤其要保持战略定力，坚持差异化打击和持久战。

第二，谋求传统犯罪打击成效和非传统犯罪打击成效的最大交集。伪基站犯罪对比研究以及电话诈骗演进历程告诉我们，我国犯罪结构正处于大调整、大转型时期，要认清传统犯罪日益网络化和网络犯罪类型日益多元化的趋势，整体推进差异化打击方针，在战术上形成刑事打击力量对称性遏制和刑事信息技术非对称性超越相结合的治理格局。

第三，以打击“盗扒骗”犯罪专项行动为契机，加大伪基站等新型电信网络犯罪绩效考核权重，推动打击的规模化和常态化。在打击电信网络新型违法犯罪专项行动中，既要加大传统电话诈骗的打击力度，又要防止各地打击锋芒仅指向传统电话诈骗、造成伪基站、钓鱼网站等新类型犯罪因长期出现执法真空而坐大成势。

第四，整体推进省市县多级“反诈骗行动中心”建设。以打击伪基站等特定类型的网络犯罪带动网络犯罪的整体治理，将“中心”建设成多职能为一体的全天候的实战行动中心。

第五，抓好重大课题的务实超前研究。网络犯罪治理是中国走进互联网时代一个重大而又迫切的命题，我们要密切关注新型犯罪的前沿走势，并结合我国实际，整合各方面资源，进行务实的对策研究。