农民用水协会组建困境与思考——基于苏中L县的个案分析

（南京农业大学，江苏 南京 210095）

一、问题的提出

灌溉用水是农业生产命脉。长期以来，中国南北地区水资源分布严重不均衡，即便是水资源较丰沛的南方，农田灌区水利状况也不容乐观，农田水利困境引起政府和相关部门高度重视。自2004年以来，中央“一号文件”中多次突出强调发展参与式灌溉管理和用水合作。在此背景之下，建设个体农户参与合作自组织——农民用水协会势在必行。水利部、国家发改委和民政部联合发布《关于加强农民用水户协会建设的意见》，强调农民用水协会建设对提高农业综合生态能力、增加农民收入，发展农村经济、保护生态环境的重要性。2011年中央“一号文件”《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，大力发展农民用水户合作组织。作为植根于农村的民间组织，农民用水协会是村民自愿组建或由行政力量推动建立不以盈利为目标的社会组织。农民用水协会以“农有、农治、农享”为基本原则，以“自建、自用、自管”为建设理念，搭建节水灌溉技术示范平台，解决长期以来农田水利工程建设与管理主体“缺位”和“错位”等问题。根据相关统计，用水协会发展状况参差不齐。截至2015年，全国发展农民用水合作组织共计8.34万个，管理灌溉面积2.94亿亩，仅占全国耕地灌溉面积29.7%[1]。在用水协会试点颇受肯定，全国灌区均在推进之时，苏中某产粮大县农民用水协会组建却陷入困境。

二、相关研究回顾

近年来，社会各界对农村用水协会展开大量追踪研究，包括农民用水协会概念分析、特征归纳、功能作用等相关基础研究，但关键的还是农民用水协会试点推行绩效分析。不同专家和学者对用水协会运行绩效持不同态度。首先是建立在应然技术理性基础之上，支持并认可农民用水协会推广试点的研究，对于用水协会组织理性而言，组建成效与社会结构和社会主体互动密切相关。（1）从政府和协会组织关系视角支持推进农民用水协会试点。胡亮认为改革开放后，农户集体行动能力下降，需要政府、社会和农户多方参与水利建设，引导和鼓励建立农民用水协会[2]。蔡晶晶认为政府与农民用水协会组织并非命令——控制关系，基层政府角色转变应具备对内生型组织技术支持、辅导和培训等功能[3]。（2）从协会组织定位肯定农民用水协会发展和布局。丁万超通过分析江苏省响水灌区农民用水协会运行经营经验，指出用水协会在基层灌溉管理和高效节水中的主导作用[4]。徐俊英认为乡村用水协会组建和发展可推进农田水利工程产生更大经济、社会和生态效益[5]。（3）基于农户参与意愿分析支持农民用水协会建设。刘宝艳、杨永红等运用灰色层次综合评价模型，评价西藏尼木县农民用水协会，发现其运营效果良好，并从农户立场出发，提出增强农民参会意识和自我约束意识，提升主体责任感，主动承担水利工程后期维护与管理等相关措施[6]。张恒熠、胡明洋发现大部分农户具有积极参与意愿，提高农户文化水平、增强用水协会认知度，关注真实参与动因，对成功组建农民用水协会具有重要意义[7]。同时，通过实证研究发现用水协会改革实际效果不理想。贺雪峰等认为，农民用水协会在实践中基本未成功发挥应有作用，用水协会制度设计可能再度陷入困境[8]。贺雪峰、郭亮研究指出，取消农业税后，农民用水协会代替村社并不成熟，农田水利体系建设既要重视硬件建设（工程设施建设）又要重视软件建设（机制建设）[9]。王建浩、时卫平认为现实中农民用水协会发展参差不齐，需要坚持因地制宜、循序渐进、注重协会组织结构设计原则实现长期可持续发展[10]。王亚华揭示现有政策执行模式导致用水协会在数量快速增长同时出现低效和流于形式等问题，需要坚持制度多样性原则，避免“一刀切”[11]。蔡晶晶认为用水协会面临科层化、缺乏激励以及组织失效困境，但破解农民用水协会困境并非一蹴而就，可从设立专项资金，增强协会资源禀赋（市场逻辑），加强政府服务与农民主体互动（组织逻辑），提升社会资本（社会逻辑）等方面探究解决路径[12]。

用水协会组建试点是中国政府为打破农业灌溉困局，建立节约型农业的有效尝试。综合当前相关研究，无论对农村用水协会试点运行持认可还是怀疑态度，一定程度上均为农民用水协会基本情况的真实反映，并存在深化研究空间：第一，既有文献主要采用区域经验研究方法，多数限于某一特定农业灌区、省份流域，缺乏典型个案深度研究；第二，研究区域主要集中于中西部地区分布零散、水资源匮乏区域。东南沿海被视为农业自然禀赋条件优越、水资源丰富、灌溉技术发达地区，农民用水协会是否存在同类问题，用水协会作为自组织运行模式在全国是否一致，却鲜有研究。本文通过2016年6月和2017年6月在苏中L县的田野调研，构建公共事务治理分析框架，分析农村用水协会组建困境。

三、公共事务治理中农村用水差序与博弈：分析框架

传统公共事务治理主要以公共组织为主，自1978年中国农村推行家庭联产承包责任制后，国家逐渐把农村公共事务治理权归还村委会，直至《宪法》确立村民自治原则，标志以政府控制权为主导的乡村社会开始向村民自治转变。中国农村社会经济市场转型，使得水利灌溉形式出现个体化演变趋势，从计划经济前“大水利”到农户个体打井灌溉等形式“小水利”，再到近几年用水协会试点，从灌溉形式变化趋势，可观农村公共事务治理变迁缩影。

（一）差序格局为主要治理特征的农村用水传统

乡土中国社会结构及社会关系特点，如费孝通先生总结的“差序格局”，“逐渐从一个一个人推出去的，社会范围是一根根私人联系所构成的网络”[13]。差序格局以家庭血缘关系为纽带，在以个人为中心的关系中，如同水波一样由内及外，愈推愈远、愈远愈弱，人与人往往依靠情感维系交往关系。当格局中“义”与“利”混合，极易构成差序关系由深至浅的“人情”实践[14]。水利灌溉作为重要农业生产活动，必然受到嵌入亲缘和地缘的“差序格局”影响，尽管村委会遵循差序格局之下的农田灌溉用水状态，但公私界限已模棱两可。在灌区水资源供给不足情况下，农户个体想获得优先灌溉权利，村组织灌溉管理方相当程度上会根据情感关系、忠诚度，给予农户不同照顾和支持，充分体现费孝通先生所言之传统农村“熟人好办事”原则。在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会间是一种相对松散的指导到协助关系，未明确规定指导内容和方法，存在明显制度缺失。针对农村农田用水情况，乡镇政府原则上不会过多干预，给予村委会一定自治空间。总之，基层政府基本默许差序格局下的农村用水传统。

（二）差序特征的弱化与公共事务博弈转型

贺雪峰在费孝通“熟人社会”基础上提出“半熟人社会”概念。在农村社会性质研究中，贺雪峰依据社会关联度指标，界定村庄内部人与人之间正在变动的具体关系所形成的行动能力[15]。在传统农业时期，农民流动性较弱，村庄社会关联以血缘亲疏、地缘远近为主导维护村庄秩序。计划经济时代，国家行政控制力量对村庄公共事务而言为均衡性配置，且依赖计划性制度规范。改革开放之后，国家减弱对农村干预，市场化使村庄个体效力充分发挥，也进而促使其转型为“各自为政”的逐利个体，村民之间社会关联减少、集体行动能力日益弱化[16]。在此背景下，乡村社会传统封闭性、稳定性被打破，乡村演变成显著急功近利的“半熟人社会”。吴重庆用“无主体熟人社会”概括“城乡二元体系差距扩大，大量劳动力离土离乡”造成农村空心化社会关系[17]，农村年轻劳力流出，社会系统因缺少行动主体无法运转，加快传统缺失和弱化[18]。综合而言，从传统乡村“熟人”到“半熟人”再到“无主体熟人”社会转型过程中，原子化乡村社会主体性价值逐渐下降，社会成员表现出更多功利性思想和理性化计算。

乡土社会自然属性开始变化，差序格局也不可能一直维持原有状态，道德约束体系破裂，利益关系逐渐渗入，互惠和利益正在成为决定关系亲疏的最大砝码[19]。传统乡村非正式规则逐渐淡化、具有约束功能的规则尚未形成背景下，差序格局中心出现位移，原先以血缘关系为纽带的差序格局逐渐变得理性化和多元化[20]。乡村税改后，乡村组织由于财政收入缩减，职能发挥受限，逐步淡出农田灌溉管理，农户成为独立农田灌溉单位。加之村一级常年水利欠账，水利基础设施养护不利且毁损程度较高，农民用水协会则应运而生。农村从差序格局用水传统到关注农民用水协会的一个重要假设是：当乡土性支持基础逐渐弱化，而制度性支持未及时建立时，农民用水协会作为自组织，可充分发挥农户自治能力，促进水资源可持续利用。用水协会组建需要参与主体共同商榷，不同利益主体场域内行为和决策直接影响农民用水协会组建进程。当前，在乡土制度性支持尚未完全建立，面临不同激励因素，利益相关者一般会通过长期互动和行为博弈方式寻找利益均衡点，一旦利益诉求无法达成一致，乡村自组织即面临互动困局。

四、个案分析：L县农民用水协会组建难产困局

L县位于长江三角洲北翼的江苏东南部，被誉为“据江海之会，握襟带之薮”的鱼米之乡，该县农业综合生产能力、人均粮食占有量和贡献量等项指标一直处于全国前列。L县海岸线较长，随着人口增多和耕地需求增加，L县围垦20多次，新增土地60多万亩，为粮食生产提供充足土地资源。L县常年受北亚热带海洋性季风气候影响，降雨充沛，作为传统农业大县，农业用水占总用水量60%。当地农民有水种水稻，无水种小麦，可见灌溉用水对粮食生产品种变化的直接影响。L县总人口为103.56万人（2015年末），18岁以下9.67万人，占9.3%；18～34岁19.31万人，占18.6%；35～60岁44.90万人，占43.2%；60岁以上30.08万人，占28.9%，人口自然增长率呈负增长，老龄化指数不断上升。

在县水利局和地方水利站访谈时了解到，尽管该县土地资源丰富，粮食总产稳定，河道众多，但农田分散、农户水利建设参与积极性不高致使水利灌溉形势严峻。2004年江苏省政府响应国务院及水利部号召，在省内推广农村用水协会试点工作。但推行试点十余年后，L县农村用水协会试点推进相当缓慢，组建工作陷入难产困境。

（一）利益互换中的“碎片化”

农户作为农田水利基础设施直接受益者，十分关注地方政府灌排工程建设。家庭联产承包责任制解放了农村生产力，提高农民生产经营的积极性，但农户个体土地小规模化经营，灌溉农田零碎分散。尤其在取消农村“两工”之后，小型农田水利工程和大中型灌区田间工程闲置破损。舒尔茨曾用“理性小农”形容只顾谋求自身利益最大化的传统农户[21]，不遵循互惠准则，甚至不惜牺牲集体利益。灌溉水资源作为农村公共产品，灌溉利益为农户共同享有，但由于农民自身分散性和利己性致使各户均想尽可能多占用水资源，水资源丰沛季节，“最后一公里”的末梢水资源浪费现象严重，灌溉利用效率降低；水资源匮乏季节，争夺灌溉用水群体性事件时有发生，农户“搭便车”行为很常见，村庄整体利益严重受损，最终引发“公地悲剧”。调研发现，不少农户认为，村庄灌溉旺季排序乱、乱引渠问题迟迟得不到解决，不可避免出现矛盾冲突，最后耽误整片农田最佳灌溉时间。村干部在水资源争夺中依靠人脉和关系就近安抚。公共利益理论假设政府官员是利他主义者，要始终维护大多数人最大化利益，身处基层的村干部应满足绝大多数农户基本需求。面对农田灌溉纠纷，L县村委会却采取选择性干预措施。尽管差序格局弱化，但差序氛围依然存在，村干部凭借关系网络调节安抚并快速平息事件，导致用水户利益出现分立和碎片化，整体利益无法保障。

面对上级“粮食稳产、保质保量”“组建用水协会，建设粮食大县”要求，水利站和村两委选用“迂回”组建策略原因在于：一是基于本村种田农户年龄结构分析。务农人口平均年龄均在50岁以上，文化水平低、小农思想较重。灌溉旺季，多数农户截留引水，矛盾不可避免。即使组建用水协会，协会吸收的会员多是年老农民，积极性不高，自我管理效果不佳；二是农户不信任村委会。农户不满村集体领导班子，村委会干部无法获得农户支持，导致用水协会组建进程缓慢。此外，由于农田水利灌溉设施维护费用高，对农户而言，水利灌溉系统的维修只是想当然的“有权利、无义务”，将最终维护责任全部推脱给村集体，村两委迫于专项资金压力，在末级渠系养护费用投入上只降不升。

村委会与村民互动主导乡村公共事务决策与利益分配[22]。但实际上，L县在向各村委下达上级文件后，缺乏对用水协会试点组建有效指导。为维护自身利益，农户通过各种信息传播渠道得知国家鼓励农民参与和管理用水协会，强烈要求村委会解决“灌溉难，水费贵”问题。农民不满声音愈加强烈。加之大部分农户文化水平较低，对用水协会组建的意义理解不到位。

（二）委托—代理中利益制衡

尽管我国中央政府控制水治理权力，但地方各级政府仍可保留一定剩余控制权。中央政府是最终委托方，基层政府是其代理方，每一层级政府间均具有委托—代理关系，而村委会在该复杂委托代理链条中属于最后一环。农民用水协会组建初衷是由农民自主参与管理，但就调研结果而言，由于受到当地条件约束，用水协会基本是上级政府委托代理附属物，无法摆脱行政力量干预。七站八所撤销后，水利工作站被合并到乡镇，农田水利灌溉具体工作由乡镇负责，不便于直接发动群众参与用水协会，动员工作只能通过村委会发挥作用，使农户从传统灌溉方式的被动身份转换为自主组织、自我管理的主动角色，村委会在试点组建工作中应发挥上传下达的“中介人”作用。在科层治理体系中，作为代理方的村委会，受乡镇水利局部门委托，按照中央和省文件要求组建农民用水协会，村委会明知中央政府的层级委托不可违抗，但为保留最大化权益，提出对本村有利的组建条件和要求，得到满足后才会动员农户参与。作为委托方的水利局，受到自身权限影响，对水利站控制权有限，村委会一旦出现不作为、不担当，就会导致组建停滞，甚至出现不可控寻租问题。用水协会成为地方政府谋求上级配套资金和资源的工具，不但无法发挥应有作用，甚至还会误导农户对基层政府产生不信任，加剧农户与乡镇政府紧张关系。

折晓叶提出“利、权、情”秩序，利益秩序是合作者出于获利目的结成的合作格局，以合作时支付“本钱”，如土地和资金为依据，具有强烈排他性[23]。在访谈中了解到，尽管村委领导班子支持用水协会组建试点工作，但村庄青壮年劳动力外出打工，空心化造成农田基本是由上年纪农民种植，召集会议极为困难。近年来该村委会收入拮据，尽管用水协会的出发点是惠农，可是没有县级以上政府配套资金辅助，难以实施。当前农田水利基础设施管护经费由县水利局分配，采取招标形式，并按照“县40%+镇30%+村30%”的标准配套资金，但是对于一些经济薄弱村，支付30%投标费用难度较大，不具竞标优势。

（三）维稳导向的策略调整

由于农户灌溉矛盾未能从根本上解决，长期的纠纷和上访使得乡镇政府疲于应对，而忽视预防工作。压力型维稳虽换得一时风平浪静，但为后期矛盾爆发埋下隐患。王亚华提出“层级推动—策略响应”政策执行模式描述中央政府制定和出台政策，基层政府策略性响应特征[24]。按照水利部等文件要求L县需要按时组建农民用水协会，上级政府甚至兼用行政手段和经济手段，逐级下达指令信息存在不完全性，想要不背离政策制定初衷，在高压环境之下水利局易采取策略行为。从水利局立场出发，用水协会组建关键在于农户的运作和管理，当前L县的用水户对水价机制、灌溉计量、水船分配了解甚少，这些工作基本由专业农灌公司和村委交涉。

五、思考与对策建议

本文通过苏中产粮大县L县农民用水协会的推进解析当前农村公共事务治理过程。L县农民用水协会组建困局主因在于农户、村委会和水利局三者间利益不协调，即农户与村委利益互换在“半熟人”“无主体熟人”性质的乡村社会中，年轻劳力流出形成村庄“空心化”，行动主体缺失伴随集体能力下降，导致村委无法将组建相关信息精确传达到个体农户。水利局和村委在委托—代理关系中，在惠农政策实施中尤其出现信息不对称情况下，代理方难免出现机会主义行为，委托方无法完全信任村委而全权委托。因此，对用水协会试点组建一直持迟疑观望态度。水利局在维稳角度上调整农户用水问题，但在全面试点推广阶段仍迟迟不肯赋权，用水协会出现“水土不服”的一个重要原因就是，农户集体行动能力欠缺，用水协会有效运作条件不成熟。地方政府应因地适宜地处理灌溉用水难题，充分考虑农民需求和基层社会环境，积极推进用水协会组建工作，发挥中央惠农政策作用。

（一）农民为主体的内生性合作管理

农村基础设施建设离不开各级政府“自上而下”层级推动，基层政府过度干预及灌区单位争权夺利，挤压用水协会生存空间、影响农户参与自主性。合作是自组织生存的内生要求，用水协会作为一个尚处于初级状态的农村自组织，关键在于整合内生性资源，形成以农户为主体的内生性合作管理模式。一方面，村委会以落实土地流转政策，促进农户群体中具有较强水利投入意愿的种粮大户产生，同时引导村庄能人回流，开展相关技能培训，有利于推动用水协会组建。此外，强化村委会自治组织功能，增强用水户参与认同感；另一方面，在农村水利供给组织框架下，搭建政府与农户合作平台，在双向互动基础上，政府及相关部门建立畅通利益表达机制，引导农户采取理性合法化途径表达利益诉求。

（二）政府支持引导与社会资本参与结合

当地政府支持是农民用水协会组建关键因素，但同时也需要政府适当放权。农民用水合作组织是基层水利服务体系重要组成部分，将PPP模式引入农村水利供给领域是解决自组织难产困境的可行途径。《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设的实施意见》指出，加快政府和社会资本合作（PPP）模式在水利工程建设中的运用及推广[25]。在确保村委会和农户利益情况下，上级政府鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营，进而推进农村公共服务市场化配置，一定程度上缓解村集体财政压力，提高村集体农村水利服务供给能力，避免资金截留。考虑当前农户集体行动能力弱化，县政府和水利局等相关部门应引导多元化社会资本注入用水协会，政府作为融资担保者可在一定程度上降低资金投入风险；设立专项资金账户，按照“谁投资、谁负担、谁受益、谁承担风险”原则，协调入股者与用水户的利益分配。当农户个体独立管理用水协会条件成熟之后，市场化经营运行权可交付并转让给农户个体管理。

（三）设计合理制度体系

农户基于自身利益考量采取行动，当利益分化较大时，一些农户会退出合作模式或搭便车[26]。用水协会参与农户也是如此，在水协会组建之前制订一套合理制度框架，以制度规范用水秩序。首先是优化用水制度（包括水价制定和用水量分配），根据当地用水户支付意愿及承受能力，考虑供水单位成本补偿及合理收益核算水价，水务局以及相关机构根据初始水量分配指标，按照有效灌溉面积，确定初试水权，遵循总量控制原则实行定额用水量分配，避免出现人情水，在节约灌溉原则下减少农户水费负担，提升灌溉效率。其次是设计合理的奖补制度，如江苏省宿迁来龙灌区用水协会较早开展节水奖励和“精准补贴”制度相结合的有益探索；县水利局和财政局安排专项资金，奖励定额内种粮节水农户，节水积极性也得到提高。

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