农业转移人口逆市民化：现象辨析、潜在影响及扭转路径

（安徽行政学院，安徽 合肥 230022）

中国共产党第十九次全国代表大会是全面建成小康社会决胜阶段的里程碑式会议。会议首次提出“实施乡村振兴战略”，再次强调要“加快农业转移人口市民化”，进一步明确“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。有序推进农业转移人口市民化，是新型城镇化的内在体现也是顶层设计的必然要求，更开启习近平新时代中国特色社会主义城乡经济社会融合发展新格局。在新型城镇化推进过程中，出现农村人口向城镇净迁入贡献率下降及“人走户（籍）不迁”情况（笔者称之为逆市民化现象）。因此，研究如何扭转农业转移人口逆市民化现象，具有重要现实意义。

一、问题提出：正确辨析农业转移人口逆市民化现象

（一）农业转移人口逆市民化现象

2009年12月召开的中央经济工作会议，明确提出，要把符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化重要任务。农业转移人口概念较为含蓄和中性，重点关注农业人口从农村向城镇迁移并最终成为城镇居民的过程。伴随工业化进程加速，我国城镇化经历起点低、速度快的发展过程。1978—2015年，城镇常住人口从1.7亿人增加至7.7亿人，城镇化率从17.9%提升至56.1%。2016年，我国城镇化率达到57.35%，但户籍人口城镇化率较低，仅为41.2%，与常住人口城镇化率间相差超过16个百分点，农业转移人口市民化进展较慢①数据来源于2016年中国统计年鉴。。我国在推进城镇化进程中，出现农村向城镇净迁入贡献率下降现象（见表1）。

1994年我国取消了以商品粮供应为依据划分的农业与非农业户口，建立常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式的户口管理模式。由表1可见，1995年后农村向城镇净迁入贡献率均值明显提升，大多保持在83%～86%水平，至2010年上升至最高值87.47%。此后，农村向城镇净迁入人口规模仍较大，但总量从2010年2 156.99万人下降到2014年1 424.09万人，为1996年以来农村向城镇净迁入人口规模最小年份。均值呈现递减趋势，表中第二个五年（1995—1999）明显比第一个五年（1990-1994）农村向城镇净迁入人口数均值高很多，近2.6倍，但从第三个五年（2000—2004）开始，农村向城镇净迁入人口数均值由1 793.02万人下降到第五个五年（2010—2014）1 740.02万人，且第四个五年（2005—2010）与第五个五年均值相差无几，说明农村向城镇净迁入人口相对处于稳定水平。同时，城镇总人口由2000年45 906万人增加到2014年74 916万人，年平均新增人口为2 072.1万人，但城镇年新增人口总体上呈递减趋势，由2000年2 158万人减少到2014年1 805万人。近年，农村向城镇迁移人口总体上也呈下降趋势。2014年7月30日，户籍改革新政正式出台，基本上消除人口迁移障碍，打破中小城镇入户门槛，但并未发生大规模集中式“农转非”现象，农业转移人口市民化由“不能”转化为“不为”[1]。

表1 1990—2015年我国城镇化水平与农业转移人口迁移至城镇情况

2014年7月户籍新政实施后，浙江、河南、四川、陕西、江西等地均出台政策推进户籍制度改革，但相当数量农民却因担心原有利益受损和难以享受城市居民配套待遇而心存顾虑，“进城不落户”现象突出，甚至出现原有城市户籍人口希望转为农村户籍的逆城镇化现象②参见2014年11月4日《经济参考报》。。其实，这种现象不应称为逆城镇化，笔者界定其为农业转移人口逆市民化现象。

（二）农业转移人口逆市民化现象辨析

进入21世纪，自2003年开始，我国不断出现“民工荒”“逃离北上广”“非转农”及农民工回流等人口从大城市向农村或小城镇倒流现象，这些社会问题引起学术界广泛关注。廖筠、陈伯君、郭文婧等将之称为逆城市化[2-4]，宋时飞、袁业飞、郎咸平等认为逆城市化实为伪逆城市化[5-7]。盛英斌认为“逆城镇化”包括两层含意，一是指生活地域城镇化，或已具有转为城镇居民户籍条件的农业人口，不愿转为城镇户籍（“农转非”）现象[8]。二是指城镇人口主动放弃原有城镇户籍，申请转为农村户籍现象（“非转农”）。近年来我国净迁入人口（农村向城镇迁移人口）贡献率下降、城市常住人口负增长以及“招工荒”、农业转移人口放弃“农转非”等现象并非逆城镇化，实质上为逆市民化，理由如下：

其一，与逆城镇化理论不符。1976年美国学者贝里首先提出逆城市化（counter-urbanization）概念，认为逆城市化（counter-urbanization）是城市化相反概念，并指出逆城市化表现为人口由向大城市和大都市区集中转为向小都市区乃至越出都市区向非都市区反向移动。另外，诺瑟姆曲线理论也说明，逆城镇化非城镇化的简单对立，而是城镇化发展到高级阶段（一般城镇化率达到75%以上）才会发生逆城镇化。显然，我国不及60%的常住人口城镇化比例尚处于中等水平，属于城镇化发展中级阶段。同时，因国家政策限制，我国农业转移人口流动方向仍是“乡→城”流动，向大城市和大都市区集中仍是主流愿望，但因个体能力局限等因素限制，愿望未必能成为现实。因此，我国“逆市民化”现象不能理解为“逆城镇化”。

其二，与逆城镇化实践不符。逆城镇化是城镇化发展到一定阶段的派生产物。一般而言，城镇化水平越高，逆城镇化趋势越明显。但逆市民化并不是市民化发展到一定阶段的派生产物，二者可同时存在。逆城镇化是经济发展到一定阶段城镇人口向都市区外围迁移，向郊区化发展现象，目前中国尚未发展到逆城镇化阶段。而农业转移人口市民化是过程，也是结果，是意愿需求和能力实现结果，迁移行为是其外在表现形式，融入城市才是市民化内在要求和目标。由于户籍制度与权益紧密挂钩，导致仅具登记凭证功能而无经济价值的户口演化为可进入市场变相交易的价值载体。农业转移人口逆市民化仅表示不愿转为城镇户口，并不意味着一定不会在城镇工作生活。因此，农业转移人口逆市民化更多是意愿表现，背后是农村户口红利预期升值。

（三）正确理解农业转移人口逆市民化现象

在发达国家，农民市民化的地域、职业及身份转变同时发生，市民化直接表现为农民乡城迁移。人口迁移理论主要包括W.A.Wlewis揭示农村劳动力转移到城市动因的二元经济理论[9]、M.P.Todaro的预期收入理论[10]、Thodore.W.Schults的迁移收益与迁移成本间博弈选择理论[11]、Francois Hebel揭示农村劳动力转移动力[12]、D.J.Bogue和E.G.Ravenstein的“推—拉”理论[13-14]。人口迁移理论是西方学者在人口迁移影响因素、空间格局、机理作用等方面的研究成果，但鲜有涉及户籍。我国传统户籍制度无形中成为人口自由迁移流动羁绊。农业转移人口市民化既是具有空间、时间和社会属性的概念，也是动态演变过程，不仅有户籍身份、生活空间与就业方式转变，还包括城市文明、环境意识、价值观念、社会权利和福利等转变。在此过程中，市民化是目的也是结果。城市户籍是其特有标志和证明，无城市户籍者无法享受城市市民同等公共服务。

农业转移人口逆市民化是相对于农业转移人口市民化而言，着重从“市民化意愿”和“户籍”角度界定。农业转移人口逆市民化是指农业转移人口不愿放弃农村户籍而成为拥有城市户籍的居民。不愿放弃农村户籍并不影响其进入城镇生活和从事非农职业。在城镇生活却拥有农村户籍，形成事实职业是工人，生活地域更像市民，社会身份仍属“农民”的新二元结构状态。同时，农业转移人口拥有农村户籍，意味着其生活空间与就业方式最终可能会还原为本来生活状态，在一定程度上会阻碍新型城镇化和乡村振兴战略推进。

二、农业转移人口逆市民化潜在影响

农业转移人口市民化主要标志是农业转移人口与城镇居民的同质化、同融化程度。农业转移人口逆市民化一方面会迟滞新型城镇化推进，影响农业现代化和新型农业经营主体的形成与发展，另一方面也将对其自身产生不利影响。

（一）农业转移人口逆市民化不利于新型城镇化推进

党的十八大提出“新型城镇化”发展理念，核心是实现人的城镇化，即要以人为本推进以人为核心的城镇化，目标是提升农业转移人口综合素质和生活质量，首要任务是促进有能力的农业转移人口有序市民化。党的十九大也明确提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”可见农业转移人口市民化与新型城镇化同步、均衡、充分发展，是我国经济高质量发展的内在要求和外在体现。农业转移人口逆市民化蔓延会影响城镇化发展水平。

农业转移人口在逐步向城镇居民转变过程中，因不愿成为城镇户籍居民，导致转移后身份未发生实质性改变，难以真正获取与城镇居民同等的劳动就业、居住生活、社会保障、子女教育等权利。农业转移人口生产生活空间转移，但不愿转换户籍身份，内心仍自视为农民，随时会回到农村，重拾传统农耕生活，影响市民价值观念形成、职业与就业状态转变、生活方式与行为习惯转型，甚至逐渐被城镇社会环境边缘化，难以真正融入城镇生活，无法实现家庭整体市民化推进，不利“同城同工同待、共治共享共建”一体化目标实现。

（二）农业转移人口逆市民化不利于乡村振兴战略实施

党的十九大提出，实施乡村振兴战略是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。实施乡村振兴战略，涉及农业、农村和农民，“三农”问题核心是农民问题，农民问题核心是收入问题。因此，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求，大力培育新型农业经营主体，加快实现小农户与现代农业发展有机衔接，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道，至关重要。但农业转移人口逆市民化从某种程度上固化“小农户”存在感，潜在影响表现为：一是影响适度经营。农业是投资回报期长、抵御自然灾害和市场风险能力较差的弱势产业，农业生产宜采用适度规模化、集约化生产模式。农业转移人口逆市民化，使相当一部分农业转移人口“人”在城镇，“田”在农村。农业转移人口可能抱有“宁可抛荒不可失地”思想，不愿将土地流转给他人耕种，经营大户流转不到土地，或因流转期限短，不敢也不愿加大基础投入。留在农村的“房屋”因常年无人管理，加速折旧，空占宅基地。同时，农村务农年轻人越来越少，农业劳动力数量不断减少、素质结构性下降问题日益突出，农村空心化、农业兼业化、农民老龄化和低文化趋势愈发明显，导致农业生产效益低、农民种地积极性不高，农业人才储备枯竭，直接影响适度规模经营实现。二是影响小农意识的破除。农业转移人口逆市民化易固化小农意识，不利于农业现代化。三是影响新型农业经营主体发展。小农户占大多数、未来存在时间长，是我国现实国情。这种状态下的小农户在采用新技术新机具、对接市场、抵御市场风险、质量安全风险等方面，均面临更多困难。农业转移人口逆市民化无形中强化自身的小农户状态，很难与新型农业经营主体建立紧密利益联结机制，难以参加新型农业经营主体的组织化、规模化生产，小农户参与力弱阻碍新型农业经营主体的发展，影响我国粮食安全和农产品有效供给。

三、农业转移人口逆市民化扭转路径

农业转移人口逆市民化扭转路径，实质是农业转移人口市民化的有效推进路径。依据户籍新政中推进机理，以农业转移人口为主体，充分尊重其意愿，从深化户籍地方配套制度改革、促进土地流转、完善住房供应体系、提供公共服务、健全社会保障、建立成本分担机制等，因地制宜、规范有序、多举协同推进。

（一）政府主导

公共管理学家法约尔指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”因此，化解农业转移人口逆市民化难题是政府应尽责任。政府在市民化进程中扮演执行主体角色，随着新型城镇化加速推进，其对农业转移人口市民化的主导责任和引导功能日益凸显。政府应明晰有所为、有所不为边界，既要做到简政放权，强化“放管服”改革，又要正确处理好与市场关系，不可越位、错位。农业转移人口成分较复杂，包括农民工、城郊村与城中村农业转移人口、僻远乡村农民，他们在迁入地城镇会遇到就业、社会保障和公共服务等问题。政府应建立农业转移人口市民化成本分担机制；保障农业转移人口市民化后的生活权益；主导相关制度创新与政策协同；在承担行政责任时发挥主导作用，避免出现农业转移人口市民化后“失地、失业、失保”困境。

（二）提升素质

农业转移人口市民化基础是实现其能力素质市民化。市民意识是市民在城市文化潜移默化影响中形成的价值取向、思维方式、行为方式的综合表征，是市民在社会活动中形成的心理定势和行为取向。基于血缘和地缘关系，特别是“整体市民化”方式下部分农业转移人口，往往缺乏从事非农劳动的职业技能和就业经验等。因此，政府一方面应将培训资金纳入财政预算，加大职业培训力度，引导其提高城市生存能力；另一方面，培养其可持续城镇生活能力。同时，农业转移人口长期在农村生活，当原有心理预期与现实情况产生差距时，心态易失衡。政府应提高其参与竞争意识，引导和帮助他们从心理、社会角色与生活观念上尽快融入迁入地城镇及社区居民。农业转移人口市民意识培养具有渐进性和代际性特点，会经历认知-认同-融入三阶段，是一个长期过程，需以新生代和长期生活在城镇的农业转移人口为立足点，通过培养其市民意识，逐渐影响他人。

（三）规范有序

目前我国农业转移人口尚未完全具备市民化条件，应分阶段、分地区、分步骤有序推进。可将农业转移人口市民化推进节奏分成初级和高级阶段。初级阶段（阶段Ⅰ）要实现农业转移人口城镇居民化，完成农业转移人口能进城、愿意留在城镇，并逐渐享有市民化待遇是市民化发展初级目标。高级阶段（阶段Ⅱ）要实现农业转移人口完全市民化，完成市民化“身心转换”，实现农业转移人口价值观念、思维方式和行为方式与市民一体化的市民化发展高极目标。

与农业转移人口市民化推进节奏相适应，设计个体—家庭化推进与整体化推进结合的推进路径（见图1）。个体—家庭化推进模式基于个体化农业转移仍为主流事实，注重优先解决存量问题。鼓励有经济实力和生活能力的个体，带动家属以家庭为单位落户城镇，实现由个体化向家庭化转移。解决农业转移人口市民化增量问题主要依靠规模效应，可采用“整体化”推进模式，结合棚户区与城中村改造需要、精准扶贫脱贫及新型城镇化、城市群建设需要，根据与城镇距离，依托经济发达城镇带动，尊重大多数农业转移人口市民化意愿，逐步以整村方式推进。城中村及郊区村可优先采用此模式，动员偏远地区农村采用整村迁移方式，对离城镇较远的农村采用集中安置方式，在靠近小城镇处就地建立农村新型社区或融入小城镇。整体推进成本较高，政府、市场及个人应建立合理成本分担机制，政府要统筹解决好农业转移人口落户、居住、就业、生活、社会保障等问题。个体—家庭化与整体化推进并非相互割裂，随着国家逐渐破除二元体制，可依据实际情况和农业转移人口需求，采取两个阶段协同共进的转移路径。

（四）以人为本

在户籍新政下，农业转移人口进入城镇（除特大城市外）基本上消除落户障碍，进得来还要留得下、稳得住。如户籍改革仅停留在“户口”名称改变，显然毫无意义。目前，城镇化进程中出现逆市民化现象，恰说明获得城镇户口名分远不及获得预期利益重要。因此，在分阶段、分步骤、分情况推进农业转移人口市民化过程中，应充分尊重其市民化意愿。农业转移人口作为有限理性人，不仅会关注市民化后的城镇生活质量与社会权利，还会关注在农村的权利，特别是利用农业户口无形资产，通过转移土地可能获得的补偿收益。户籍新政下应保护有市民化意愿的农业转移人口的城镇即得利益和农村既得利益，既保证继续拥有固有农村利益，又可平等享受城镇市民同等公共产品和公共服务。保护农业转移人口集体经济所有权的衍生权益，主要包括农地“三权”（承包权、经营权和所有权）、惠农补贴。

图1 农业转移人口市民化推进路径

（五）因地制宜

农业转移人口市民化是一项复杂的系统性工程，必须以地区经济发展水平及农业转移人口市民化意愿为基础，在有序推进中因地制宜，不断创新与完善。依据我国现有国情，不同语境下农业转移人口含义与分类不同。如按照职业，可分为农业型和非农业型；按照地域（与城镇距离），可分为近郊区、远郊区与非郊区型；按照市民化意愿，可分为强市民化、弱市民化、排斥市民化型；按照是否离开常住地，可分为留守型和外出型。根据农业转移人口市民化的途径和方式，也有多种分类法，如就地或失地农业转移人口市民化、主动或被动农业转移人口市民化、农民工或城郊农业转移人口市民化、城中村或居村（整个自然村）农业转移人口市民化等。对于具有分散性、个体化特点的农民工市民化，采用个体-家庭化模式，优先解决有意愿者的市民化问题，逐步解决好“半城镇化”问题和“半市民化”问题；对于具有同步性、整体化特点的失地、城郊或城中村及脱贫迁移村，存在居村市民化因素，应围绕新型城镇化建设需要，通过自然村庄整体城镇化实现农业转移人口市民化，覆盖辖区内或扩展区内人口有序转移。总之，无论采取何种市民化路径均要有序有效推进，避免出现“城市贫民窟”和“乡村病”后遗症。

（六）统筹配套

户籍改革为农业转移人口市民化打通落户城镇要道，但并不意味着可直达预期目标。在具体操作中，还需与其他制度统筹配套，建立协同推进格局。配套制度主要包括土地、社会保障、公共服务、财税、信息及社会支持网络制度等。一要积极探索土地制度改革，探讨农地“承包期再延长30年”与退出补偿制；充分发挥市场内生动力，完善土地租赁、转让、抵押二级市场；推进农村集体经营性建设用地有条件入市及农村经济运作资本化、农业现代化，使土地收益分配更均衡。二要建立同等社会保障体系。农业转移人口市民化后，既要有临时性、应急性社会救济和社会救助，还要尽快建立各项社会保险转移接续政策，搭建五险统一管理的大社保平台，推动平等享受城镇社会保险。三要完善公共服务体系。主要涵盖义务教育、就业培训、公共住房、医疗卫生、社会安全、文化生活、社会保障等，将低保、就业、教育、经济适用房、廉租房等扩大到城镇就业的农业转移人口，加强其聚居地社区居委会和公益性文化体育设施建设，实现进城农业转移人口与城市居民生活方式、经济生活和价值观念等同质化，充分享受公共服务均等化权利，实现农业转移人口市民化待遇。

农业转移人口市民化协同配套制度还包括：（1）信息管理制度。建议以居民身份证号作为用户名，作为信息查询、社保接续、财产买卖、资金结算等活动的唯一标识，统一专属个人的户口账号、社会保障账号、金融账号、房屋登记账号、农地确权证书号等，实现全国数据联网；在农村土地承包经营权确权登记颁证时，建立并完善中央与地方互联互通的土地承包经营权信息应用平台。（2）财税金融制度。改革财税体制，理顺事权关系及公共财政责任，逐步建立与常住人口规模匹配的公共资源配置和财政转移支付制度，在税收、金融等方面给予一定优惠和便利。（3）社会支持网络。农业转移人口市民化的实现必然镶嵌于动态社会支持网络中，建立集政府部门、企事业单位、社区组织、社会团体、农业转移人口于一体，包含政策支持、就业服务、法律援助、文化教育、休闲娱乐等支持内容的社会支持网络，促进农业转移人口尽快融入城镇。

［1］吴波,袁维海.户籍新政下农业转移人口市民化推进路径创新[C]//张占斌.城镇化蓝皮书：中国新型城镇化健康发展报告（2016）.北京：社会科学文献出版社,2016：156-173.

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