政务诚信建设的路径探索

（钦州学院教育学院，广西钦州 535011）

政务诚信建设的路径探索

范根平

（钦州学院教育学院，广西钦州 535011）

政务诚信是政府及其工作人员在政务活动中恪守诚信准则、履约践诺、言行一致的一种行为模式。政务诚信建设有着极为重要的意义。当前，加强政务诚信建设，可以从社会契约路径、行政伦理路径以及政府治理路径着手，不断提升政府信用水准，为整个社会诚信体系建设添砖加瓦。

政务诚信；政府；建设；路径

政务诚信，泛指政府及其工作人员在行使自身职能的过程中，必须严格遵守国家法律法规，恪守诚信道德底线，它强调的是法治视域下政府机关的诚信言行，是对政府及其工作人员的制度性规范和原则性要求。政务诚信作为社会诚信之本，关乎党和政府的形象，关乎社会和谐，具有极其重要的意义。然而，当前我国处于改革发展关键期，政务诚信状况不容乐观，如有的政府决策经常朝令夕改，一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”等恶习屡见不鲜，对整个社会产生了恶劣的影响，社会呼唤政务诚信。加快政务诚信建设，可以从以下路径着手，不断改善政府信用状况，促进国家治理体系和治理能力现代化。

一、社会契约路径

在现代社会治理模式中，契约作为一种普遍化的形式，广泛存在于经济、社会、政治和文化生活的各个领域。早在古希腊时期，伊壁鸠鲁就明确提出国家不是自然创造的，而是人们从利害相关的功利角度缔结契约的产物。一些西方学者如霍布斯、洛克、卢梭等曾对其有过精彩论述。作为双方或多方协议认可并承诺遵守的行动准则，契约规定了双方的权利和义务，这种权利和义务是建立在诚信基础上的，是建立在双方意见一致或大体一致基础之上的合意。维系合意的基础和纽带是诚信，契约的形成和发展离不开诚信，甚至可以说，契约及其实现过程都蕴含着深刻的诚信文化〔1〕。由于契约是以合意为基础的诚信，因而在一般的社会关系中，契约体现的是一种平等的关系，体现的是人性对自由、平等、民主的追求。社会契约理论认为，政府的公共权力渊源于公民权利的让渡，公民之所以肯于让渡自身的权利并服从政府是因为公民与政府之间有一个元契约，在元契约状态下，政府应竭尽全力满足并回应公民意愿，切实保障公民的利益不受侵犯。正是这种对契约活动价值性的规定，构成了契约活动中双方都有诚信遵守的观念和法律基础。在这种情形下，契约不再需要以法律制裁或行政制裁为后盾就可以得以存续，俨然成为建构于社会道德和个人道德基础之上的一种行为范式。社会契约路径主要通过契约自身蕴含的价值，形成对政府及其工作人员的道德规约，确保其严格遵守法律、忠于自身职责。随着历史的车轮驶向前方，社会越来越注意强调契约意识的能动性，其对于推进政务诚信建设起着不可或缺的作用。具体而言，要从以下方面着手。

第一，培养契约意识。契约是两人以上相互间在法律上具有约束力的协议，是各方共同意志的表达，体现了一种法理精神。一般来说，契约常被视为一种力量，促使人们从一种强制性遵守的状态转化成为一种契约双方自我约束、自觉合作的状态。在市场经济社会里，整个社会生活的构建都必须基于契约之上。依此来看，契约联结着人们的一切利益，个人为了保证自己的利益、要求而订立契约，社会为了维护既定社会秩序而订立契约，国家运行的基础也在于一种契约理论的设定。因此，在契约的作用下，社会的正常运行不再需要通过法律制裁或行政管制来实现。随着现代社会的发展，契约意识发挥的作用越发显得重要。改革开放三十多年来，我们在经济建设方面取得巨大成就的同时，随着改革的逐步深入，社会利益关系日趋多元化，一些深层次的问题逐步显现出来，如各种假冒伪劣产品充斥于市场、学生考试舞弊时有发生等。解决这些问题终究还是要靠培育广大人民的契约意识，使守约成为一种自觉行为。对于政府及其工作人员来说，培养契约精神，首先要加强社会主义法制建设，为契约意识的形成提供强有力的法制保障；其次要开展契约意识的宣传活动，可以组织对广大党员特别是各级领导干部的诚信教育、培训活动，促使政府工作人员努力加强道德修养，形成良好的契约意识；最后可通过树立典型，以榜样的示范效应来影响政府工作人员恪守契约，使务实、廉洁、高效成为政府及其工作人员活动的根本准则。

第二，提倡契约精神。契约精神是指存在于商品经济社会，由此派生出的契约关系和内在的原则，是自由、诚信、守时、勤俭、节约的精神。契约是市场经济的核心和灵魂，是建立市场经济体制的关键。随着现代市场经济的充分发展，市场交换关系变得错综复杂，面对各种纷繁复杂的交易关系，法律的作用逐渐暴露其局限性，这就更加凸显了契约精神的重要性。市场经济需要契约精神，而政府机构又是一些社会组织实施监督、管理、服务的部门，自然而然，政府及其工作人员也必须按照契约精神办事，这样才能保证社会健康有序地发展〔2〕。对于政府及其工作人员而言，提倡契约精神，就要求政府及其工作人员首先要具备履行契约的精神和品格，在行使权力的过程中要严格遵守法律法规；在具体的行政活动中要信守诺言，平等地对待社会公众，时刻以政务诚信为准则，弘扬契约精神，自觉保持着对诚信的不懈追求，把弘扬契约精神作为聚气凝魂和加强公务员队伍建设的基础工程，筑牢社会主义道德建设的根基。

第三，践行契约行为。契约行为是社会主体之间平等、自由的交往行为。诚信地履行契约行为，对各方既是一种保护，也是一种约束。契约精神是现代法治社会和经济社会的基本特征，只有契约才是使现代社会建立所有人都平等互信的有效保障机制〔3〕。诚信社会的建立是一个契约精神的普及和契约行为的实践过程。对于政府及其工作人员而言，践行契约行为，首先，要求各级政府及其工作人员明确自己的使命感和责任感，牢固树立正确的权力观和政绩观，实事求是，不弄虚作假，坚持执政为民，不以权谋私，不搞任何的权权交易、权钱交易；其次，要求政府及其工作人员从身边小事做起，保持高效、公正、廉洁的政风，弘扬社会主义道德新风尚；最后，要求政府及其工作人员在制定决策时要考虑到广大人民的根本利益，保持政府决策的连续性与稳定性，切实履职尽责，以钉钉子精神持续推动各项政策工作的落实。

二、行政伦理路径

行政伦理是行政组织或行政个体在行政事务中应遵循的伦理规范，即公职人员对应该做什么、不应该做什么，应该怎样做的价值判断与道德选择〔4〕。行政伦理的两个向度是公共利益和公共精神。公共利益指在一定社会条件下或特定范围内多数主体利益相一致的方面。公共精神是社会公众在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则的主观认可并体现于客观行动上的遵守和执行。这两者都是对行政行为主体在社会化活动中的规范要求。行政伦理渗透在公共行政的各个领域，通过政府的行政理念、行政体制、行政行为等展现出来，是行政权力主体内在的一种约束机制，主要以事前的道德选择为基础进行自我约束，体现了公共行政活动中质的规定性，有助于约束行政人员的行为活动，使其朝着更为科学、更加文明的方向发展，促进行政机关逐步达到善治的要求，实现社会和谐。政务诚信建设的行政伦理路径主要通过行政伦理这一自律机制，使政府及其公务人员从内心深处敬畏诚信规范，自觉养成良好的诚信习惯，切实做到为人民谋福利。具体而言，主要从以下方面着手。

第一，强化政府行政责任。行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任〔5〕。责任是现代政府行政的基础，也是现代政府行政的准则。政府机关作为公共权力的主要行使者，承担着行政管理的主要角色，他们在掌握公共权力的同时也意味着一种责任或义务。责任行政是一种规范政府行政的制度安排，要求政府及其工作人员必须诚信地履行自己的责任和义务，要求政府及其工作人员及时回应社会公众的合理需求。由此看来，政府的责任意识是政务诚信价值的基本体现，政务诚信要求政府应当是也必须是一个责任型政府〔6〕。强化政府行政责任，首先，要求政府及其工作人员牢固树立责任意识，常怀为民之心，常听为民之言，常办为民之事；其次，要不断健全责任行政立法，加强对政府权力运行的监督制约，确保人民的权力真正用来为人民谋福利；最后，要建立行政责任追究机制，防止官员与行政责任相脱节。对于政府官员的失信行为，应当严格追究其法律责任。

第二，恪守诚信道德规范。道德规范是人们道德行为和道德关系普遍规律的反映，是调整人与人之间及人与社会之间关系的行为准则。作为一种道德规范，诚信体现了一个人的道德修养和内心境界，它主要通过道德教化的方式内化到人们的思想意识中。我国是社会主义国家，提倡以德治国，必须要求政府及其工作人员具备良好的道德品质。因此，对于政府及其工作人员而言，恪守诚信道德规范。一方面，要求政府及其工作人员虚心“立诚”，把诚实待人与诚实待事相结合，严格恪守诚信准则，建立与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。另一方面，要求政府及其工作人员求真务实，正确处理权与利、得与失的关系，坚持权为民所用、利为民所谋、情为民所系，切实做到在为人民掌好权、用好权的过程中提升自己的道德境界，真正保障广大人民群众当家作主的权利。

第三，创建诚信文化。诚信文化是中国传统文化的精髓，“自古皆有死，民无信不立”的诚信观念历来深受人民崇尚。这种理念所体现出来的伦理道德是中华民族素来注重道德修养、强调德治的重要体现。诚信作为人们日常交往活动中的一种行为范式，它在社会实践的发展中起着一种模式的作用，要求人们遵守而成为一种社会制度〔7〕。诚信文化有助于调节人们之间的利益关系，促进社会和谐有序发展。然而，当前我国诚信文化流失严重，官员出尔反尔、弄虚作假，企业坑蒙拐骗、以次充好，个人学历造假、考试舞弊等等，这些行为俨然成为人们唾弃的对象，成为制约社会主义市场经济健康发展的障碍。创建诚信文化，对于政府及其工作人员而言，首先，可以组织开展诚信论坛、诚信演讲比赛、诚信手册编纂，营造诚信办事、诚信做人的良好氛围，将诚实信用理念培育为政府及其工作人员的核心价值观；其次，继续完善相关制度规范，坚持建设长效机制推动公务员诚信文化发展，依托诚信建设体系，不断健全和完善内部制约制度和外部联动制度；最后，可以在政府办公综合大楼建立符合诚信理念、富有诚信内涵的文化中心、文化长廊等设施，夯实营造诚信文化环境的物质保障，不断提升政府及其工作人员的内心涵养，磨砺其诚实守信的品格，使政府及其工作人员能够严格按照国家法律法规办事，提高其诚信行政的伦理德性和实践能力。

三、政府治理路径

治理理论不仅是对社会科学传统范式的一种反思，也是对经济全球化浪潮的反映〔8〕。治理的终极目的是善治，即良好的治理。政府治理，特指政府通过行使公共权力来管理社会公共事务、解决公共问题，创造公共价值的活动。政府治理意味着权力运作模式的转变，政府由高居于社会之上的公共权力机构，转变为社会众多权力主体之中处于主导地位的协调者、引导者〔9〕。当前阶段，中国正处在社会转型时期，在此过程中，中国出现了严峻的两级分化趋势，例如城乡差距、贫富差距、教育差距令人触目惊心，随处可见的诚信问题、住房问题、医疗问题、安全问题等等，这些严重危及到和谐社会的构建。因此，我国社会经济转型阶段的特点决定了中国政府必须转变角色，以更加积极、自信的姿态治理整个社会，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府治理路径要求政府积极承担起社会治理的角色，解决政府工作人员的诚信缺失问题，重塑政府形象。具体来讲，主要有以下几方面的内容。

第一，合理定位政府职能。政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责，它反映了政府行政的活动方向。在计划经济时代，中国实行的是全能型的政府管理，扮演了生产者、监督者、控制者的角色，致使政府权力无限膨胀，窒息了市场、社会的活力。现代政府职能应当是有限的，要明确政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系。因此，政府要改变全能政府观念，科学界定各级政府的职权，合理确定各级政府的管理层次和管理幅度，明确职权责任，理顺中央和地方的府际关系，打造有限政府和服务政府。具体而言，政府应转变管理社会经济文化的具体方式，逐步由直接管理为主转变为间接管理为主，由指挥微观经济活动为主转变为政府宏观调控为主，由行政命令手段为主转变为经济手段和法律手段为主，辅以必要的行政手段，在社会主义市场经济条件下实行政企分开。

第二，建立政务失信惩戒机制。所谓失信惩戒机制，即一种以信息公开为前提，以市场调节为实现手段的非正式社会惩戒机制，它通过征信系统提供信用信息记录而降低市场交易中的信息不对称程度来达到防范失信、惩罚失信和激励守信的目的〔10〕。现在，随着政务失信问题的逐渐增多和大量曝光，政务失信已成为一种危机，影响到社会生活的方方面面，严重破坏了政府的形象，造成广大人民群众与政府的相互不信任。之所以会出现这种情况，一个重要的原因就是对政务失信的惩戒力度不够。很多政府工作人员的失信行为根本就没有受到任何惩罚，有时甚至被直接忽略或是狡辩过关，这在另一方面促进了政府工作人员的失信行为，他们不用为自己的失信承担后果，以后只会更加肆无忌惮。很多被曝光、被查处的政府工作人员，他们中有很多人没有受到应有的惩罚，致使他们无所畏惧。因此，必须建立政务失信惩戒机制，把失信惩罚落到实处，对于政府官员的失信行为应当依法追究其行政、民事直至刑事责任。不管是什么人，不论权力的大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。

第三，念紧权力的“紧箍咒”。权力是一把双刃剑，一切有权力的人都容易滥用权力。失去监督的权力必然导致腐败，没有阳光的大地必然是黑暗。要让权力在阳光下运行，扎紧权力的篱笆，把权力关进制度的笼子里，确保公共权力真正用来为人民谋利益。念紧权力的“紧箍咒”，一要确立宪法的至高无上权威，防止政府滥用权力和侵犯公民的基本权利，实现权力制衡，不允许有任何不受约束的权力主体存在；二要实行政务公开，建设阳光政府，政府及其工作人员在管理过程中应努力做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的政务公开制度，提高政府机关工作的透明度；三要加强群众对政府的监督力度，进一步拓宽监督的渠道和方式。通过整合全社会的监督力量，强化整体监督合力，发挥党内监督、法律监督、群众监督、新闻舆论监督等优势，形成全方位的监督机制〔11〕，有效规约政府权力运行。

政务诚信建设作为整个社会诚信建设的蓝本，是一项复杂的系统性工程，涉及多方面的内容，需要从多角度入手，多管齐下，多措并举。在加强政务诚信建设的过程中，需要政府及其工作人员带头守信，需要在我国政治体制改革、经济体制改革和文化体制改革的过程中逐步进行。只有这样，才能以风清气正的党风政风带出明理诚信的民风社风，奏响中华民族伟大复兴的最强音。

〔1〕张宇钟.行政诚信研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2012：131.

〔2〕张春菊.政务诚信和公务员职业道德教育读本〔M〕.北京：研究出版社，2004：88-89.

〔3〕蔡晓平.试论大学生在诚信教育中的契约精神培养〔J〕.华南师范大学学报（社会科学版），2006（3）：142-144.

〔4〕沈亚平.公共行政学〔M〕.2版.天津：天津大学出版社，2011：244.

〔5〕张国庆.行政学概论〔M〕.2版.北京：北京大学出版社，2000：486.

〔6〕李军鹏.责任政府与政府问责制〔M〕.北京：人民出版社，2009：81.

〔7〕侯志阳.诚信文化：社会中介组织发展的瓶颈〔J〕.南京航空航天大学学报（社会科学版），2006，8（3）：25-28.

〔8〕张国庆.公共行政学〔M〕.3版.北京：北京大学出版社，2011：598.

〔9〕顾平安.政府治理的基本特征和主要形式〔J〕.党政干部学刊，2005（10）：28-30.

〔10〕魏建国，鲜于丹.建立失信惩戒机制的博弈分析〔J〕.武汉理工大学学报，2007，29（3）：142-145.

〔11〕赵爱玲.当代中国政府诚信建设〔M〕.济南：山东人民出版社，2007：200．

Exploration of the Path of Building Government Integrity

Fan Genping
（College of Education,Qinzhou University,Qinzhou,Guangxi 535011,China）

Government integrity is a kind of behavior pattern of government and public servants in the administration:abiding by the rules of integrity,keeping words and matching words with deeds.The construction of government integrity is very important.Currently, strengthening the construction of government integrity can take the path of social contract,the administrative ethics and government governance,path of government efforts,to enhance the level of government integrity and provide the basic for the construction of social credit system.

government integrity;government;construction;path

10.3969∕j.issn.2096-2266.2017.01.013

D630

A

2096-2266（2017）01-0059-05

（责任编辑 党红梅）

广西高校中青年教师基础能力提升项目“民族地区基层政府政务诚信建设研究”（KY2016LX410）；教育部人文社科基金项目“当代中国政治信任的逻辑及其建构”（11YJA710072）

2016-09-25

2016-11-10

范根平，助教，主要从事西方政治思想、行政理论、社会治理等研究.