层次分析法的我国精准扶贫实施绩效评价研究

○陈爱雪 刘艳

层次分析法的我国精准扶贫实施绩效评价研究

○陈爱雪 刘艳

在分析我国精准扶贫的前提与实施内核基础上，运用层次分析法建立了包括5个一级指标和15个二级指标的精准扶贫绩效评价体系，并逐层分析。分析结果表明，一级指标中的经济社会发展和二级指标中的贫困人口识别及产业扶贫精准率的权重最高，表示以上指标对精准扶贫资金使用效率和政策效果影响显著。最后，文章给出了相关对策建议。

层次分析法；精准扶贫；绩效评价

国家和政府在全国推行精准扶贫工作并将其提升到国家扶贫战略高度以来，扶贫工作产生了显著的成果，但我国农村实际发展情况参差不齐，贫困的原因呈现多元特征。尤其一些老少边穷区域，其导致贫困的原因复杂、贫困现象多元、贫困程度深厚，“插花式”贫困人口分布混乱。因此，在继续实施精准扶贫战略，推进精准扶贫工作过程中，要真正做到将我国农村扶贫工作从“漫灌”改变为“滴灌”，切实做到扶真贫、真扶贫，提高扶贫工作的效果。根据相关理论和精准扶贫工作的经验，设计一套科学合理的精准扶贫绩效评价体系势在必行。对精准扶贫的效果进行量化，可以总结过去的扶贫工作经验，提高扶贫工作效率，达到良好的精准扶贫的效果。

国外学者围绕贫困与反贫困、扶贫瞄准、扶贫政策等问题进行了大量的研究，这些研究成果蕴含着精准扶贫的思想与理念。20世纪50年代，世界银行及相关学者以发展经济学为研究工具，对发展中国家或地区的贫困问题，进行了多角度的研究并提出了各自的政策主张。例如刘易斯的二元经济模型、纳克斯的贫困恶性循环理论和舒尔茨的人力资本理论。他们试图从不同角度解释贫困产生及持续的原因并试图寻找解脱贫困的路径。20世纪70年代之后，世界经济环境的变化又使学术界开始关注扶贫瞄准问题，西方学者认为有选择性地实施社会政策可以在减少财政负担的同时保护市场竞争。例如Sen.在1985年初步指出，政策扶持要投入到教育培训领域以提升贫困人口的人力资本*Sen.Amartya.Commodities and capacities.Amsterdam：North Holland，1985.，后来又进一步指出即使是再严格的瞄准，在实际中也会遇到信息不对称、受益人口被污名化、不均衡权力结构被固化、扶贫项目缺乏强有力的政治支撑等问题。Lardy(1988)为代表的许多学者主要关注扶贫资金投放的领域及方向的问题，认为投入到农业领域比投入到工业领域能够给贫困人口带来更大的收益*LARDY NICHOLAS. Agricultural in China’s Modern Economic Development. Cambridge：Cambridge University Press，1988.。关于扶贫瞄准工作的具体操作实施办法方面，NG Wingfai(2000)等提出有效的扶贫政策应瞄准到乡镇，并且认为实施乡镇瞄准具有低成本的优势，此外在技术方法上，扶贫瞄准主要有个体需求评估法、指标瞄准法、自我瞄准法和以社区为基础的瞄准法四种*NG WING-FAI. Poverty Alleviation in the Ningxia Hui Autonomous Region，China，1983—1992. Hong Kong：The Chinese University of Hong Kong，2000.。2001年的世界银行发展报告进一步细化或印证了Sen的观点*WORLD BANK. Global Economic Prospects 2002：Making Trade Work for the World’s Poor. Washington，D.C.：World Bank，2001.。

我国从20世纪70年代末80年代初开始集中进行对农民贫困问题的研究并形成了诸多有益的研究成果。黄序和(1985)分析了农村联产承包责任制与农户摆脱贫困之间的关系*黄序和：《有些农户为什么还不能摆脱贫困——对福州百户农民家庭生活水平的调查分析》，《学习月刊》1985年第2期，第44—45页。。汪三贵(2007)通过数据分析，分析了中国农村扶贫计划的村级瞄准效率*汪三贵：《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》，《管理世界》2007年第1期，第56—64.。近几年在扶贫评价指标体系的建立与应用的相关研究中，总体上看，囊括了资金投入、政策支持力度、扶贫效果等多维度指标。付英(2011)从政策相关性、扶贫效率、扶贫效果、可持续发展能力四个方面入手，建立了针对贫困地区的综合性扶贫绩效评价指标体系*付英、张艳荣：《兰州市扶贫开发绩效评价及其启示》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2011年第5期，第25—30页。。高波等(2014)认为当前的财政资金绩效考核更多只考虑了当期的财政扶贫形成的增长数量效果，并未考虑增长质量，提出应综合考虑经济绩效、社会绩效、环境绩效，建立新型的财政扶贫资金绩效评价指标体系*高波、王善平：《财政扶贫资金综合绩效评价体系研究》，《云南社会科学》2014年第5期，第86—89页。。陈晓丽(2015)利用层次分析法构建了包括经济发展、社会发展、扶贫投入、扶贫效果等四个方面的一级指标模型，对湖北民族地区的扶贫绩效进行了评价*陈小丽：《基于多层次分析法的湖北民族地区扶贫绩效评价》，《中南民族大学学报( 人文社会科学版)》，2015年第3期，第76—80页。。焦克源等(2015)将《中国农村扶贫纲要》实施的2001-2011年十年作为研究区间，从贫困基础、人文发展和生产环境三个维度构建了少数民族贫困县扶贫开发绩效评价指标体系，并利用时序主成分分析法对扶贫效果进行了客观评价*焦克源、徐彦平：《少数民族贫困县扶贫开发绩效评价的实证研究—基于时序主成分分析法的应用》，《西北人口》2015年第1期，第91—95页。。

可见，现有文献对扶贫问题已做多维度研究，这为我们提供了宝贵的经验借鉴，拓宽了我国实施精准扶贫政策的理论视野和研究框架体系，为进一步探究精准扶贫的绩效评价体系提供了研究内核。现有研究具有以下特征：一是研究视野宽泛并在不断拓展。学者们从政治、经济、社会、文化、地缘、生态等多个研究视角切入，并跟随实践的不断深入，从经济贫困、社会参与制约、能力发展等多个方面审视贫困问题并提出相应的政策。二是注重制度对贫困成因及精准扶贫战略实施的作用。学者们没有单纯停留在考察扶贫政策实施效果、扶贫瞄准偏差等现象上，开始注重研究隐藏在其后的深刻原因，主要包括研究扶贫政策的制度变迁历程、解释扶贫政策瞄不准的制度原因，并从制度建设上提出相应的对策建议等。三是研究内容较为综合。现有研究涉及国家扶贫政策实施及其带来的效应、扶贫对象自组织机制建设、区域扶贫、生态扶贫、财政和金融扶贫资金使用等众多方面，研究内容极为广泛。四是学者们开始关注并重视扶贫工作的绩效考核问题，且实证研究方法应用越来越深入。从贫困区域多元化和致贫原因多重叠加等明显特征出发，通过典型案例调查及经验总结、计量模型构建、微观调查数据收集处理等方法，对扶贫绩效评价问题进行较为深入细致的研究，形成了一些有独到观点和结论的学术研究成果。尽管如此，学者们对扶贫绩效评价问题还处于探索阶段：其一，对精准扶贫中贫困对象的识别方式、精准帮扶的具体措施缺乏全面系统的研究；其二，缺乏对贫困对象等相关主体利益诉求的调查与分析；其三，对扶贫绩效评价体系的指标选取、评价体系构建和评价指标适用性等方面还存在欠缺。因此，本文将以我国精准识别及精准帮扶等内核为基础，通过层次分析法，构建一套有效的精准扶贫绩效评价体系。

一 我国精准扶贫的基础前提与实施内核

近年来，政府一直致力于调整扶贫方向、重点任务和工作方法，以适应社会经济发展变化。中国农村贫困状况大为缓解，贫困地区生产生活条件明显改善，教育、科技、文化、卫生等社会事业得到较快发展，为全球减贫做出了卓越贡献。扶贫开发也从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距成为新任务的新阶段。在取得一定成就的同时，我国农村进入加速发展的黄金期，这使得贫困地区的扶贫环境发生了深刻变化，新形势下精准扶贫政策实施问题表现得尤为尖锐。随着扶贫实际情况的变化，在精准帮扶政策的重点倾斜之下，贫困户和贫困户、贫困户和非贫困户、贫困村和非贫困村之间，特别是处于贫困边缘的群众容易产生不平衡心理，由此导致上访等诸多不稳定因素。在扶贫呈现出与过去截然不同的发展背景下如何在保障广大贫困地区群众个体生存发展需求的基础上坚持问题导向、靶向精准、定点消除绝对贫困从而构建有效的扶贫模式，无疑是我国不同区域面临的极具普遍性的共同挑战。精准扶贫进入攻坚期的复杂化加大了扶贫开发对象的精确瞄准性使工作落实难度的挑战变得更为艰巨。

(一)精准识别是当前精准扶贫的基础前提

国家政府在2014年提出“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础”作为目前中国扶贫系统的新工作机制和工作目标。在扶贫工作一线实践者眼中，精准扶贫的核心内容和理念通常被归纳为“扶真贫”和“真扶贫”*在实践中贫困户一般被区分为扶贫户、低保户、扶贫低保交叉户、五保户等等，各地有所差别。，这一机制出台以期为不同类型的贫困户提供差异性和针对性的扶持。扶贫工作由过去对贫困片区的瞄准到贫困县的瞄准乃至到贫困户的瞄准，其扶贫政策的制定、实施乃至管理考核等应该借鉴先试先行地区的宝贵经验。广东省扶贫的“双到”工作经验*邓圣耀：《广东精准扶贫成全国经验》，《南方日报》，2014年3月26日。，从最开始的规划到户和责任到人*王和顺：《广东省精准扶贫经验及对我区的启示》，《北方经济》2014年第11期，第64—65页。，发展到现在的扶贫资金到村到户、扶贫驻村工作帮扶队的成立及帮扶到户等，都有综合借鉴作用。

1.精准识别是精准扶贫工作有效开展的前提。精准扶贫工作是由精准识别、精准帮扶和精准管理构成，其中后两方面工作的有效开展离不开对包含精准扶贫目标地区、精准扶贫项目、精准扶贫目标人群在内的精准扶贫识别。其原因在于，扶贫目标对象的确定及对象特征决定了精准帮扶的内容及采取的措施，同时也是精准扶贫管理的导向。精准扶贫工作的有效开展，必然要结合贫困地区的自然环境条件、开发条件、区位条件、资源禀赋基础及贫困户的贫困特征、贫困致因等，因地制宜地在贫困地区筛选出切实可行并能够实现的帮扶项目。通过对扶贫项目的科学规划实施，以促进贫困地区贫困人口通过参与扶贫项目获益以此尽早脱贫致富发展。以上就是精准扶贫过程中精准识别的内容，通过对精准扶贫目标对象(目标地区、目标人群及实施项目)的精准识别，从而提高对精准扶贫工作的针对性和有效性，为精准扶贫工作顺利实施提供基础和方向指引，从该意义上来说，精准识别是精准扶贫工作有效开展的前提。

2.精准识别是精准扶贫目标实现的基础。如前所述，可以将精准扶贫的核心目标定位于：通过对精准扶贫项目的开展实施推动贫困地区经济、社会、文化、文明、生态等的积极变迁及发展，最终实现贫困地区贫困人口的减贫脱贫致富。严格意义上的精准扶贫，是一种“扶真贫“和“真扶贫”方式，有明确的扶贫宗旨和目标，目的在于反贫困及消除贫困人口，扶贫项目的开展仅仅是工具和手段。精准扶贫正好契合了上述扶贫目标，并将其进一步深化。但是，由于我国目前精准扶贫工作开展的时间较短，在具体的制度设计上还存在一定的缺陷，因此使不少精准扶贫项目出现针对性不强、粗放“漫灌”的现象，最终导致了结果与精准扶贫目标瞄准的偏差。主要表现在：由于一定的门槛要求及参与能力限制等最终从精准扶贫项目中受益的主要是贫困地区中的非贫困人群(相对贫困人口)，而仅有较少的真正的贫困人口得到帮扶和实惠，并且受益也相对较少，精准扶贫政策在实施过程中“扶强不扶弱”“帮富不帮穷”的现象屡见不鲜。为此，要使精准扶贫落到实处并回归其本质，实现“扶真贫”和“真扶贫”的目标，对扶贫对象的精准识别就显得非常重要，通过精准识别可以准确锁定帮扶对象及贯彻帮扶内容，找出“哪些贫困地区适合开展精准扶贫”“哪些人需要精准帮扶”“需要什么精准帮扶”“适合实施什么样的精准扶贫项目”等，从而为精准扶贫目标奠定基础，确保瞄准精准扶贫目标。

3.精准识别是精准扶贫效率提高的需要。在精准扶贫过程中，精准识别是提高扶贫效率的第一步，因此对精准扶贫目标对象进行有效甑别显得尤为重要。在扶贫过程中，一旦出现“精准扶贫目标对象瞄不准”或“精准扶贫识别机制失灵”的问题，轻则导致精准扶贫资源浪费及精准扶贫效率下降，重则造成精准扶贫工作系统性失效并使精准扶贫目标难以实现。换句话说，能否精准地识别出扶贫目标对象(目标地区、目标人群及精准扶贫项目)，将对精准扶贫开发工作的成败起着决定性的影响。目前，在有些地区，“关系扶贫”“人情帮扶”“拍脑袋定项目”的情况层出不穷，造成帮富不帮穷、该扶的没有得到扶持等社会不公和扶贫资源浪费，甚至产生“寻租”并滋生腐败，造成精准扶贫资源的巨大浪费和低效使用。通过对精准扶贫目标对象的精准识别，可以减少并避免上述扶贫实践问题的产生，增强精准扶贫的针对性和有效性，提高资源配置效率，有利于实现精准扶贫“扶真贫”和“真扶贫”的目标。

(二)精准帮扶是精准扶贫的具体实施内核

随着我国农村扶贫开发工作的深入推进，党和国家领导日益重视精准扶贫，各地也在积极努力探索有益模式。随后，在我国2014年初下发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，要求创新扶贫开发工作机制，提出“建立精准扶贫工作机制”，这表明精准扶贫已经上升为我国国家扶贫战略。实施精准扶贫战略是新时期我国农村扶贫模式的重大变化，是我国农村扶贫工作中改“漫灌”为“滴灌”，切实做到扶真贫、真扶贫，从而坚决打好扶贫开发攻坚战的重要保障和现实途径。在实施精准扶贫战略中，由于贫困人口、扶贫格局的变化，扶贫发展的目标与方向、支持对象、技术推广、经营模式打造等都将随之发生变化。现有扶贫政策在大规模扶贫模式和要求下虽然有效，但在贫困人口分散化、插花式分布的条件下显然不适用，亟待调整优化。因此，研究精准帮扶政策对发挥扶贫作用、保障精准扶贫战略有效实施等既显得意义重大又现实迫切。精准帮扶是精准扶贫的关键，帮扶内容直接关系到贫困人口的脱贫效果*廖小东、藤湘君：《精准扶贫的现实难题及方略要务》,《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2016 年第1期，第48—54页。。

1.精准帮扶可以改善贫困地区精准扶贫条件。如前所述，精准扶贫项目的实施具有一定的区域适用条件，包括资源禀赋条件、市场需求条件及配套基础设施条件等。从资源禀赋的角度看，虽然一些贫困地区自然生态等资源非常丰富，具备发展特色精准扶项目的得天独厚的优势资源条件，但限于各种原因，贫困地区经济增长水平较落后，市场体制机制不健全，产业发展粗放，经济社会发展大多处于劣势地位。总体表现为：第一，优势特色产业发展没有形成品牌效应，缺乏相应资金支持。分析其中原因，主要表现在：一方面，优势产业资源的投资建设具有较长的周期性，对资金的需求和消耗较大，再加之相关的产业胚胎设施缺乏，进一步加剧了资源开发对资金的巨大需求；另一方面，由于贫困地区本身经济发展水平落后，地方政府没有足够的财力支持优势特色产业的发展所需要的资金积累。第二，人才奇缺。特别是高级技术人才的缺乏是制约贫困地区优势产业开发的重要因素。贫困地区经济条件落后吸引不了人才，更难以留住人才，导致产业规划开发、经营管理和服务人才严重不足。第三，基础设施及配套服务设施落后。虽然政府每年会投入大量财政专项资金用于贫困地区基础设施建设，但建设一般都是为了解决当地基本生产生活为目的，因此其建设规模及档次都难以满足优势产业发展的需求。产业基础设施薄弱依然是制约贫困地区经济的发展的一大瓶颈，主要在于交通基础设施落后、配套产业设施不足、服务设施水平低下等方面。第四，市场开发潜力不足。市场是构成产业精准扶贫开发最基本的内容之一。贫困地区虽然有资源上的优势，但是由于产品远离主要市场，受到产业市场的辐射较小，加之市场拓展的高级经营管理人才缺乏，导致扶贫产业开发潜力不足。基于以上原因，贫困地区仅依靠自身能力远不能达到脱贫的预期目标。贫困地区的精准帮扶必须借助于外部力量来改善地区经济发展条件，解决地区产业发展资金不足、产业基础设施滞后、人才匮乏、市场开拓不足等方面的难题，以增强区域特色产业发展动力及竞争力。通过对贫困地区精准帮扶方案的实施，找准贫困地区产业资源开发条件存在的优势和劣势，并在此基础上釆取有针对性的帮扶措施，对提升贫困地区经济发展水平意义重大。

2.精准帮扶可以提升贫困人口参与能力。很显然，贫困人口主动参与、有参与能力是实现精准扶贫目标的重要有效途径。贫困人口的参与能力将会直接影响其参与精准扶贫的意愿、参与层次方式及参与内容，进而会最终影响其在精准扶贫中的受惠情况。因此，在某种程度上来说，贫困人口参与能力大小会决定精准扶贫的成功与否，如何提高贫困人口参与能力将成为开展精准扶贫的重要工作内容之一。精准扶贫既要扶业，更要扶人，其扶人的实质就是提升贫困人口的自我发展能力和造血功能，即参与精准扶贫的能力。但是由于各种因素的制约，贫困地区固有的恶劣自然生态环境、较低的经济发展水平、落后的思想观念和较差的人口教育文化素质严重限制了贫困人口参与精准扶贫能力，加之贫困人口自身能力不足、自我发展意识薄弱及“等、靠、要”思想严重等，导致贫困人口参与精准扶贫困难重重。而精准帮扶就是在对贫困人口参与能力方面存在的问题进行深入分析、诊断的基础上，针对其参与意愿及参与障碍等提供有针对性的帮扶措施。因此，精准帮扶有利于贫困人口参与精准扶贫能力的提升。

3.精准帮扶可以实现精准扶贫目标。在精准扶贫过程中，“扶”是手段和过程，包括对贫困地区经济的推动及贫困人口自我发展能力的扶持，这是实现精准扶贫目标的现实需要。一是通过精准帮扶能帮助贫困对象实现减贫脱贫致富目标，帮助贫困地区及贫困人口激活内在发展动力，并结合国家有关扶贫支持政策，制订符合贫困地区实际情况的扶贫发展规划，充分挖掘贫困地区的特色优势产业资源，变资源为资产，并最终转化为贫困地区贫困人口脱贫致富的经济优势。二是通过充分落实精准帮扶相关的扶贫攻坚措施，明确精准帮扶的工作重点及具体策略，把精准扶贫开发规划、精准扶贫目标转化为贫困人口看得见摸得着的，能够落实下去的具体工作，从而促进贫困人口内在的激励机制的形成。三是通过精准帮扶可以有效减少有限扶贫资源的消耗，降低扶贫资源漏出，提高扶贫资源的利用效率。由此可见，对扶贫目标对象实施精准帮扶有利于实现精准扶贫的最终目标。

二 层次分析法及其适用性考察

(一)精准扶贫指标体系构建原则

文章该部分在精准扶贫的相关理论研究基础上，结合某贫困地区精准扶贫的实践工作，以绩效评价相关方法为依托，提出了精准扶贫绩效评价指标体系的构建原则。构建指标体系以政策法规与相关文献为依据，建立了包括精准识别在内的5个一级指标与15个二级指标，形成了一套针对该地区精准扶贫绩效评价的指标体系，并利用层次分析法进行了模型求解并进行了结果分析。

影响精准扶贫绩效评价涉及多方面的因素，需要通盘考虑各方面因素的影响，建立一套科学合理的评价指标体系，从而使评价过程更加全面合理。精准扶贫绩效既有一般扶贫综合评价的普遍性，又具有精准评价的特殊性。因此，为了考虑评价结果尽可能做到公正、科学、客观全面，在建立精准扶贫绩效评价指标体系时应当根据精准扶贫绩效评价的特点，遵循全面性、科学性、可比性、可操作性等四条原则*彭力：《公路网规划评价指标体系与实施决策方法研究》，南京：东南大学学位论文，2005年。。全面性原则指精准扶贫绩效评价是一个具有多层次、多因素交织的复杂系统，单项的指标只能从某一方面反映评价对象的功能，却不能全面反映整个系统的功能和效益。因此评价指标体系力求全面反映系统的性能，要着重抓主要因素，注意指标的代表性和系统的完整性，指标既不重复，又不遗漏，指标既相互补充又彼此独立，能够科学反映内部结构情况以及内部系统结构与外部环境之间的关系，既有直接效果，又能反映间接影响，实现平价效果的科学性和全面性，增加可信度。科学性原则是指精准扶贫绩效评价指标体系的设计既要考虑评价的目的意义，同时又要符合客观现象自身的规律特点，要求主观与客观实际相符合。综合评价指标体系作为主观反映客观的工具，基本要求是尊重事实，定量描述分析要在定性认识的基础上进行，要在有关经济范畴内加以评价，同时也要注意客观对象的定量化特征，全面反映到指标体系之中。只有遵循评价指标的科学性原则，才能保证评价结果的科学性和权威性。简言之，这套评价指标体系不管是从单独的元素构成到结构方面，还是从每个指标的计算内容和方法方面，都需要遵从科学事实，才能保证评价结果的合理、正确、科学。可比性原则要求对每个评价方案都是公平的，具有可比性。在时间与空间范围内均可以进行比较，并具有动态性，遵循这样的原则才能称之为可比性原则。要坚持这种原则，要求在选择指标时，注重备选指标的可比性和适用性，即使是同一个指标，也要能对评价对象纵横比较，这种要求就需要评价指标在动态发展过程中保持相对的独立性和稳定性，以此强化评价指标功能。所谓操作性原则，就是指评价指标设计要具有可行性，所设计的指标数据要从现有的资料数据中获得，并且资料数据要具有可验证性。对于精准扶贫绩效评价指标体系，最大的特点就是其应用实践性，因此在设计评价指标时，既要考虑评价的目的和实际需要，同时也要综合考虑客观条件是否可行，是否具有实践应用操作性。根据上述原则，在选择评价指标时还要考虑到以下几个方面的问题，一是选用的各个评价指标要尽可能独立，互不影响；二是要在全面反映网络系统的情况下尽可能减少指标数量；三是所选用的指标要尽可能定量描述。

(二)精准扶贫指标体系设定与指标说明

综合中央、省级层面及某贫困地区精准扶贫相关政策与扶贫绩效评价相关文献，笔者认为精准扶贫能否取得理想效果，贫困对象识别是否精准、项目选择是否精准、帮扶过程是否精准组织及扶贫方式是否精准非常关键。因此，本指标体系从整体上考量精准识别、精准帮扶、精准发展等精准扶贫思想建立指标体系，初步尝试从投入端考虑精准帮扶，从产出端考虑经济社会发展、基础设施建设与减贫成效等因素，最终将精准扶贫绩效评价的综合评价指标分为精准识别、精准帮扶、经济社会发展、基础设施建设、减贫成效五个准则层。在五个准则层下，再遵循前面提出的指标评价体系设计原则，从不同角度来探讨准则层下的子指标，从而建立贫困地区精准扶贫绩效评价指标体系。

指标选择与说明：精准扶贫绩效评价是一个涉及多因素、多层次的系统，建立一个全面科学合理的综合评价指标体系对于今后进一步提升精准扶贫的效率与效益是非常有必要的。在传统的扶贫评价体系中涉及的指标容易交叉重复而造成遗漏，且特别容易忽视精准扶贫的核心如精准识别与精准帮扶等内容。因此，本文从某地区精准扶贫现状及问题的研究基础出发，分别从精准识别、精准帮扶、经济社会发展、基础设施建设、减贫成效等5个方面建立精准扶贫综合评价体系。接下来对各指标的选择原因与指标进行解释。(1)精准识别是精准扶贫的基础，《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》(中办发〔2013〕25号，以下简称25号文件)对精准扶贫提出了定义，并指出将建立全国性精准扶贫对象识别统一指标，2016年2月《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》发布，提出了精准识别包括贫困人口识别率、贫困人口退出率两项指标，且属于全国统一考核指标。因此，本指标体系据此建立精准识别指标层；贫困人口识别率指一个区域已建档建卡的扶贫对象数量与实际需要精准扶贫对象数量的比例；贫困人口退出率是指在一个评价周期内，一个区域通过采取多种扶贫方式后，摆脱贫困县标准的扶贫对象数量与需要扶贫人口的总量。(2)精准帮扶：根据前文研究，精准帮扶要确保精准扶贫中的政策、资金与扶贫干部到位。根据《贫困地区贫困县农村扶贫开发工作考核办法(试行)》，建立精准帮扶指标层，指标包括扶贫政策制定精准率、驻村精准帮扶比例、扶贫资金使用效率三个指标；扶贫政策制定精准率是指在一个评价周期内，经过实践检验可行的扶贫政策数量与在该周期内区域所实施的扶贫政策总量的比例；驻村精准帮扶比例是指在一个评价周期内，实际开展驻村精准帮扶的村落数量与计划需要驻村帮扶数量的比例；扶贫资金使用效率是指在一定的考核周期内，已经使用的扶贫资金所完成的扶贫目标与预定目标的比例。(3)经济社会发展：结合某贫困地区贫困村与贫困人口扶贫实践，建立包括产业扶贫精准率、职业培训扶贫精准率、教育扶贫精准率三个指标在内的经济社会发展指标层。其中产业扶贫精准率指扶贫规划确定的扶贫产业与实施需要发展的扶贫产业的数量的比例；职业培训扶贫精准率指针对扶贫对象开展的职业培训与扶贫对象实际需要的职业培训种类的比例；教育扶贫精准率指针对扶贫对象实施的教育种类与实际需要的教育种类的比例。(4)基础设施建设：结合某贫困地区扶贫实践，重点针对交通、水、电、信息化等当前贫困村急需解决的基础设施建设问题，建立由村级道路畅通率、饮用水安全保障率、用电保障率、贫困村信息化率等四项指标组成的基础设施建设指标层。指标解释如下：村级道路畅通率指行政区域所属的贫困村已经通道路的数量与总的村落的比例；饮用水安全保障率指行政区域所属的贫困村已获得饮用水安全保障的数量与总的村落的比例；用电保障率指行政区域所属的贫困村已获得用电安全保障的数量与总的村落的比例；贫困村信息化率等指行政区域所属的贫困村已实施信息化工程的村落数量与总的村落的比例。(5)减贫成效：根据《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》要求，减贫成效指标包括建档立卡贫困人口数量减少率、贫困县退出率、贫困地区农村居民收入增长率三项指标，属于全国统一考核指标，本指标体系据此建立减贫成效指标层。建档立卡贫困人口数量减少率指在考核周期内，经过对考核区域的精准扶贫工作实施，贫困人口减少数量与总的扶贫人口数量比例；贫困县退出率指在考核周期内，考核区域内经过扶贫后，所属贫困县减少数量与总的贫困县数量比例；贫困地区农村居民收入增长率指的是在一定的考核周期内，考核区域经过扶贫后，所属扶贫区域农村人口年收入增长率情况。

三 层次分析法下我国当前精准扶贫绩效评价分析

(一)样本来源与说明

根据上述分析，确定该地区精准扶贫绩效评价体系分为三层：目标层、准则层和指标层，指标体系构成如表1：

表1 贫困地区精准扶贫绩效评价指标体系

上述评价指标体系涵盖了从精准扶贫层面的主要指标，包括精准识别、精准帮扶、经济社会发展、基础设施建设、减贫成效等5个方面，充分考虑了一般常用的技术指标、社会性指标、经济指标，体现了指标体系构建的全面与科学性。

(二)指标权重确定

在评价指标体系构建基础上，采用何种方法确定各指标权重，并对整个模型求解，成为最终解决问题的关键。在通过对各类方法比较的基础上，本部分采用层次分析法对模型求解，并提出了求解的步骤。具体算法如下：

第一，构建判断矩阵。构建判断矩阵是进行层次分析法的第一步，判断矩阵的构建方法是通过专家打分，将每一层次各因素的相对重要性用数值形式表示出来，通常取1，2，……9及它们的倒数作为标度，其标度含义即判断矩阵表示针对上一层次某要素，同一层次要素两两比较，可建立起一个n阶判断矩阵，计算最大特征值和其对应的特征向量。标度含义见表2，另假定A与B比较得分为m，反之，B与A比较的得分为1/m。

表2 判断尺度表

第二，权重向量计算。权重向量计算目的是为了发现决策问题的规律性，通过权重向量的计算，得到λmax后，需要进行一致性检验。

权重向量计算采用合计法，即列向量先归一化，对得到的新矩阵求和，再归一化，求得权向量。对应的λmax由式1计算获得：

A·W=λmax·W

(公式1)

公式1中，A为原始判断矩阵，W为计算获得的权向量。

第三，一致性指标计算与检验。一致性指标计算公式如下：

(公式2)

一般说来，CI越大，表明判断矩阵的一致性越强，判断矩阵的构建越趋于合理。但考虑到判断矩阵受随机偏离的可能性的存在，因此建立一致性评判指标CR,将CI与RI比较，以检验判断矩阵的一致性的优劣。

(公式3)

CR作为一致性指标，用于检验判断矩阵是否通过一致性检验，若CR<0.1，表明判断矩阵通过一致性检验，反之，则未能通过一致性检验。平均随机一致性指标RI大小与判断矩阵阶数相关，阶数越大，则RI值越大，出现随机偏离的可能性越大(表3)。若通过一致性检验，则可以确认λmax对应权向量。

表3 平均随机一致性指标RI标准值

从上述计算步骤看出，层次分析法将定性分析与定量分析有机结合起来，尤其适合应用于以定性分析为主的决策问题。专家打分法的步骤是：成立贫困地区精准扶贫绩效评价的专家组。由贫困地区扶贫办聘请10位具有高级技术职称的扶贫专家；向上述扶贫专家发放评价相关的指标与调查表，请专家通过邮件等方式，对各指标进行打分；搜集汇总调查表，根据专家打分结果，求出各指标的平均分数；根据层次分析法计算的各指标权重与平均得分，计算出贫困地区精准扶贫总体得分。

第四，权重的求解。为确定准则层与指标层各指标的权重，根据层次分析法的建模原则，对各指标层与准则层指标采用专家评分法建立判断矩阵，按照层次分析法的相关计算方法，用和积法求出各个指标权重，再按照一致性原则进行检验。准则层与指标层的权重计算与一致性检验过程如下：

准则层判断矩阵及权重计算：根据专家评价结果，得到准则层判断矩阵为：

一致性检验：λmax=5.248，CI=0.0616，CR=0.055<0.1

精准识别判断矩阵及权重计算：经专家评分，精准识别判断矩阵为：

精准帮扶判断矩阵及权重计算:根据专家评分结果，精准帮扶判断矩阵为：

一致性检验：λmax=3,CI=0，CR=0<0.1

经济社会发展判断矩阵及权重计算:经专家评价，经济社会发展判断矩阵为：

一致性检验：λmax=3.0385,CI=0.0192，CR=0.0332<0.1

基础设施判断矩阵及权重计算:经专家评价，基础设施建设判断矩阵为：

一致性检验：λmax=4.07,CI=0.0225，CR=0.025<0.1

减贫成效判断矩阵及权重计算:经专家评价，减贫成效判断矩阵为：

一致性检验：λmax=3.04,CI= 0.0197，CR=0.034<0.1

第五，计算结果分析。根据计算结果，该地区精准扶贫绩效评价指标体系各指标权重汇总如表4：

表4 准则层与指标层权重汇总

层次总排序一致性检验如下：

CI=0.08×0+0.152×0+0.496×0.0191+0.23×0.0225+0.042×0.0197=0.02291<0.1

RI=0.08×0 +0.152×0.58 +0.496×0.58 +0.23×0.9+0.042×0.58=0.6052

CR=CI/RI=0.02291/0.6052=0.03785<0.1

(三)分析结果

1.从表4中的准则层与指标层的权重来看：准则层的权重排行分别为经济社会发展、基础设施建设、精准帮扶、精准识别与减贫成效。评价结果表明，在影响该贫困地区精准扶贫绩效评价的指标中，经济社会发展是最为重要的一项指标，占比高达0.496，因为这一指标是对精准扶贫资金、政策等投入要素的最终检验，也是一个地区能否最终实现脱贫的根本；其次是基础设施建设指标，权重为0.23，表明基础设施落后仍然是影响贫困地区脱贫的重要瓶颈，通过大力开展基础设施建设，能够大幅度改善贫困地区的发展环境与条件，是扶贫绩效的重要检验指标；排列为第三的是精准帮扶指标，精准扶贫政策是我国长期以来扶贫政策的重要创新，然而，如果仅有政策创新，而无政策的有效执行，政策的效果将大打折扣。因此，除对给予结果导向的经济社会发展与基础设施建设高度重视外，精准帮扶权重达到0.152，表明精准扶贫政策的执行是除结果外的重要因素；排列为第四的是精准识别指标，尽管精准识别属于政策创新范畴，也属于精准扶贫的前提和基础，理应给予相对高的权重，但中央相关精准扶贫政策与国务院扶贫办实施细则对精准识别的标准、内容与指标均给予了明确规定，对贫困地区而言，精准识别更多属于执行层面的事务。因此专家赋予的权重相对较低；排名第五的是减贫绩效，尽管减贫绩效是检验所有扶贫政策的最终指标，但由于减贫指标更多从微观层面的贫困户个人与贫困村考虑。因此，个人层面的减贫绩效必须从属于宏观的经济社会发展与基础设施建设方面的成效，只有在减贫宏观效果良好基础上，个人层面的帮扶效果才有可能取得良好绩效，因此赋权最低。

2.通过对指标层指标的情况分析来看：精准识别指标中的二级指标贫困人口识别比例的权重为0.75，显著超过贫困人口退出比例的权重0.25，因此精准识别指标需要重点关注贫困人口识别比例；精准帮扶指标中，扶贫政策制定精准率与驻村精准帮扶比例权重均为0.429，这个分析结果表明，从影响精准帮扶的效果因素上看，二者的影响同等重要，当然也有所影响，但其影响程度与前二者比较，权重为0.152，相对较轻。在经济社会发展指标评价中，产业扶贫精准率最高，权重为0.538；其次为职业培训扶贫精准率，权重为0.358；教育扶贫精准率权重仅为0.104。经济社会发展二级指标评价表明，目前影响精准扶贫中的经济社会发展的主要因素是在产业扶贫精准率与职业培训扶贫精准率方面，需要重点关注，而教育扶贫精准率赋予的权重非常低，表明该指标并没有被认为是短期的重要影响指标；在基础设施建设评价中，村级道路畅通率与用电保障率的权重分别为0.386和0.316，这两个因素对能否满足村民准时出行与运输，满足基本的生活用电需求非常关键。饮用水安全保障率与贫困村信息化率权重分别为0.123和0.175，表明二者对基础设施建设的需求程度相对较低，原因在于交通与用电是当前贫困地区急需解决的问题，而信息化需求则属于更高层次的需求，只有在基本需求解决后，其需求性才能得到进一步提升；在减贫成效指标中，贫困人口收入增长率权重最高，为0.633，其次为建档立卡人数减少率与贫困县退出率，权重分别为0.261与0.106，减贫成效中，我们首要是要提高贫困村民的可支配收入，在此基础上，贫困人口数量才会减少，相应地才会使部分贫困县脱贫，说明三者关系环环相扣。

3.各二级指标折算成标准层权重后，在排名列前的六位指标中，影响最大的是产业扶贫精准率，其余5位指标按照权重大小排序分别为职业培训扶贫精准率、用电保障率、村级道路畅通率、扶贫政策制定精准率、驻村精准帮扶比例。剩余的9个指标因素按权重排列分别为贫困人口识别比例、教育扶贫精准率、贫困村信息化率、饮用水安全保障率、贫困人口收入增长率、扶贫资金使用效率、贫困人口退出比例、建档立卡人数减少率、贫困县退出率。二级指标权重大小的排序从一定程度上反映了专家对精准扶贫绩效的关注重点。

四 结论与政策建议

本文在探索新时期扶贫环境的深刻宏观背景变化下，贫困地区精准扶贫过程中精准识别与精准帮扶的现实重要性基础上，建立了精准扶贫绩效评估指标体系，通过上述研究得出以下结论：首先，扶贫对象的精准识别直接关系精准扶贫的目标效果。精准扶贫的核心是以贫困地区基本条件作为参照物，以贫困人口减贫脱贫致富为目标，以贫困人口自愿参与为手段，通过扶贫项目实施带动贫困人口持续受益和发展。因此，对扶贫目标对象的精确识别是着手开展精准扶贫工作的首要前提，直接关系着精准扶贫的目标效果，甚至可以在某种意义上决定精准扶贫的成功与否。精准识别是精准扶贫工作系统运行的基础，是实现精准扶贫“扶真贫”和“真扶贫”的前提，对于解决精准扶贫中“能否扶？”“通过什么办法扶？”以及“扶持谁？”等问题具有重要的意义和作用。其次，精准帮扶是提升精准扶贫目标对象自我造血功能的关键。精准帮扶需要对识别出来的贫困地区、贫困村和贫困人口，深入分析致贫原因，根据贫困区域和贫困人口特征及其需求，制定精准帮扶计划，明确帮扶主体，确定精准帮扶措施，以改善贫困地区经济社会发展条件，增加精准帮扶的贫困人口自我脱贫能力。精准帮扶作为精准扶贫的关键，其主要解决精准扶贫中“扶什么？”“谁来扶？”“如何扶？”的问题。通过精准帮扶，可打破贫困地区经济社会等发展瓶颈，改善贫困地区扶贫资源开发条件，为贫困区域经济发展注入新的活力；可把握贫困人口精准参与的制约因素对症下药，根除致贫“病根”，提高贫困人口精准参与扶贫的能力。第三，本文通过构建农村贫困地区精准扶贫绩效评价指标体系并求解，发现经济社会发展是贫困地区精准扶贫绩效评价的最重要评价指标，占比接近50%，因为贫困地区经济社会能否发展是检验精准扶贫资金、扶贫政策等投入要素能否起关键的最终结果，也是一个地区能否最终实现脱贫的根本。第四，产业发展关系到扶贫效果的可持续性和稳定性，要顺利实现贫困地区脱贫，对贫困地区的产业精准帮扶处于重要地位，需要重点关注。根据上述研究结论，提出以下几个方面的建议：

1.创新精准扶贫工作机制。根据扶贫的基本原则，准确识别扶贫对象、明确贫困认定程序、精准识别贫困原因并创新贫困评价体系。可将具体实施步骤设计为以下流程：第一步对确定的扶贫对象按照一定指标进行分解，在进行广泛宣传基础上农户按自愿原则提交申请，相关人员对提交材料通过入户调查，走访邻居等方式进行核实，确定扶贫对象之后还要通过村民代表投票等方式进行民主评议，通过者还要经过乡镇级、县级等部门的审批和公示，最终确定扶贫对象。第二步即采集信息和建立档案信息。这有助于提高扶贫工作效率，信息及时传递，推进精准扶贫工作进度。信息档案是建立在缜密的调查工作基础上的，对确定的贫困户逐家逐户进行入户调查和采集。信息答案的内容包括家庭人口数量及结构、总收入及其各来源结构、接受教育程度及子女学历、就业或打工情况、户主联系方式及扶贫工作对应银行账号等信息。第三步做好档案的归类，保管留存等工作。根据档案对贫困户进行归类，确定不同的方案。例如有些丧失劳动能力的贫困户，应确定是否享受最低社会保障和救助保障等扶助，以保障其基本生存需要；有部分贫困村劳动力相对少，针对这种情况应实施符合当地发展需求且具有区域特色的扶贫项目，例如特色产业、高效农业等扶贫项目；如果帮扶对象是残疾人，则可鼓励其自主创业，例如实施具有康复和帮扶作用的项目；对于有剩余劳动力，劳动人口相对多的家庭，应针对性地进行职业技能培训，鼓励自主创新创业；有一部分贫困村劳动力外出打工者多，“空巢老人”和“留守儿童”较多，此时应增加养老服务产业和教育培训，防止贫困的代际传递。最后，要加强对扶贫对象的跟踪，及时进行信息反馈更新，以便更好地完善脱贫评估体系，加强扶贫效果。扶贫工作是一项长期工程，不是一蹴而就的事情。保证扶贫工作循序渐进，形成农民收入增长的长效机制，需要对扶贫对象进行长期的跟踪调查，及时总结经验。

2.加大扶贫资金投入力度，强化人力资本。扶贫工作需要向贫困地区注入大量的资金。扶贫投资与其它产业投资不同，脱贫工作是一项长期的工程，企业进入风险大，因此，扶贫资金需要大量中央和政府的资金支持。一是加大中央和各省级政府的扶贫投入预算，转移支付资金应多向贫困地区倾斜，提高政府资金使用效率。中央财政每年的预算中规划一部分财政专项资金，专门用于扶贫工作。各省级政府和地方政府可从地方预算中拨付一部分资金专门用于对该地区贫困村的投入。资金的使用和流向与扶贫成果相挂钩，根据扶贫绩效评价标准，制定一套奖惩分明的机制，对扶贫工作效果好的，逐年加大投入力度，提高自主额度；对扶贫工作效果差，有资源浪费现象的，减少其投入力度，并实时进行监督和跟踪。此外，政府的扶持资金要把握“度”，确立适时退出机制。扶贫工作是“造血型”的，旨在指引贫困户建立起脱贫致富的长效机制，而不是“输血型”的。要警惕在政府资金退出后又回到贫困状态。二是激励社会资本参与。国家扶持资金力量有限，应通过国家财政贴息、减税免税等财政税收杠杆，鼓励各商业机构和金融机构对贫困地区提供金融支持，降低贷款门槛，拓宽融资渠道。通过小额创业贷款、小型风险投资等形式为贫困农户提供一定的商业贷款。社会资本参与将会大大降低国家财政压力，有利于国家扶持资金的适时退出。三是鼓励企业进驻贫困地区，开发当地资源，促进资源就地转化，带动地区发展。我国多数贫困村的特点是交通偏僻，基础设施落后，同时这些地区拥有自然环境好，农业特色产业丰富等优势。通过企业入驻，利用当地的资源，形成特色产业，既有利于提高劳动就业，也可提高当地农户的收入。四是通过各种激励机制，吸引优秀的科技人才，强化贫困地区的人力资本，保障长效稳定的发展机制。人力资本短缺是我国贫困地区普遍存在的问题。通过“大学生回乡创业”“基层干部扶贫工程”等项目吸引优秀的技术人才和组织管理人才，对农户进行适当的技术培训和组织管理等，提高贫困农户的整体素质。

3.确保精准扶贫考核体系的科学性及开放性。精准扶贫区别于之前的扶贫工作的主要特点在于“精准”二字，即有科学完善的扶贫考核体系。一是保证精准扶贫考核体系的“重质不重量”。数字及量化的标准，具有容易获取，结果直观等特点，也能说明一些实际问题。但是，同时也应认识到“数量性”精准并不完全是“真实性”精准。在精准扶贫工作中，不能凡事都从数字出发，还要充分考虑贫困的不同表现形式及扶贫结果的不同表现形式。二是我国地区发展差距大，脱贫评估体系的建立和评价更适合进行纵向比较。贫困的特征可能各有不同，应在实事求是的基础上，对贫困评价指标进行权衡和修正，而不能以一盖全。对一些扶贫效果好的地区，可设立为典型，研究其绩效评价体系设立的科学性和实际应用性，并对其他地区进行考核试点。经过一定时间的实践，再进行效果评价。三是精准扶贫绩效评价体系是开放性的。社会经济环境瞬息万变，精准扶贫工作刚刚起步，总会不断产生一些新的问题和矛盾。因此，精准扶贫绩效评价体系要确保其开放性。根据实际情况，对一些不符合实际情况的指标进行调整和替换，使精准扶贫绩效评价指标能够适时、科学、合理的反应实际问题。四是建立科学配套的考核体系。扶贫工作需要多方面的配套工作，精准扶贫绩效考核体系需要与其相配套的其他考核体系。例如，通过建立专门真对精准扶贫工作的金融部门及企业风险投资绩效考核体系，使金融及企业资本流向更合理的扶贫领域；通过确立创新创业绩效评价体系，对扶贫对象的创新创业进行合理评估，保证其稳定性；通过确立合理的干部扶贫工作考核体系，结合定性考核和定量考核，准确认定基层干部的扶贫效果，并以此作为干部提拔重用的标准。总之，只有精准扶贫考核体系与其它项配套体系相结合，才能形成完善的精准扶贫机制，确保精准扶贫工作的有序、有效实施。

【责任编辑 南 桥】

A Study on the Performance Evaluation of Precision Poverty Alleviation Based on Analytic Hierarchy Process

CHEN Ai-xue，LIU Yan

ombining with domestic and foreign relevant experience,this paper establishes the performance evaluation system of precision poverty alleviation based on analyzing the prerequisites and implementation of our country’s precise poverty alleviation relevant experience.The performance evaluation system of precision poverty alleviation includes five first-level indicators and fifteen secondary indicators.The results show,the highest weight indicators are economic and social development in the primary indicators and poverty population identification and industry poverty alleviation accuracy on the secondary indicators.This indicates the above indicators have a significant impact on the use efficiency of precise poverty alleviation funds and policy effect.Finally,the paper puts forward the relevant countermeasures and suggestions based on the results of analytic hierarchy process.

analytic hierarchy process;poverty alleviation;performance evaluation

2017-01-20

陈爱雪，内蒙古民族大学经济管理学院副教授，经济学博士，主要研究方向：经济学理论与农村发展。刘艳，内蒙古民族大学旅游与航空学院教授，管理学博士，主要研究方向：农业经济管理(内蒙古 通辽 028000)。

国家社会科学基金项目“民族地区资源开发与保护专业农牧民利益机制研究”(12BM2086)；德国粮惠世界基金项目“内蒙古开鲁县荒漠化防治与农村综合发展”(20130118E)。

F323.8

A

1006-1398(2017)01-0116-14