高职院校治理体系构建的实践研究

崔炳辉+夏纯灿

摘 要：构建高职院校治理体系是高职教育现代化题中的应有之义，在此过程中应着眼于现代性，适应区域经济社会发展需求，整合多元价值诉求，把握价值的协调性、结构的开放性、制度的民主性、运行的规范性、实践的效率性等五个向度。南京科技职业学院积极探索构建“五层七维”一体治理体系，并基于实践经验从共性角度研究提出了明晰治理理念、优化治理结构、健全治理制度机制、提升治理文化等四条高职院校治理体系建设路径。

关键词：高职院校治理体系；五层七维；构建路径

作者简介：崔炳辉（1973-），男，江苏徐州人，南京科技职业学院副研究员，研究方向为高职教育管理；夏纯灿（1976-），男，江苏兴化人，南京科技职业学院讲师，研究方向为思想政治教育、高职教育管理。

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目“高职院校治理结构的构建与机制创新研究——基于‘五层七维的校本分析”（编号：2014SJB284），主持人：崔炳辉；江苏省教育科学“十二五”规划课题“江苏省高等职业教育治理体系和治理能力的研究与实践”（编号：C-c/2015/037），主持人：崔炳辉。

中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）29-0051-05

党的十八届三中全会提出了全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略总部署。教育改革作为国家全面深化改革的重要领域，一切改革的举措和行动，自然都要自觉围绕总目标、落实总要求，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力[1]。在国家部署决策加快发展现代职业教育的背景下，“紧紧围绕立德树人的根本任务”，构建治理体系，推进治理能力现代化，“加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵”[2]已成为全国高等教育体系重要组成部分的高职院校发展的重要命题。

一、高职院校治理体系构建的现代性诉求

依据习近平关于国家治理体系的论述，结合高职院校的组织特征、大学属性和公共职能，高职院校治理体系的内涵可界定为，在我国高职教育“管办评”分离的宏观政策体制下[3]，高职院校为保障合理运行而设计的内外部治理结构和制度体系，也就是使高职院校融合政府、社会、行业企业、学校等多方价值和利益需求，真正实现“依法、自主、参与、监督”的现代管理体制、运行机制和规章制度安排。

高职院校不断完善内部和外部治理结构，推进治理体系现代化，是深化改革，促进教育事业科学发展，推动教育现代化的题中应有之义；是完善高职院校现代大学制度的关键环节；是提升组织效能，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作的重要前提；也是更好地承担社会系统赋予的重要组织使命、履行社会责任的必然要求。

二、高职院校治理体系的构建向度

由于学校内部传统管理模式的路径依赖、对现代大学制度建设意义认识不深以及内外部制度系统化设计的起步较晚，当前高职院校的治理结构及机制普遍存在以下问题：办学自主权未能完全落实，法人财产权制度不够健全；权力过于集中，行政权力过大，学术权力式微；领导干部选任缺乏有效监督；党政关系不够协调，组织机构臃肿，行政人员过多；未形成行业企业有效参与高职院校的治理机制等[4]。

高等职业教育具有高等教育和职业教育双重属性，是高等教育发展的一种类型。其特定的办学定位与公共职能决定了高职院校治理体系的独特性。《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》明确，“要依法明晰政府、学校、社会权责边界，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理結构。”由此，高职院校治理体系的构建应着眼于适应区域经济社会发展需求，整合多元价值诉求的现代性，把握价值的协调性、结构的开放性、制度的民主性、运行的规范性、实践的效率性等五个向度。

（一）价值的协调性

高职教育教育对象的“来自社会-了解社会-融入社会”的“学生-社会人-职业人”跨界性、办学资源的稀缺、资源配置的竞争、价值实现的最大化和可持续发展的使命追求等因素的存在，决定了高职院校直面政府、行业、企业、科研机构、兄弟院校、社区等社会组织，以及教师、学生与家长等利益主体的多元价值与多方利益的整合诉求，建立内外部治理主体沟通协商机制的必要性。“地方需求以及与业界的互动支持是大学发展的源头活水，权力运行必须为地方和行业企业的价值诉求在大学公共权力结构中得到有效表达提供制度性、程序性的框架。”[5]

（二）结构的开放性

产教融合、校企合作是发展现代职业教育的主线，也是激发高职教育活力的重要途径。人才培养链与产业链、价值创造链和公共服务链相对接的内在要求，使得高职院校的人才培养过程呈现出高度的开放性，并表现为专业、课程、师资、实验实训基地、生产实践岗位等办学资源以及教学组织、运行、评价等人才培养过程的开放性，由此构成了高职院校以教学治理为核心的内部治理结构与行为的开放性特征[6]。在政府、学校党政管理者之外，解决治理主体缺失问题，增强教师、学生、家长、社区、企业等利益相关者的办学活动参与度、话语权，显得尤为重要。

（三）制度的民主性

多元参与的治理体系必须落实依法治校要求，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互平衡协调的原则，通过制度化形式使权力根据实际发展需要合乎规律地分布于不同的治理主体手里，赋予各权力主体存在的合法性依据，使权利之间、职能之间、上下级之间、机构之间、成员之间相互牵制、相互监督[7]，政府依法管理、学校依法自主办学、社会依法评价监督，市场有序调节，学术权力和行政权力相对分离、相互制衡，保证各权力主体在治理格局中形成各安其位的良性互动状态和广泛心理认同，从而营造良好的治理环境，并最终有利于形成共管共治的最大合力。

（四）运行的规范性

依法治校是依法治国在教育领域的具体落实。高职院校构建治理体系应坚持有章可循、有据可依、按章办事、违规必究，不断建立健全各种内部机构组织规则、议事规则、办事程序等，强化对组织治理行为的规制，克服传统办学思维下决策方式简单、执行力偏弱、保障监督机制不健全、管理精细化系统性不够、责任权利不统一对等、信息公开度不高、关键业务流程缺失等问题。因此，确立章程在高职院校治理中的“宪法”或“根本法”地位，并以之作为立校办学的最为重要的规则依据，“制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会活动”[8]，是治理体系构建的必要内容。

（五）实践的效率性

随着《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》的出台，高职院校治理实践的效率、效能问题备受瞩目。经济新常态背景下，提质增效升级也已成为高职院校的工作导向，公立高职院校接受地方政府为主体的办学绩效评估、财务审计，以年报发布等形式对政府财政投入办学经费使用的结构、方式、绩效对社会公众作出合理解释将成为常态，也必将成为高职院校不断优化治理体系的重要推动力量。不言而喻，突出治理实践的效果、效能导向，加强治理文化建设，也是构建完善高职院校治理体系的关键所在。

三、高职院校治理体系构建的实践路径

作为国家示范性（骨干）高职院校的南京科技职业学院，在不断强化内涵建设的同时，针对高职院校的资源型组织特点，将推进学校治理体系和治理能力现代化作为学校履行现代职教体系建设使命、加快教育现代化进程的重要课题，坚持“梳理优化组织结构，提高改善组织绩效”的理念，对照治理体系构建的五个向度，不断完善治理结构和运行机制，积极建设现代大学制度。

在2011-2013年的国家骨干校建设实践中，南京科技职业学院通过对原有治理思想和治理体系的不断梳理和提升，逐步形成包含“标本兼治、重在治本”的治理方针，“授权用权合法合规、责任权利统一对等、执行结果协调效能”的治理原则，“依法治校、民主治校、科学治校”的治理策略和“源头治理、系统治理、综合治理、依法治理、统筹协调”的治理思路等内容的法人治理结构思想。并以此为指导，建立了纵向总管理层、决策层、执行中心、组织执行层和具体执行层分工明确，横向党建维、行政维、学术维、咨询维、群团维、监督维和保障维相互协同的内部自洽、外部开放的“五层七维”一体治理体系（见图1），进一步厘清关系，明确方向，规范行为，促进学校管理水平提升，为学校各项事业的健康发展奠定了坚实基础。

在南京科技职业学院“五层七维”一体治理体系中，总管理层为省政府及教育主管部门（省教育厅）；决策层为学校党代会、党委会；执行中心为校长办公会；组织执行层为行政部门、教学单位、学术机构、经营性单位等二级单位；具体执行层则为教研室（组）、研究所（工程中心、实验室）、秘书处、工作组、车间、班组等基层组织；咨询审议维即咨询审议机构，包括合作理事会、教代会、校务委员会、各专项工作组等；监督维即监督机构，包括校党委纪律检查委员会、审计部门、监察部门等；保障维包括教学保障、后勤保障等相关机构。

根据“五层七维”治理体系的顶层设计，南京科技职业学院党委按照“依法设置、科学规范；深化改革、适应发展；党政分开、系统完备；优化结构、责权一致；协调有序、精简高效”六项原则，出台《机构设置实施方案》，通过新增、拆分、合并、保留等方式合理设置机构和人员，明确了部门（单位）核心职责。

为适应高校特点，加强工作和管理的规范性，提升执行力和效能，南京科技职业学院以章程修订为抓手，通过废、改、立等手段，强化全面系统、科学合理的制度体系建设、高效运行的机制建设和具有适用性、权威性、前瞻性、继承性的规章制度建设，实现制度管权管事管人。

基于南京科技职业学院“五层七维”一体治理体系的构建实践，从当前我国高职院校治理体系建设的现状与发展趋势来看，重点围绕明晰治理理念、优化治理结构、健全治理制度机制、提升治理文化等路径，将有助于推动高职院校治理体系现代化的整体进程。

（一）明晰治理理念

理念是人们对于某一事物或现象的理性认识、理想追求及其所形成的观念体系[9]。高职院校治理体系及其活动的开展需要明晰、先进的现代职业教育治理理念和思维作为统领，确保遵循正确的方向并取得良好的效果。围绕人才培养目标，高职院校应确立三种核心治理思维：以普遍联系观点、利益相关者协调人才培养与需求的共同治理理论为视角的系统思维；以学校章程作为规范办学治校育人行为基本原则与依据，确立现代高职院校制度结构并强化制度体制机制建设的法治思维；以创新人才培养方式、整合优化办学资源、聚焦质量效益导向的创新思维。

（二）优化治理结构

结构决定功能。高等职业教育的职业性与开放性要求高职院校必须在结构上实现内部和外部治理主体积极协同互动、上下衔接、左右贯通，产業链与教育链、价值创造链和公共服务链的对接与融合。高职院校应着力调整完善治理结构：一是以强化服务、提高组织效能和执行力为导向，以明确部门职能职责和权限划分为基础，以目标管理为抓手，促进横向组织间的有序分工和有机协作，如设置审计部门、监察部门、发展规划部门等；以管理重心下移、激发系部办学活力为重点，深入实施校系二级管理，扩大系部专业建设自主权，如配合区域企业“走出去”战略和国际化办学需要而设立国际交流教育学院等。二是决策权、执行权、监督权相互制约，在坚持党委领导下的校长负责制的基础上，强化民主管理，突出教师代表大会、学生代表大会在学校治理结构中的最高权益中心与主体地位；凸显学术委员会在学科专业建设、学术评价、学术发展、学风建设等事项上的重要作用，促进行政权力和学术权力的相对分离。三是实现多方位开放性治理，建立学校、地方政府、行业、企业、科研院所和社区共同参与的合作理事会，充分发挥决策咨询职能，确保将行业企业、社区等利益相关者的需求、利益和力量通过既定正式渠道渗透到学校人才培养、社会服务等办学工作的各个环节中；建立由校长、副校长，行政职能部门负责人、教学系（部）负责人、教师、离退休教职工、学生、校友代表，行业企业或其职能部门领导组成的校务委员会，发挥对学校行政工作的咨询、评议功能。

（三）健全治理制度机制

任何组织如果没有法规制度予以它存在的合法性依据及其行为的规范制约，即使其成员素质良好也难保其不乱。良好的法规制度及其有效执行，以及正式或非正式的有效工作方式方法即机制的建立健全是衡量一个组织是否成熟的重要标志[10]。高职院校应在“全面依法治国”的总框架下，确立并落实依法治校、民主治校、科学治校理念，在完善治理结构的同时，不断优化治理制度机制。制度层面，可以章程制定为契机，以现代大学制度为抓手，建立以高职院校章程为根本制度，包括校务综合规章、教学工作规章、学生工作规章、科研教研规章、财务资产规章、组织宣传规章、人力资源规章、工会团委规章、后勤保卫规章、纪检审计规章、信息管理规章等若干板块的基本制度和具体规章制度相互统一、协调的制度体系，并相应进行工作流程优化与再造。机制层面，贯彻落实高校领导体制机制要求，制定出台《党委领导下的校长负责制实施细则》，进一步明确党委和行政、书记和校长的职责，以及党委会和校长办公会议事范围和议事规则，并认真组织学习贯彻，同时可根据需要建立健全如决策决定、谋划发展、沟通协调、意见征集反馈、落实检查、学习调研、宣传教育、批评与自我批评、联系指导、信息公开等工作机制及相关规定要求，不断提高治理能力水平。

（四）提升治理文化

文化是“内在于人的一切活动之中，影响人、制约人、左右人的生存方式的深层的、机理性的东西”[9]。治理文化的认同有助于良好治理环境的营造和治理能力现代化进程的合力推动。在强化院校内涵建设、推进转型升级、服务新常态的工作中，应通过文化提升工程，积极培育先进的具有高职院校特色的治理文化，形成“春风化雨、润物无声”的隐性力量，力求与治理体系的构建相辅相成。一是确立“师生为本、立德树人”的治理人本导向，达成“开放合作共赢、服务人的发展、服务区域经济社会发展”的高度价值共识。二是坚持治理中的“合乎程序、合乎规章”，杜绝违规授权用权、权利义务的非对等统一，注重强化执行力建设。三是重视“产业文化进校园、企业文化进课堂”背后的文化融合与引领，树立质量效益效率效能为核心的经营理念，形成贴近需求、贴近实际、贴近市场、贴近大学精神的治理文化，促进治理体系中的多元主体及相关组织之间调和利益诉求并采取持续的联合行动，进而不断完善符合现代高等职业教育理念的治理体系。

参考文献：

[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm.

[2]习近平在北京大学师生座谈会上的讲话[EB/OL].http：//edu.people.com.cn/n/2014/0505/c1053_2497

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[3]教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见（教政法〔2015〕5号）[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201505/186927.html.

[4]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（7）：37-38.

[5]成洪波.试论地方大学治理体系现代化[J].高等教育研究，2014（11）：12-18.

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[7]李福华，王颖，赵普光.论大学治理与大学管理的协同推进[J].高等教育研究，2015（4）：27-32.

[8]高等学校章程制定暂行办法[EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/.content_2040230.htm.

[9]韩延明.理念、教育理念及大学理念探析[J].教育研究，2003（9）：50-56.

[10]眭依凡.论大学的善治[J].江苏高教，2014（6）：15-21.

[11]衣俊卿.文化哲学十五讲[M].北京：北京大学出版社，2004：15.

责任编辑 王国光