社会组织协商及其构建路径

[摘要] 社会组织是具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性或互益性等基本特征的组织。社会组织的性质决定了社会组织协商不同于政党、政府、企业、公民个人之间的协商，不同于政治协商和经济协商，是协商民主体系的重要组成部分，在协商民主体系中起基础性作用。社会组织协商必须遵循还权于社会、社会主义核心价值观引领、公开、法治、循序渐进的原则。社会组织协商的建设必须基于中国国情，要转换研究视角，实现宏大目标到个案的转变、价值层面向问题层面的转变、理论层面向经验层面的转变。要去政治化思维，还社会组织及其协商的本性。要构建多样化的社会协商组织形式，加强法治建设，对社会组织统一立法。

[关键词] 社会组织；社会组织协商；协商原则；构建路径

[中图分类号] D033 [文献标识码]A [文章编号]1000 -4769 （2015） 03 -0052 -06

改革开放以来，我国社会组织不断发展壮大。社会组织总数从1988年归口到民政部登记管理之初的4446个增长到2013年的54.7万个，增长超过100倍，平均每年增长约21%。社会组织涉足经济、政治、文化、社会、生态等领域，是国家治理的重要主体。[1]社会组织协商是治理体系、治理能力现代化与否的重要标志，是依法治国的重要标志。把社会组织协商提升纳入到协商民主的高度，把社会组织协商提高到战略地位，有利于推动社会组织的良性发展，有利于社会稳定和政治稳定，有利于强化中国特色社会制度的理论自信、制度自信和道路自信。由于社会组织协商是新概念、新提法，本文试作初步探讨。

一、社会组织协商的地位和作用 社会组织协商在协商民主结构中具有重要的基础地位，其功能定位是社会稳定，过程定位是社会性，价值定位是公益，自我定位是社会性共同体的协商而非政治共同体的协商。社会组织协商的多重定位，设定了社会组织协商的范围与界限。

社会组织是具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性或互益性等基本特征的组织。社会组织的性质决定了社会组织协商不同于政党、政府、企业、公民个人之间的协商，不同于政治协商和经济协商。社会组织协商以社会为本位，就社会发展的价值、思想、利益、政策、人事等重大问题进行协商、对话、讨论。在价值多元化诉求中寻求价值共识，在思想多元化中寻求思想共识，在利益多元化中寻求利益共识，在理性多元化中寻求重叠共识，在政策和人事上获得最大化支持。协商、对话、讨论是手段，共识和利益最大化是目的。社会组织协商在于其社会性而非政治性，失去了社会性这一根本标志，社会组织协商就失去了其存在的独特价值和意义。

第一，结构定位。社会组织协商是政治协商的基础，政治协商是社会组织协商的保障。没有社会组织的协商，政治协商会成为空中楼阁。没有政治协商的保障作用，社会组织协商会处于虚置状态。一个成熟的现代文明社会，是政府、企业、社会组织三种力量通过博弈达到动态均衡的社会，三者共同构成稳定社会的“三足鼎立”或“铁三角”关系。一个只有政府一角的社会是具有巨大风险的社会，只有两角的社会是不能长治久安的社会，三角形才具有稳定性。在这三角关系当中，社会组织是最为根本和最为基础的一角。社会主义协商民主是一个完整的体系，其具有七个层次，即政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、基层协商、人民团体协商、社会组织协商。社会组织协商处在协商民主体系的最底端。这表明，中国已经认识到社会组织在协商结构中的基础地位，并积极探索社会组织协商的新形式。

第二，功能定位。社会组织协商的核心功能是社会稳定。“三足鼎立”或“铁三角”关系决定了社会组织协商的基本架构，即政府与社会组织的协商、企业与社会组织的协商、社会组织之间的协商。也决定了社会组织协商的基本内容，即政治重大决策的协商、企业发展的重大相关利益的协商和社会组织不同利益诉求、利益冲突、不同价值诉求之间的协商。没有社会基层组织的协商，或者基层组织协商落实不到位，将会严重影响协商民主的发展。正所谓“基础不牢，地动山摇”。社会基层组织协商不牢，将会影响宏观、中观协商，使宏观协商、中观协商难以全面贯通。

有人认为社会组织的健康发展至少有四方面的政治社会意义。社会组织对于创建协商民主政治的制度基础、解决社会矛盾的多元力量、提供新的协商公共空间具有助益性；社会组织与政府互动及合作关系对于社会公共管理的改革创新、扩大与增强政府合法性和执政有效性具有助益性；社会组织健康和成熟的发展对社会管理体制趋向健全与完善、更好地利用各种社会资源具有助益性；社会组织对缓解社会矛盾、扩展社会信任与公平、促进社会和谐具有助益性；在全球治理背景下，社会组织可以为特殊利益代言，避免国家利益在国际决策过程中失语具有助益性。[2]这种观点强调了社会组织的社会化功能，其核心功能是稳定，但没有看到社会组织在政治协商之间的功能关系与变量，而这种社会稳定功能只有在协商的不同功能、影响因子和变量中才能体现出来。社会化不但是政治社会化，而且还在于社会化本身。政治社会化，只是社会组织协商的支流或者溢出而非主流，社会化协商才是根本，但受政治协商所决定和保障。

中国的国情决定了中国特色的协商功能。即在政府之外还有政党协商、政协协商、人大协商，如果从广义政府的角度来说，后三个方面协商也是政府协商一部分，仍然构成政府一角或一足。如果仅从狭义政府的角度来说，后三个方面属于非政府的政治协商。本文仍从广义角度定义政府协商，并在此基础上细化政治协商的功能及其关系。其中，每一层面的协商都有其独特的功能，各个层面协商存在着互动关系和渗透关系。就政治功能本身来说，政党协商、政府协商、政协协商是重点，是因其政治功能决定的，其主要功能是政治输出，涉及决策、政策、用人、立法、执法、监督。人大协商、基层协商、人民团体协商和社会组织协商其功能在于政治输入，涉及沟通、反馈、诉求。政治协商决定人民协商、社会协商。宏观协商决定中观协商、微观协商。顶层设计协商决定和规制社会协商的内容和性质。

就协商功能关系来说，政党协商具有历史与现实的优先性。政党协商先于政府协商，带动政府协商。政党协商主要是就政治纲领、政治目标、政治手段等的协商，政府协商是行政执行的协商。“从政治过程而言，政府协商侧重于具体政策制定与执行阶段，是对政党协商所提出的政治纲领的具体化，同时也是对政协协商所提出的经济社会问题的一种回应，成为沟通政党协商与政协协商间的重要一环。”[3]人民政协是我国基本政治制度，政协的基本职能就是政治协商，民主监督。人民代表大会制度是我们的根本制度，之所以把人大协商排在第四位，是因为人大的第一功能是民主，协商是对民主的补充和完善，在人大把民主与协商结合起来有利于加强人民代表大会制度。基层协商是政党协商、政府协商和政协协商微观组成部分，同时基层协商也具有特定的形式和内容。“近些年来，随着社会主义民主不断扩大，民主形式不断丰富，人民的积极性、主动性、创造性得到进一步发挥，在我国基层兴起了多种形式的民主协商实践，如民主恳谈会、社区议事会、公民评议会、民主听证会等。”[4]人民团体包括中国共产主义青年团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联等，这些人民团体内部协商与人民团体界别协商都需要加强，尤其是人民团体的界别协商。社会组织协商是一个新事物，还没有成型，还需要不断进行探索，这表明社会组织协商具有巨大的发展空间，其功能关系定位呈复杂样态。

第三，过程定位。社会组织协商与功能是在协商的过程中得以体现的，没有社会组织的协商过程，结构定位和功能定位就会流于形式。有了社会组织的协商过程，才能更好地对社会组织协商结构与功能定位。社会组织的协商渠道与政治协商不同。政治协商具有政治性、公共性，社会组织协商具有群体性和社群性。社会组织协商的特性决定了与政治协商的过程有所不同。政治协商涉及的是对政治体制、党派、人大、政府、政协的期望与要求，沟通与反馈。社会组织协商涉及的是对社会组织自身及与其他社会组织的期望与要求，其过程定位是社会性而非政治性。当然，这并不是说社会组织与政治没有关系，社会性与政治性没有渗透和影响，而是要厘清社会组织协商与政治协商的界限，发挥好社会组织协商的基础作用。这种过程的社会性定位，决定了社会组织在设置议题、协商、沟通、对话、交流的过程都以社会性问题为基准。社会组织协商的渠道和形式也是社会性的形式，而非政党、政府、政协、人大的协商形式。相比较起来，因为社会组织协商处于探索之中，社会组织协商的形式少之又少。

第四，价值定位。社会组织协商必然受到价值的规制和引导，不追求价值的社会组织协商是不存在的，因为社会组织本身就是价值共同体。尽管社会组织具有不同的性质和类型，每一种性质和类型都具有不同的价值追求，但社会组织协商的核心价值是社会公益，公益贯穿社会组织的始终。社会组织的非政府性强调的是与政治的区别，强调的是非政治性。社会组织的非营利性、自治性、自愿性、互益性的最终归宿于公益。

第五，自我定位。社会组织不是政治组织，社会组织协商不同于政治组织协商，社会组织不是经济组织，不同于经济组织协商。社会组织协商是由其地位、功能、运行轨迹和价值定位所决定，具有明确的自我定位。社会组织协商的自我定位涉及自治与协商的关系，如果社会组织自治与协商的运行与自治的运行机制相同，那么单独提出社会组织协商就没有任何意义，因为社会自治的过程也是社会协商的过程。如果社会组织自治与规模成反比，那么社会组织的协商也受规模的限制。不把社会组织自治与社会组织协商的关系搞清楚，那么社会组织协商的定位就难以搞清楚。社会组织自治与社会组织协商的共同点是都有自治的功能，自治的过程也是协商的过程，社会组织自治与社会组织协商具有共同性。社会组织协商的不同点在于，除了社会组织内部的协商之外，还需要与外在的其他社会组织进行协商，这是社会组织协商根本不同于社会组织自治的特点。与社会自治不同的是，社会组织协商则不受地域、规模、界别的限制。

二、社会组织协商构建的目标及其原则

社会组织协商的目标是实现社会的自我管理。社会组织协商本质上是处理好与政党、政府、企业、社会、个人的关系，让政党的归政党，政府的归国家，企业的归企业，社会的归社会，个人的归个人，五者之间具有明确的界分，又互相依存、互相促进。其理想目标是让政党政府服务于社会，实现企业按市场需求发展，社会自我管理。通过社会自我管理，培养公民的公共意识、公共理性、公共责任、公共义务。要做好社会组织协商，必须坚持以下几个方面的原则。

第一，还权于社会的原则。社会组织协商的原则是，党社分开、政社分开、企社分开。党社分开即党的领导是政治领导、组织领导和思想领导，但党的领导不是取代社会组织，不能从具体工作层面上对社会组织包办代替。让社会组织充分发挥其应有的功能，发挥自组织能力、处理能力、协商能力。政社分开即无论是奉行大政府大社会还是小政府大社会的原则，政府与社会必须分开，让政府扮演好守夜人、裁判员的角色，让社会有独立的发展和运行空间。政府不能越界，不能侵占社会组织的地盘。至少“政府应在转型中，将一些‘微观层面的社会性、服务型和公益性的公共服务职能转移给社会组织，并通过购买服务去积极推动其发挥社会作用。”[5]企社分开即企业按市场规则运行，在追求利益最大化的同时也要追求社会责任的最大化，但社会责任的最大化不能取代社会组织的责任，在企业社会责任与社会组织责任之间要有明确的边界意识，防止社会组织强制企业扮演慈善家的角色。

第二，社会主义核心价值观引领的原则。富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善要成为社会组织的核心价值观。富强是社会组织的物质保障，是社会组织得以发展与繁荣的物质基础。没有民主价值观，社会组织的自治就难以落到实处，社会组织的协商机制就运转不灵。没有文明的价值观，社会组织就会进入野蛮状态，出现社会组织内部和外部人人为敌状态，就会出现争斗甚至组织发生异化状态，社会组织就可能受到江湖义气的宰制，甚至转变为具有黑社会性质和特点的组织。如果没有和谐的价值观，社会组织就会陷入不稳定状态。如果没有平等，社会组织之间就缺乏信任和交流，就会出现利益垄断。没有自由的价值观，社会组织就不能发展。没有公正的价值观，就不能寻求共识。如果没有法治的价值观，社会组织就会陷于无序状态。没有爱国的价值观，社会组织就会成为国外敌对势力的工具，破坏中国的社会安全体系。没有敬业的价值观，社会组织随时都会解体。没有诚信的价值观，社会组织没有向心力和凝聚力，就会成为一盘散沙。没有友善的价值观，社会组织内部与外部之间就会充满着不信任和敌意，使社会组织陷入瘫痪状态。社会组织协商只有以社会主义核心价值观为引领，才能使社会组织协商发挥应有的功能。

第三，公开原则。没有公开来谈论民主是幼稚可笑的，没有公开来谈论协商也是幼稚可笑的。公开是社会组织协商的内在本质要求，没有公开，社会组织协商就会变成少数人的特权，协商就会转变成潜规则甚至阴谋，一些社会组织就会打着协商的旗帜实现社会组织个别成员的个人利益。社会组织协商公开包括：社会协商的内容公开，协商的过程公开，协商的结果公开。信息公开，就要求信息要对称，信息要多元化。信息流动公开，让信息流动渠道畅通；对信息进行垄断，让信息单向流动，就是破坏协商公正。议事公开，社会组织成员的事务必须所有成员参与，不能让议事成为少数人或个别人的专利。社会组织的议事规则要公开，避免规则的虚无化或者空心化，沟通、交流、对话、协商的过程都必须服从于规则，这样才能使规则正义优先于实质正义。决策公开，社会协商之后的决策按照少数服从多数的规则进行公开，这样的决策才具有权威性、公正性。

第四，法治原则。法治一方面限制公权，另一方面保障私权。社会组织是保障私权、限制公权的组织。保障私权就是保障社会组织的健康发展，使其在政府、企业和社会之间形成“三足鼎立”的关系。法治原则强调依宪治国，依宪执政，树立宪法的最高权威，即宪法至上。这就要求，社会组织必须遵守宪法，社会组织的活动必须遵守宪法，社会组织的权利行使必须遵守宪法，同样，社会组织的协商必须遵守宪法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调社会组织必须以宪法作为根本活动准则，离开了宪法这一根本活动准则，社会组织协商就失去了依存的根本；没有宪法这一根本准则的指引，社会组织协商反倒可能破坏社会秩序，影响社会和谐与稳定。宪法和法治为社会组织的活动规定了基本的秩序，在秩序之内，社会组织才能行使其基本权利，对公共权力进行有序而有效的制约。

第五，循序渐进的原则。社会组织是旧事物，社会组织协商却是一个新东西，是社会组织的“新常态”，社会组织协商必须遵照循序渐进原则，不能搞一刀切。循序渐进的原则要体现在专业协商、专题协商、对口协商、决策协商、规则协商、立法协商、事务协商、预算协商等所有方面，哪一个领域或范围的协商条件成熟，就进行哪一方面的协商。不能一讲协商，所有的事情都转换成协商的内容，把本不是协商的内容也要加上协商两个字，让协商失去了自身的性质和特点。社会组织协商还在探索之中，成员参与协商还没有成熟的经验，在这种情况下，更应避免一哄而上。

三、社会组织协商构建的路径

探索社会组织协商模式，核心是要有中国特色意识，围绕中国国情进行构建。离开了中国国情，无论何种优秀的模式在中国大地上都行不通。社会组织是中国的社会组织，社会组织协商当然是中国的社会组织协商。中国的国情决定了社会组织协商的路径与西方具有根本的不同。

第一，要实现研究方向的转向。社会组织协商应从宏观、中观、微观三个层面同时进行，以微观协商为基础。传统的协商主要是侧重于政治协商，即政治上的重大决策、重要人选、重大政治问题的事前、事中、事后协商，而且在政治上的协商主要在于宏观方面，在中观和微观方面，尤其是在微观协商即社会组织协商方面还没有引起足够的重视，在如何进行社会组织协商方面还存在着严重的不足，社会组织如何协商的问题才刚刚提到议事日程上来。也就是说，在社会组织协商方面基本上处于不应有的“虚位”的状态，这在跨省、跨地区的社会组织与政府、企业协商方面表现得更为明显。因此，搞好社会组织的协商，要完成“三个转变”，即从宏大目标到个案规划的转变、从价值取向到问题取向的转变、从理论层面向经验层面的转变。

实现宏大目标到个案的转变。协商民主是社会主义民主的重要组织部分，是中国特色社会主义追求的目标之一。但这种宏大目标，必须通过各种类型的个案表现出来，社会组织协商是宏大目标的子目标，社会组织协商也必须通过个案表现出来，体现协商民主的价值。没有社会组织协商个案的支持，宏大目标如无源之水，无本之木。没有社会组织协商个案的支持，政府、企业、社会组织的“三足鼎立”关系也只是纸上的规划上的“三足鼎立”，而不是事实上的“三足鼎立”。

实现价值取向到问题取向的转变。这不是不要价值，不是不强调价值的重要性，而是强调在价值引领的前提下，要解决社会组织本身存在的问题、社会组织面对的问题。各种社会组织都面临着经济问题、政治问题、文化问题、成员素质问题、社会组织运行机制问题等。特别需要指出的是，在中国社会转型这一特殊背景下，即使社会组织的价值与政府所倡导的价值是一致的，社会组织的协商也会出现问题，使社会组织与政府的协商呈现复杂性。因为，现实情况可能是，社会组织的发展如果影响到官员的政绩和升迁，社会组织与政府协商的难度就加大，甚至被视为影响社会稳定的因素；社会组织的发展如果有利于官员政绩提升，有利于官员的升迁，社会组织的协商往往会顺利进行，并被视之为和谐的因素。

实现理论层面向经验层面的转变。这也不是忽视理论的重要性。尽管中国协商民主理论与西方协商民主理论不同，西方协商民主理论是对自由主义民主的补充和修正，是先有普选民主后有协商民主，同时选举的过程也是协商的过程。但是，中国协商民主具有独特的话语系统，也具有中国独特的历史经验和现实的理论样态。协商民主概念本身就表明，协商在前，民主在后。这不仅是词语的顺序，也是历史经验和现实运行的顺序。这种顺序，不可颠倒，也不可更改，更不可代替。协商的过程制约和影响着民主的过程。强调选举民主与协商民主并举，但协商具有优先性。就社会组织来说，协商的经验比理论更重要，协商的经验是基础，协商的经验丰富协商的理论，使协商理论根植于中国现实。没有社会组织协商民主的经验，协商民主的理论就会发育不全。

第二，要去政治化思维。在社会组织协商形式的探索过程中，需要注意的核心问题就是避免对社会组织的过度政治化解读，把社会组织视为影响执政安全、行政安全、社会安全、政策安全的不良因素或不稳定因素，甚至把社会组织视为敌对势力。将社会组织高度政治化，不利于社会组织之间的协商，不利于与政府协商，提高了执政成本，结果就是政党和政府管了本不该管，管不了，也管不好，管了又不受欢迎的事情。从而助长官僚主义、形式主义、专断主义，使政治高成本运行，影响社会稳定和政治稳定。使社会组织功能弱化，自我管理能力严重不足，使社会组织协商功能退化。实际上，社会组织发展越健全，执政就越安全，越有利于增加执政的合法性和绩效性，从而降低政治成本、执政成本、政策成本、立法成本，提高相关政治收益。

行政化也是政治化思维的一种表现方式。行政化思维一方面通过行政的方式管理社会组织，给社会组织及其成员定诸如省部市厅级别，使社会组织实际上成为行政的组成部分。另一方面就是对社会组织进行行政化管理。行政化将会使社会组织协商成为不可能之事，失去了社会组织协商的必要性与现实性，甚至使社会协商形同虚设。这种行政思维，使得社会组织与政府的协商变相成为政府内部之间的协商，变成上级对下级的协商，使社会组织的公益价值变成政府的服务价值，使社会组织失去了其特有的社会性，丧失了社会组织的目标，失去了自我管理的能力。政府把社会组织视为永远长不大的孩子，让社会组织失去了本身的理性.包容精神，失去社会组织的协商能力。

政府如果能去行政化思维，很快就会看到，社会组织越健全，行政能力和行政水平就越高，政府就没有必要投入过多的人力物力去解决社会问题，从而降低了行政成本，提高了行政收益。社会组织自我治理能力越强，社会稳定系数就会增大，政策就会不折不扣地落到实处，避免了政府因政策截留而导致的腐败和寻租。社会组织有效地制约了执政权和行政权的滥用，有利于建设廉政中国。要充分认识到社会组织协商对政治稳定的重要作用，利用社会组织对社会风险的化解功能，充分利用社会组织的纠错机制。

第三，要构建多样化的社会组织协商模式。社会组织协商模式的多样化是由社会组织本身不同性质和类型决定的。从某种意义上说，有多少个社会组织，就会有多少种社会组织协商的模式。社会组织协商目前还处于探索之中，比较成功的例子有“上海模式”、北京的“灿雨石”模式和网络协商模式等。上海曾经在社区建设、两新组织党建、楼宇党建等方面走在全国的前列，成为独具特色的“上海模式”。北京的由“灿雨石”发起的参与式服务配送模式改善了北京的社区福利配送，还创立了新的服务配送模式。这一新模式建立在“政府一民间社团”对公共产品进行合作生产的基础上，已经被其他地方政府迅速采用。

网络协商是社会组织协商的现实可行的重要模式。网络平台是社会组织协商的切实可行且既有益又有效的方式，社会组织协商应该充分运用网络平台。政府、企业、社会组织、个人都可以在网络上通过博客、微博等官方媒体、社区媒体、自媒体等就感兴趣的话题设置议题进行广泛而充分的讨论、商谈、辩论、交锋、质疑、探寻、听证，寻求各方的利益平衡点、共识点，制定公共政策、公共规则、公共制度。网络协商模式打破了行业界限、地区界限、党政界限、政社界限、企社界限，在各个层面都可以进行平等的对话协商。如果把网络协商发展好用好，就会使社会组织协商有实质性的进展。

第四，要统一立法。学者贾西津指出：目前我国如果对非营利组织统一立法，最重要的目的是通过统一立法，突破社团、民非、基金会的分类，依法人属性对非营利组织进行分类及规制。[6]但是，也必须看到，社会组织的发展面临着一些瓶颈和困境，社会组织立法的困境在于结社。尽管宪法规定有结社自由，但因结社自由与政治性勾连，同时又没有结社的政治性法律规定，又基于中国大转型的稳定性要求，使得社会组织法治化治理严重滞后。解决的方式之一，就是淡化或弱化社会组织的政治性，使社会组织归于社会性属性，加强社会组织功能，问题就会得到一定程度的合理解决。

总之，社会组织协商具有重要的地位和作用，必须为社会组织设定目标和原则，以期实现社会组织自我管理，积极探索实现社会组织协商的路径，尽可能和尽快地使社会组织协商落到实处，从而实现社会组织的自我治理，提升社会组织成员的社会公共意识和公共责任。

[参考文献]

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[3]王庆德.政府协商：一种新的协商民主[N].北京日报，2015 - 01 -19.

[4]张永红，积极开展基层民主协商[N].光明日报，201 - 04 -13。

[6]贾西津，以统一立法解决现行社会组织分类中的问题[J].中国社会组织，2014 （14）.