关于如何加强政府投资建设项目财务管理的思考

毛生刚

为加强政府投资建设项目财务管理，规范财务核算，财政部在2016年连续出台《基本建设财务规则》、《基本建设项目建设成本管理规定》和《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》等一系列规范文件，旨在進一步合理使用建设资金、控制建设成本、提高投资效益，也将是下一阶段财政部门潜心研究的课题。为此，笔者结合工作实际，就政府投资建设项目财政财务管理有关问题谈谈自己的看法。

一、政府投资建设项目财务管理存在的主要问题

（一）项目预算控制弱，执行效率低

建设单位往往热衷于争项目，上项目，而对项目所需资金的预算分析的不够全面和细致，对于项目各个环节缺乏严密的市场调查和工作计划，因此在实际运行中出现部分项目资金大大超出预算而部分项目资金躺在账上睡大觉的不平衡现象。同时建设单位普遍认为政府投资项目财政部门需全额保障资金，因此对年度间预算基本无控制，或者多报年度资金预算而导致预算进度执行效率特别低等问题。

（二）主体责任意识弱，管理效率低

政府投资建设项目的建设单位普遍存在项目上马由发改部门审批，项目资金支付由财政部门审批，项目监督由审计部门监督的思想，因此对于项目的精细化管理缺乏主观能动性，反应在项目管理上即超标准、多变更、边设计、边施工等问题，项目管理的责任意识严重缺乏，甚至有意搞些“钓鱼”工程和“半拉子”工程，来钻政策空子，疏于管理，导致违法违纪事情发生。

（三）财务管理基础弱，核算水平低

虽然财政部对基本建设项目财务管理的相关制度进行更新，但从笔者实际操作来看，许多制度存在高屋建瓴但实际落地困难的问题，突出表现在对于基本建设会计核算没有具体操作方案，以笔者所在地区看，虽然对政府投资项目建设单位均设立了基建帐也规范了账务核算方法，但都是地区规定，跟周边兄弟县市甚至上级部门核算上均存在较大差异。同时，很多建设单位未配备专业的基建财务人员，由相关部门人员兼任，导致账务不清、核算错误等现象时有发生。

（四）内控监督手段弱，控制能力低

政府投资项目建设单位的最高领导缺乏财务管理控制的意识，不仅没有起到表率作用，甚至认为项目经过流程审批，资金通过预算审批，完工通过决算审计，就不需要管理和控制，因此对项目立项、工程概预算、招投标、工程变更和施工合同控制上没有建立起相应的内控制度，一旦无内控，就相当于项目无控制，加大项目实施过程中的资金浪费损失。

二、加强政府投资建设项目财务管理的现实必要性

（一）是进一步推进预算管理体制改革的需要

国务院于2014年下发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号），对于政府投资项目的预算管理是其重要一环，一方面项目涉及社会经济生活的方方面面，是保民生、保发展的重要手段，且项目具有公益属性，能提升人民福祉；另一方面其资金量大、面广，资金涉及一般预算、政府性基金、融资资金等多方面，需进一步完善国库集中支付或基建专户支付制度，切实发挥财政资金的公益、公平、公开性。

（二）是进一步深化财政监督，提高投资效益的需要

政府投资项目涉及基本建设资金管理办法、政府投资预算、建设资金拨付使用管理和竣工决算管理全过程，因此要树立财政大监督理念，各个资金环节都要进一步深化财政职能作用，有效控制项目“三超”现象，杜绝财政资金浪费。切实发挥财政参与事前方案评审，优化投资设计，实现有效投资，真正把每一分财政资金用到刀刃上，发挥投资社会效益和经济效益。

（三）是进一步加强政府性债务管理，防范财政支付风险的需要

从笔者接触到的地区而言，政府投资建设项目普遍面临财政资金不足的问题，在政府性债务管控之前，资金缺口问题通过银行贷款、企业贷款及财政间歇资金调度解决。但新预算法实施和地方政府债务管控后，政府投资项目资金缺口只能通过地方政府债券这一唯一途径来解决，因此在无债可借的背景下，势必要求我们转变政府投资项目管理思路，节约投资，提高防范财政支付风险的能力。

（四）是进一步巩固廉政建设，有效预防领域腐败的需要

众所周知，政府投资建设领域是腐败的高发地，因此无论是杜绝资金损失还是保障领导干部安全，都有必要加大政府投资项目财务管理和内控制度建设，提高建设单位财务透明度，使每一分财政资金在阳光下运作。

三、加强政府投资项目财务管理的建议

（一）提素质、强内控，夯实工作基础

任何工作，人的因素始终占据主导地位，因此要提高工作实效，首先要提升基建财务人员的素质，加强基建财务人员审批流程管理、工程造价管理、招投标和合同管理、会计核算和财务管理、竣工财务决算管理等方面的培训工作。进一步细化建设单位内部流程控制，利用现代化OA办公系统，再造基建财务管理控制规则，加强制度建设，加强项目预算申报、用款计划申请、会计核算和财务审核各个环节的会计基础工作，切实夯实工作基础。

（二）遵制度、抓推进，完善工作机制

一是在项目评审上，主动介入项目可研方案论证，在项目概算审查上，应由财政部门主导实施，以控制总投资。二是在建设资金来源审查控制上，政府投资项目资金来源主要是财政性资金，因此在项目报批上，要严格以财政部门提供和下达的资金计划为依据，同时加强行政事业单位自筹资金的来源是否合法合规。三是加强建设合同管理，督促建设单位严格执行招投标管理制度并按照政府采购标准签订合同，财政部门按照政府投资项目资金支付标准加强合同审批。四是加强用款计划审核制度，严格按程序、按合同、按进度审核建设单位用款计划申请表，落实配套资金到位制度，实行配套不到位，资金不拨付。五是规范政府投资项目拨款程序和会计核算，在尚未建立国库直接支付的背景下，实现基建专户直拨制度，减少资金流转中间环节，避免资金滞留账户浪费，统一基建会计科目和核算方法。六是加强工程结算、决算审核，政府投资工程结算审核应由财政部门委托中介机构审核，竣工决算必须经财政部门决算批复，建设单位核销在建工程，登记资产入账。七是加强监督管理，重大项目推进全过程跟踪审价管理，发现的问题及时督促整改，特殊情况下及时停止拨付资金，防止资金损失。八是开展政府投资项目投资效果分析，加强投资项目绩效评价工作，重点评价项目经济效益、社会效益和生态环保效益，纳入建设单位考核评价。

（三）善创新、促改革，提升工作实效

一是利用互联网+，完善政府投资项目电子档案库。在现有财政综合平台的基础上，开发“一项目一档案”模块，将每个项目的立项文本、内容概况、实施方案、概（预、结、决）算、批复文件、联系单证、呈批事项、竣工报告等一整套完整的资料扫描归档，生成一个电子档案库。这样，我们就可以清晰完整的查看整个项目从前期论证到竣工决算过程中所有的环节。特别是拖延多年未竣工决算批复的“僵尸”项目也将大幅度减少，基建管理质效将会得到明显提升。

二是推行进度款支付结合工程进度影像资料制度。一般工程进度款均由建设单位根据工程施工情况上报用款计划，财政部门工作人员因精力有限，不可能每批一笔用款计划都到现场踏勘，因此在用款计划上报的同时，要求监理单位人员定期或不定期上传项目现场的照片影像资料到信息平台，在督促监理人员按时足时到岗工作的同时，也便于财政部门和基建管理人员及时掌握项目实际进展情况，提高工程质量，合理下达用款計划，另一方面也在很大程度上降低建设单位虚报工程进度款，有利于降低工程贪腐案的发生率。

三是建立虚拟合同管理制度。合同管理是政府投资财务管理工作中的一项关键内容，在用款计划申请前，要求建设单位必须在信息平台中上报合同，完成合同登记，以后每一笔项目款申请和支付，都必须与相应的合同一一对应。通过合同总额限制，控制合同款的支付进度，防止合同款项超付。实务合同我们比较容易控制，但实际工作中管理费用、招标代理费用的控制就较为困难，此时我们就可以先按概算中对应核准金额建立虚拟合同进行总额控制，如建设单位对业务招待费还有特殊金额限制的，还可以将虚拟管理费用合同分拆成两个虚拟合同，一个控制业务招待费，另一个控制其他管理费。通过虚拟合同的建立，能有效防止建设单位用款计划的超额上报。

总之，要做好政府投资项目财务管理和会计核算工作并非易事，特别是当年建设规模不断扩大，投资来源的多元化以及现行管理制度的不断出台，都需要我们基本建设财务人员不断更新知识，提升基建财政财务管理水平，提高建设投资效益。

参考文献：

[1]王征.通化市基本建设财政管理研究[D].吉林大学， 2012.

[2]董会卿.“对基本建设财务管理体制的思考”[J].现代经济信息，2014，12.

[3]吴润，王曦，王青.“加强农业行政事业单位基本建设项目管理工作” [J].中国农业会计，2014，11.

（作者单位：杭州市萧山区财政局）