自然资源资产管理体制:理论引申与路径实现

李松森，夏慧琳

(东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025)



自然资源资产管理体制:理论引申与路径实现

李松森，夏慧琳

(东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025)

现行自然资源资产管理体制所面临的困境，主要表现在产权主体虚置、产权管理不到位、资产化管理与资源化管理边界模糊、收入性质定义不明晰和收益分配格局失衡等方面。本文在理论研究与规范分析的基础上，剖析了上述问题的根源，认为应以明晰产权为前提，建立真正意义上的“统一所有，分级代表”的国家自然资源资产管理体制，实现自然资源资产化管理与资源化管理的有机分离，创新自然资源资产收入理论，调整资源资产收益分配，实现资源代际公平。

自然资源资产；产权制度；资产化管理；资源化管理

一、问题的提出

国家自然资源资产作为国民经济稳定发展的重要物质要素，对其实施合理、高效的管理，不仅是保障经济发展的客观要求，也是维护国家未来利益的必然要求。从某种程度上讲，中国现阶段持续出现的资源短缺、管理不力等问题，主要原因是政府长期忽视对自然资源资产的管理及现行管理体制的不匹配。党的十八届三中全会提出 “健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”方针政策，有效推动资源化资产管理体制的进一步完善，既是对国民经济传统发展模式的深刻反省，也是对未来经济高效发展框架的全面探索。

从人类生存的角度出发，自然资源(natural resource)是重要的物质要素及潜在财富。1972年，自然资源被联合国环境规划署定义为：在一定时间和一定条件下，能产生经济效益，以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件。可以发现具备经济效益是衡量自然资源的重要标准。而自然资源依据标准的不同，其概念也存在很多差异。在西方，通常称资源性资产为自然资本(natural capital)，是服务社会及经济发展的矿藏、森林、大气及一切生态资源。在国内，学者大多是以钱阔和陈绍志[1]的理论为基础，先对自然资源和资产的涵义、特征进行对比分析，再依据经济观念，将自然资源资产界定为：以社会当前所具备的知识水平和科技水平为前提，通过开发利用等手段能产生一定经济价值的资源，并认为它是一种多态、多途、多属性的资产。

从概念论述看，自然资源是资源性资产的实际物质载体，前者强调实物，后者偏重价值，而前者转化为后者也需要具备一定的条件，譬如自然资源需具备稀缺性、明晰的所有权及能够为人类带来某种社会福利[2]。“稀缺性”表明从自然资源转化为资源性资产存在数量界限，处于供不应求状态；“明晰的所有权”意指资源性资产产权是否合理划分，权利界限是否明晰；“为人类带来某种社会福利”强调资源性资产的经济价值、社会价值及内生化的生态价值。中国的资源性资产属于国家主权所有，是能够通过合法的开发手段产生一定经济效益，同时兼有经济和产权双重属性的自然资源资产化产物。

国外学者对国家自然资源资产管理体制的研究较少，主要集中于自然资源管理，其研究方向大致分为两个：一是自然资源价值方向。早在17世纪，威廉·配第已提出“劳动是财富之父，土地是财富之母”的著名论断，显示“土地”一定程度上是资源性资产的初始形态，将资源作为资产管理的思想已然萌芽。美国环境经济学家Freeman[3]运用新古典经济学的相关理论，系统地分析了环境和资源价值评估。Jowsey[4]以自然资源类型为依据，从自然资源消费和对环境污染的视角分析开发、利用不同资源的实际成本。二是可持续发展方向。学术界普遍认可可持续发展的研究始于1972年德内拉·梅多斯的《增长的极限》[5]一书，他预测世界经济不会无限期增长，并提出“零增长”对策方案。1992年，联合国于里约热内卢召开的环境与发展大会上通过《21世纪议程》，着重阐释了人类在环境保护与可持续发展之间应有的选择方案，呼吁各国实现高效益、低能耗的可持续发展模式。

国内学者对于资源资产管理的研究源于郎一环和宋再兵[6]把自然资源作为国有资产进行管理的探讨。李松森和王堃[7]认为明确国有资源管理机构的职责是国有资源资产管理体制的重要内容之一，进一步界定了国有资源资产化管理的主要内容。王万山和廖卫东[8]基于自然资源的产权制度变迁角度，将中国自然资源产权制度的变迁划为三个历史阶段，从公有产权“完全”所有阶段过渡到开发利用产权无偿授予阶段，再到开发利用产权有偿获得和交易阶段。针对中国资源资产管理体制的改革，梁勇等[9]认为不仅要将自然资源的产权管理作为切入点，还应实行对资源的分类管理。而孙亦军[10]则从理论上辩驳了财政与自然资源资产无关的思想，认为国有资源资产管理体制的关键问题在于要求开辟资源性资产的财源，必要时成为国家对经济的宏观调控手段。吴初国[11]还强调加强对国有资源性资产的监督管理是治理良策之一。

回顾已有研究成果，关于国家自然资源资产的研究主要集中在各类单一资源，尤其以矿产资源资产和国有土地资源资产为主，这些研究对于政策的制定确实有着重要的参考和启示意义。但从对国有资源资产管理体制的研究内容来看，主要局限于宏观性问题的一般性分析与描述，研究角度依然有很大的局限性，关于体制层面问题的成因较少探讨，理论研究明显滞后于实践。伴随着中国市场经济稳步发展与资源性资产异化矛盾的显现，对其管理体制的改革也愈发显得重要。

二、理论基础与引申

自然资源资产管理体制的理论支撑一直是国内学者探讨的重点问题之一。本文结合国内外自然资源资产收益分配及产权管理等相关理论研究情况，在前人探索的基础之上，立足于马克思主义国家主权论及委托—代理理论进行引申探讨。

(一)马克思主义国家主权论

马克思认为，“国家就是最高的地主。在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权”“它来自和一种自然力的利用结合在一起的劳动的较大的自然生产力……这种自然力是一种可以垄断的自然力，就像瀑布那样，只有那些支配着特殊地段及其附属物的人才能够支配它。”[12]根据这一原理，不难看出国家主权是一国处理内外事务的最高权力，且依赖一定的物质实体(土地财产)而存在。因此，对于在中国主权领土范围内由自然界天然形成，并且能够为社会带来福利的一切资源性资产，国家都享有终极所有权。

马克思认为，“一旦劳动者转化为无产者，他们的劳动条件转化为资本，一旦资本主义生产方式站稳脚跟，劳动的进一步社会化，土地和其他生产资料的进一步转化为社会使用的即公共的生产资料，从而对私有者的进一步剥夺，就会采取新的形式。”[13]这表明土地和其他一切生产资料的产权主体是国家。依据生产资料属性的不同将其划分为天然生产资料和人工生产资料，这里的天然生产资料意为国家作为生产资料的终极所有者，凭借所有权开发利用的自然资源资产。政府在对已有天然生产资料的开发利用过程中(本文仅研究天然生产资料)，通过一系列资本、技术的投入，将其转化为供国民经济发展的物质载体，主要表现为一般生活条件和一般生产条件。在具体的经济活动中，社会成员生存空间、条件及企业生产加工场所、厂房空间都属于一般生活条件和一般生产条件的范畴，除此之外，还涵盖政治环境，譬如国家主权独立、外交平等；经济环境，譬如经济增长平稳、公共基础设施完善；社会环境，譬如社会公共秩序良好、社会保障制度与全民福利健全，这些都属于政府提高自然资源资产质量的表现。本质上，异化后的天然生产资料即属于公共产品，而政府享有自然资源资产的终极所有权既是经济主权的展现，也是政府履行各项政治、经济、社会职能以提高自然资源资产质量的前提与保障。因此，马克思主义国家主权论的提出，为政府行使一系列权力并加强产权管理、所有权管理、委托代理权管理及收益分配权管理方面提供了充实的理论依据。

(二)委托—代理理论及启示

在现代市场经济中，随着社会分工的细化与专业化程度的提高，市场参与主体早已置身于非信息对称状态下，而委托—代理理论就是研究在信息不对称条件下，各市场参与主体之间对弈关系的理论。委托代理问题最早由Ross提出：“涉及由一个人——委托人(譬如雇主)如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个人(他的代理人，譬如雇员)为委托人的利益行动。”[14]在这一契约关系中，有权设计契约范式、制定激励机制的当事人称为委托人，而在被动地位的当事人称为代理人。一般来说，由于对代理人的支付不同于对委托人的支付，代理人一般不会采取委托人希望他采取的行动[15]，或者在完全信息情况下他们才会为此订立契约。并且，委托代理双方都面临市场风险的不确定性：一方面，委托人无法确切评价代理人的行为绩效；另一方面，代理人无法确定契约终结后的行为结果。此时，履约过程中会出现代理人冲突的问题。因此，委托人建立委托代理关系时应注意的是，如何构造双方之间的契约关系，使得为代理人提供适当经济激励与机制约束的同时，也为委托人自身带来福利最大化，这是委托—代理理论的核心所在。

随着现代企业制度的日趋完善和经济理论的不断成熟，委托—代理理论已不再受限于企业管理领域，也能够应用于对国有资源资产管理体制改革的指导。从现实角度来看，中国的资源性资产委托代理关系大致有四个层次：第一层次，全民作为委托人将资源性资产委托给国务院代理形成的委托代理关系。第二层次，国务院作为委托人与各级地方政府形成的委托代理关系。第三层次，政府与各类资源管理部门之间的委托代理关系。第四层次，资源管理部门与占有使用国有资源企业的委托代理关系。多层级的模式关系使得区间委托人和代理人都具有双重身份。依据相关理论，委托代理关系应是一种经济契约关系[16]，但在现行资源性资产委托代理关系中，由于存在双重身份者个人利益与公众利益不完全一致的可能性，双重身份者可能会对作为利益共同体的另一半——下级代理人表现出“选择性宽容”，即委托人出于对代理人所给予的某些好处而放松了应有的严格监管。这种没有剩余索取权的双重身份极易导致对代理人行为主体缺乏监督、约束的积极性[17]，并引发其趋利行为和机会主义倾向。

涉及到管理体制的具体方面，以自然资源资产产权转让为例，高质量的经济发展离不开资源的高效利用，而现阶段一定年限内的土地出让和矿业权转让都属于委托代理范畴，政府将自然资源的经营管理权进行转让，本质是对其所有自然资源开发利用模式的优化，需注意的是在保障所有者(委托人)的合法权益不受侵害的前提下，资源类企业(代理人)应以绿色方式开发资源，促进地方经济发展。这也是委托—代理理论对自然资源开发利用提供理论支持的一种表现。

三、国家自然资源资产管理体制改革的特征事实与问题归结

在刻画和概括中国自然资源资产管理体制存在的突出问题和矛盾的基础上，分析自然资源资产管理体制改革所面临的体制机制障碍，进而为确定自然资源资产产权与收益分配的基本思路和原则，并具体探讨规范相应管理体制的推进策略提供支持。

(一)国家自然资源资产产权主体虚置，管理不到位

宪法和单个资源类法律明确规定，自然资源属国家和集体所有并由国务院代行国家产权职能。因此，在资源性资产管理工作中，首要问题是实现产权明晰。

中国对自然资源资产实行部委分类管理，即条块化管理，主要由国家发改委、国土资源部、农业部、国家林业局和水利部等机构组成。以土地资源为例，在国土资源部下设机构中，它既属于土地利用管理司、耕地保护司和国家土地总督察办公室的管理对象，又受到地质勘查司和地质环境司的制约，同时农村耕地还要接受农业部下设的农垦局和监管局的约束。这种管理模式使得资源性资产陷入多头管理的境地，个别资源性资产被同时收归多个部门麾下。资源性资产多头管理的直接后果是产权管理职能难以落实到位，并未将产权管理纳入核心职能，部门之间责、权、利难以界定，最终弱化了管理效率。

中国自然资源资产管理体制依然延续着“统一所有，分级管理”的模式。作为资源性资产的产权主体，要切实履行所有权权能，国家须将其委托于中央政府代为行使。而由于资源性资产的多样性与复杂性，各部委和地方政府即成为中央政府的代理人，随后地方政府再行委托其他机构直接管理。通过层层委托，各环节代理人在行动时的准则是实现自身利益最大化，其目标很有可能与委托人的初衷背道而驰，产生短期机会主义行为。以矿产资源为例，中央政府的关注焦点在于战略性目标，譬如可持续开采，实现代际公平；而地方政府重点关注区域性的、短期经济发展效益，譬如盲目吸引投资，浪费性开采以增加地方收入。地方政府作为中央政府的代理人，虽然实际上掌握着自然资源资产的占有使用权，但因为没有法律上的所有者身份认可，挫伤了地方政府对资源性资产监督、管理的积极性，忽视资源性资产开发利用的生态价值，单纯追求其经济价值，极易产生“公地悲剧”。

上述产权主体虚置和产权管理不到位的根本原因在于产权不明晰。宪法虽然明确规定国家是自然资源资产的最终所有者，但没有进一步说明由哪个部门统一管理，并且缺少统一的人格化代表。现阶段在资源性资产管理方面，中央政府与地方政府之间是一种低效率的委托代理关系，国家所有权权能被层层分解到各个职能部门，造成终极所有权虚置。此外，产权不明晰也导致政府身份双重化，表现为政府既是政策制定者，也是资源性资产的所有者和出资人，形成了国家自然资源资产政资不分的经营管理状态。因此，如何设计出一个既能综合管理国有资源性资产，又能使国家所有权归位的产权制度至关重要。

(二)资产化管理与资源化管理边界模糊

在相当长的一段时期，中国对自然资源秉行资源化管理，即政府替代市场配置，以行政手段为主对资源直接管理。这种单纯将自然资源作为基本生产资料，只侧重资源的使用价值管理，忽视其资产经济价值管理的做法，不仅造成自然资源被掠夺性地占有，还引致国有资源使用效率低下，甚至对生态环境也造成了不可忽视的创伤。随着市场经济改革的深入，学者逐步认识到，以行政划拨手段为主的实物性管理模式对国有资源的配置存在明显的缺陷。因此，强化国有资源资产化管理是解决现实矛盾的选择和重要途径。

资源资产化管理是指将资源看做资产，或者是资本，遵循自然规律及经济发展规律，按产权管理原则对其进行投入产出管理，实现收益增值。无论是对资源开发，还是在资源生产、再生产环节，皆要依照市场经济规律实施产权管理。值得注意的是，一些资产化管理的研究表现出较为模糊的倾向，无视自然资源的差异性，不少学者提倡一切自然资源都应实行资产化管理。但资源性资产存在其独有的特殊性：一是稀缺性。譬如水资源，仅在水资源缺乏地区，它才具备资源的经济属性，可对其进行资产化管理，但不包括洪水在内，因为洪水只能带来灾难而非效益。二是功能性。自然资源资产与其他物质资产不同之处在于它不仅具有经济价值，更有同等重要的社会价值。譬如自然保护区、珍稀物种、国家级风景名胜等，这些具有功能性的自然资源资产，其价值是难以用货币价值来衡量的。因此，自然资源资产化管理应当分类制定不同的管理目标，实行不同的管理制度。

现阶段国有资源资产管理体制对于各类资源的经济属性(资产化)和社会属性(资源化)并未有明确的分类界定准则，使得管理定位不明，相应的资产化程度也不高。经营性资源资产未能完全准入市场轨道依据市场经济规则加以运营及监管，公益性资源资产也未能按照其公共属性得到有效的配置和监管。从国有经营性资产管理体制改革的经验看，划清传统资源化管理和资产化管理之间的界限，对自然资源资产展开分类管理的工作存在相当大的难度，但如果没有恰当的分类，就没有政府及市场在资源性资产管理中的合理定位，更难以指明各类资源性资产未来改革的基本方向。因此，对于自然资源资产管理体制而言，如何将资产化管理从资源化管理模式中分离，是未来改革的重要内容之一。

(三)自然资源资产收入性质定义不明晰

作为自然资源资产所有者的中央政府，实质性履行所有权的行为即是通过自然资源资产管理体制的构建，进而实现相应的资源收益。我们知道，资源性资产在社会经济的发展过程中形成生产资料的途径有两种：一是作为必需性资料参与其中，此时对自然资源资产的补偿是政府的合理收入方式。二是资源性资产在生产过程中发挥间接作用时，宜获取生产要素的积累性收入。本文依据国家现有的各自然资源单类别法律法规，将土地、矿产、水、海洋、森林及草地等六种资源性资产的收入实现途径进行概括，基本分为税* 这里的“税”默认包含一般性税收，譬如流转税、所得税、城市维护建设税及教育费附加等。、费、利、租、金五类。“税”即为消耗一般生产条件的转移价值，或者是参与生产活动所产生的超额利润，进而补偿政府的收入形式；“费”主要指的是政府提供与自然资源资产相关的服务时而依法征收的费用；“利”是自然资源资产以作价出资的方式所获取的红利、股息与投资收益；“租”主要来源于政府凭借自然资源资产所有者的身份出租部分资产而获得的收益；“金”则是各类资源性资产的相关基金。

自然资源资产收入性质定义不明晰主要是指收入中的补偿性收入与积累性收入相混淆，而将收入实现形式分为补偿性收入和积累性收入有利于区别现存资源税费的属性。具体表现为：一方面，当政府基于补偿已消耗的自然资源资产或者实现生产要素的投入收入时，此类情形应归类于补偿性收入；另一方面，作为间接生产要素的投入而产生的超额利润，即界定为积累性收入。现阶段土地、矿产、水、海洋、森林、草地等主要自然资源资产中，土地资源、矿产资源两类资产的收入通过“税费并行”模式体现，剩余的水、海洋、森林、草地资产的收入形式以“费”为主。结果是诸多的行政收费模糊了补偿性收入和积累性收入的界限，导致挤占税收利益空间问题的发生。

(四)自然资源资产收益分配格局失衡

第一，政府间的资源性资产收益分配关系不合理。在现行的自然资源性资产收益分配框架中，中央、地方政府的资源共享收入占较高比重，固定收入则相对较少。以资源税的征收为例，在地方税收入中，资源税的收入规模日趋扩大，但中央政府此类收入总额却有下滑的趋势。2016年财政部、国家税务总局发布《关于全面推进资源税改革的通知》规定，在现行财政管理体制下，纳入改革范畴的矿产资源税收入将全部归为地方财政收入。此后地方政府所得资源税收入将会更多。同样情况的还有土地出让金收入，全部纳入地方政府性基金预算收入。现阶段资源税的收入根据五级纵深的治理结构进行逐一划分，这从根本上模糊了自然资源资产所有者与经营管理者之间的收益界点，使得地方政府享有一些自然资源的全部收入，出现收益分配格局失衡的现象。而在地方政府看来，事权、财力及支出责任间的不相适应是造成问题的内因之一。以矿产资源为例，此类补偿性收入在中央政府与省(直辖市)政府的共享比例是5∶5，这一共享比例在自治区则达到了4∶6。省(直辖市、自治区)政府对所得收益再按照比例配置给各级地方政府，因而基层财政的矿产资源类收入通常较微薄。部分自然资源资产按照上交比例来获取收入的财政模式已无法适应地方政府发展异质性的特征，造成地方政府实现财产权力困难重重。同样，对地方政府通过生态发展理念来监管辖区内自然资源资产的设想也带来了一定阻碍。

第二，政企间的资源性资产收益分配关系不合理。首先，以中央政府和资源型国有企业为例，由于中国以公有制经济为主体，资源型国有垄断企业的先天优势明显，因而利润也相当可观。十八届三中全会提出将国有企业上缴利润比率调至现行的20%，烟草企业上缴利润比率增至25%，到2020年提高至30%。譬如中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司等上缴利润比率现为20%；中国有色矿业集团有限公司、中国盐业总公司等上缴利润比率现为15%。从现阶段其他国家的情况来看，英国经营状况良好、利润可持续增长的企业所上缴利润占净利润的70%—80%，其他国家对国有所属企业提取可分配利润比率也达到30%—50%。相较之下，中国资源型国有企业在利润上缴方面还有很大的提升空间。其次，以中央政府和资源型普通企业为例，根源于资源类税费征缴的体制机制障碍，造成税费政策在调节企业间收入级差方面功能缺失。在资源价格走俏时期，矿产、煤炭、房地产等资源型行业通过国家的自然资源获取大规模私人财富，一方面，引致国有资源资产的流失；另一方面，影响了中央政府的资源性资产收益。究其原因，主要是产权制度的缺失，国家没有严格区分资源性资产所有者、占有使用者、经营管理者之间的收益分配关系，也没有明确的法律规范和保障。因此，改革中央政府与资源型企业之间的收益分配关系同样十分必要。

第三，自然资源资产收益的全民共享度偏低。宪法明确规定：“自然资源资产属国家所有。”由此可见，自然资源资产产出的经济收益需实现全体公民共同享有[18]。依循这个原则，自然资源资产所得的受益人不仅包括该资源类相关的产业链相关主体，还应包含属地的公民。各级政府对于自然资源资产收益一部分用于公共产品的提供，另一部分则应考虑还利于民。根据自然资源资产收益的实际使用情况，国有资本经营预算收入大多用于国有企业的内部分配或者同业竞争的费用支出。2015年和2016年中央和地方预算执行情况显示，国有资本经营预算收入调出一般公共预算收入的比率仅8.9%和18.9%，虽2016年比2015年仅增长10个百分点，但用于“惠民生、调结构”的支出规模仍有一定的增长空间。此外，地方政府对国有土地使用权出让金收入的支出使用缺乏严格约束，部分地方政府未能按照相关规定在政府性基金预算中进行收支管理，存在补贴行政经费、地方企业或者修建楼馆等违规现象[19]。根据审计署的报告，2014年共发生7 807亿元的土地出让金违规支出，同期整改了5 452亿元[20]。诸如此类行为，皆从源头上降低了自然资源资产收益的全民共享程度。

四、国家自然资源资产管理体制的改革取向

在市场经济条件下深化资源资产管理体制，不仅是改革国有资产的一项重要步骤，也是落实党的十八届三中全会提出的健全国家自然资源资产管理体制的现实举措。围绕上述现行管理体制中面临的困境，本文认为应从如下四个方面采取有力措施，深化自然资源资产管理体制改革。

(一)构建产权明晰的自然资源资产管理新体制

鉴于现阶段资源性资产的产权界定不明晰，出现了多头管理和产权主体虚置的管理局面。一方面，多头管理模式使得国家所有权权能被分解，部门之间缺乏有效沟通并相互夺取自以为属于本部门的所有者既得利益，导致资产管理效率低下；另一方面，产权主体虚置的状态模糊了中央政府与地方政府之间委托代理关系，没有法律明确承担风险、承担责任和分享收益的主体，直接影响资源性资产的规范管理，造成中央政府与地方政府权利失衡的同时，地方政府缺乏监督管理的积极性并产生短期功利主义行为，导致国有资产的大量流失。因此，我们需要通过明晰产权解决已有问题。

现阶段构建人格化代表，考虑设置独立于国务院国有资产监督管理委员会之外的自然资源资产管理机构，将产权管理作为核心工作，并负责资产的经营管理，履行国家出资人职责。以明确自然资源资产产权关系责、权、利对称合理为目标，将资产管理的重心从行政管理转移到产权管理，严格划清资源性资产所有权、使用权和具体监督管理经营权之间的关系，实现管理模式向协调型、综合型转变，避免政府的行政管理职能与资源性资产的资产管理职能发生冲突，提高资产管理效率的同时，实现国民经济的可持续发展。

建立真正意义上“统一所有，分级代表”的国家自然资源资产管理体制，实现终极所有者归位。首先，在法律上赋予地方政府享有自然资源性资产的所有权。关系到战略性、全局性的维系国民经济命脉和国家安全的重要资源性资产由中央政府独享；其他普通资源性资产交由地方政府履行出资人职责。这种新型所有权层次的委托代理关系能改善现有的占有使用权代理模式，而地方政府确立拥有具体的资源性资产所有者身份后，既有助于充分调动地方政府合理开发、保护资源性资产的积极性，又有利于避免“公地悲剧”的发生；中央政府也能通过相应的财税制度享受终极所有权带来的经济利益。其次，重构代理模式的同时需要合理界定中央政府与地方政府产权行使边界。划分这一边界的最基本原则应是明确、恰当。若边界太窄，则不能激发地方政府的积极性，更不利于资源性资产利用效率的提高；若边界模糊，则多头管理的不良现象将重演。从美国等联邦制发达国家的实践经验来看，地方政府被赋予独立裁决事务、维系经济社会发展权力的同时，也被规定相应的义务，权力与义务相生相长，两者互为因果相互促进，形成良好的委托代理权管理。因此，明晰产权，进一步改革委托代理关系是深化管理体制的基础，也是重要途径。

(二)实现资产化管理与资源化管理有机分离

解决如何将资产化管理从资源化管理模式中分离的问题之前，需要明确基本目标，即通过对自然资源实施资产化管理，从而使自然资源的使用、发展和保护进入良性循环轨道，同步实现资源性资产行业的经济效益、社会效益以及生态效益。为此，本文依据《全国主体功能区规划》的原则和自然资源资产的两重性，将经营性资源资产与公益性资源资产区分，按不同功能和原则统一管理，推动资产化管理与资源化管理有机分离。

第一，经营性资源资产。以实现经济价值功能为主，以维护所有者利益为主要目标。譬如农业生产用地、经营性建设用地及矿产、商业林木等资源。鉴于现阶段对国有经营性资源资产尚未形成规范、透明的市场原则，使其未能纳入市场体系达到合理运营及监管的效果，理应优先将其分离，实行资产化管理。结合经营性国有资产的改革经验，可建立专门的资源性资产运营公司，其独立于资源行政管理部门以外。依法明确规定相应的运营管理主体，并有序构建完善统一的经营性资源资产监管体系，探索国家所有权、经营权与监督权的分离，建立相对完整的现代企业制度。对于战略性资源资产，国家可按市场规律评估其价值，将其折合为股份，组建国有控股资源型企业，参照经营性国有企业改革模式实施考核管理。对于一般性资源性资产，可放开经营权，建立国家、集体、个人等多种资本均可进入的混合所有企业，提高自然资源资产的经营效率。

第二，公益性资源资产。以生态环境功能为主，以全民福利效益为主要目标。公益性资源资产是不以盈利为目的、完全用于满足社会福利的自然资源资产，等同于公共产品。譬如各地域的风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园甚至生态防护林等都属于公益性资源资产。对于保护区类资源性资产，应将其从资源行政管理部门内分离，建立独立的专业化资源性资产保护机构，统一负责各级风景区，合理划分中央政府和地方政府的管理层级，将国家级的公益性资源资产纳入中央层级直接管理。对于其他公共产品类的资源性资产，坚持国家所有、政府经营的管理模式，明确相应的代理机构及管理主体，建立完善统一的公益性资源资产监管体系，禁止公益性资源资产用于非公共领域，实行资源化管理。

(三)创新自然资源资产收入理论

自然资源资产收入性质定义不明晰，属性与功能定位相异的税费边界模糊是国家资源资产收入分配不规范的深层次原因。

第一，在上文所提及的税、费、利、租、金五类收入形式中，将带有天然生产资料价值补偿、产权出让色彩的收益全部纳入补偿性收入范畴，将土地一次性补偿的中央分成部分即土地收益金，明确为土地补偿中央分成收入；将因天然生产资料的占有、经营而开征的税种，或者由国家资源入股、作价出资的方式所得的股利及股息收入全部纳入积累性收入范畴。譬如土地使用权出让金、矿业权价款、海域使用金等属于前者，对凭借国家提供的间接生产要素而获得超额利润所征收的课税，及国家作为资本所有者(资源型国有企业)获得的股息、红利属于后者。

第二，依照各项税、费、金的收缴依据，归并同等属性或者目的的行政规费，对经营使用自然资源资产而得的剩余价值进行税收征缴，不仅能够保障国家财产权的经济利益，也可推动资源型行业承担其应尽的税收负担。譬如更改“费”的形式，分类归位，将矿产资源补偿费、矿业权价款及矿业权使用费合并，参考土地出让金方式，建立矿产资源补偿基金，其他资源性资产同理建立权利金制度，体现消耗天然生产资料所转移的经济补偿价值；由于自然资源资产开发利用导致的环境损害，应开征生态环境税或者生态补偿金，用于生态环境恢复、全民生存条件的补偿；建立资源追加补偿机制，通过完善资源增值税维护国家所有者权益，同时体现对资源型企业极差暴利的调节。开征资源增值税，以合理调节资源型企业因资源稀缺性而涌现的极差暴利。

第三，洞悉国家自然资源资产的收入分配规律。资产收益过程中的配置顺序，应优先补偿一般生产条件的总成本，以转移价值是否兑现为标准，表现为资源出让金或者资源补偿费，属于一次补偿(本金)；后以流转税(资源增值税、关税等)、企业所得税的形式收回间接生产要素的投入成本；在企业以超额利润履行偿债责任后，依据独资或者股份制的企业性质进而实施利润分配。

(四)调整资源资产收益分配，实现资源代际公平

首先，建立“统一所有，分级代表”的新型自然资源资产管理体制，划定合理的中央政府和地方政府资源资产收益分配比例，探索中央政府如何参与国有土地使用权出让金分配。其次，考虑调出资源税设立资源补偿基金，用于特定资源耗竭、生态损害及替代性能源勘探资源等财政支出，并探究将矿产资源补偿费以专项转移支付的形式向资源属地倾斜，在确保属地政府利益的前提下，体现事权与财力的相适应，也能通过该政策推进地方政府加强对矿产资源的管理。再次，调整中央政府与资源型企业关于自然资源资产收益分配，出发点是理顺自然资源所有者与占有使用者、经营管理者之间利益关系，以资源型国有企业的市场垄断程度为参照，逐步使资源型国有企业上缴利润比率增至40%—50%[21]，确保国家终极所有权收益不会受到侵害。最后，努力将资源型财富向公共产品形态或者公共服务形态转化，以实现自然资源资产的代际公平。

[1] 钱阔,陈绍志.自然资源资产化管理——可持续发展的理想选择[M].北京:经济管理出版社,1996.71.

[2] 姜文来.关于自然资源资产化管理的几个问题[J].资源科学,2000,(1):5-8.

[3] Freeman, A.M.环境与资源价值评估——理论与方法[M].曾贤刚译,北京:中国人民大学出版社,2002.60-71.

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(责任编辑：韩淑丽)

2017-04-15

李松森(1953-)，男，辽宁大石桥人，教授，博士生导师，主要从事财政理论、政策和国有资产管理等方面的研究。E-mail:lcss@dufe.edu.cn 夏慧琳(1989-)，女，江苏盐城人，博士研究生，主要从事国有资产管理研究。E-mail:xiahuilin007@163.com

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1008-4096(2017)04-0047-08