乡村的“空心化”问题及其治理——城乡一体化视角下的制度创新

周少来，孙 莹

(中国社会科学院政治学研究所，北京 100028)

乡村的“空心化”问题及其治理
——城乡一体化视角下的制度创新

周少来，孙 莹

(中国社会科学院政治学研究所，北京 100028)

“空心化”是指改革开放以来，随着市场经济的快速发展以及社会的深刻转型，在城乡二元分立基础之上形成的，由于主体缺失而产生的一种乡村的萎缩甚至消亡现象。“空心化”的形成是历史发展的必然，从形成到愈演愈烈经历了一个逐步演化的过程，主要表现为乡村主体的缺失，具体划分为村落的“空心化”、产业的“空心化”、边缘群体的“空心化”以及乡村文化的“空心化”。“空心化”问题导致了一系列基层治理难题，对于这些难题的解决在一定程度上决定了“空心化”问题对于国家治理现代化及治理能力现代化构建而言到底是挑战还是机遇。将“空心化”放到城乡一体化视角下进行探讨，努力探索一种综合多层级、多主体联动的交互式共赢制度模式，才能在有效解决“空心化”问题的同时，促进国家治理体系与治理模式现代化的实现。

乡村“空心化”；城乡一体化；制度创新；治理

近年来随着城市化进程的加快，“空心化”问题已经不仅仅是单一的乡村问题，而是已经逐步演化为国家治理体系与治理能力现代化进程中的一项不可忽视的问题。“空心化”是指改革开放以来，随着市场经济的快速发展以及社会的深刻转型，在城乡二元分立基础之上形成的，由于乡村主体缺失而产生的一种乡村的萎缩甚至消亡现象，是出现在大部分不发达乡村地区的一种综合性的农民、农业和农村问题。“空心化”不仅是地理意义上乡村村落的萎缩消亡，还有经济意义上的农业产业的“空心化”，以及社会层面农民工群体及留守群体的“空心化”。无论是哪个层面的“空心化”，主体缺失的“空心”是贯穿始终的，并由此造成一系列亟需解决的治理难题：乡村治理主体的缺失，政治参与的不足，监督不力产生的腐败，城市化高门槛产生的边缘群体及其一系列衍生问题等。而这些问题的产生却并非是乡村本身能够解决的，因为“空心化”有着其自身深刻的制度性根源。但是，我们也必须看到，“空心化”在产生大量治理问题的同时，自身也包含着巨大的潜在治理空间及治理意义。本文在综合前人著述基础之上，选择从城乡一体化视角出发，以制度创新为依据，充分发掘“空心化”自身包含的治理潜能，试图探索一种综合多层面、多主体联动的交互式共赢制度模式，从而有效解决“空心化”问题，促进国家治理体系与治理模式现代化的实现。

一、“空心化”的历史形成

新中国成立后至改革开放，乡村经济社会结构稳固，乡村原貌保持完整，“空心化”趋势尚未形成。这一时期，从经济层面来看，我国实行计划经济体制，指令性计划在维系着国民经济运转。农村甚至全国经济的发展模式依然以计划经济指导下的农业生产为主，这导致对于劳动力有极大的刚性需求，农民并不具备向城市流动的经济动力。加之在分配领域实际推行的是平均主义“大锅饭”，缺少竞争的均等化现实也进一步削弱了农民主动向城市流动的意愿。政治制度层面，随着1952年土地改革基本完成，封建土地所有制被彻底废除。而“一大二公”的户籍制度追求对于城乡户口实行严格的登记管理，严格的身份成分划定使得农民缺少城乡自由流动的人身自由。农村社会结构因之依然沿袭了固有的生产劳作模式，以家族血缘和传统的自我认同为表征的功能性聚合结构依旧稳固并发挥着作用。所以在这一阶段，并不存在“空心化”问题产生的经济基础、政治条件与社会环境，农村仍然是重要的人口聚集区及行政规划中重要的基层管辖区域。然而，随着1978年十一届三中全会拉开中国经济社会大变革的序幕，农村“空心化”现象开始出现并加速发展。历史地看，其演变发展包括以下三个阶段：

第一阶段(1978年—2001年)，缓慢萌发期。从改革开放到加入世贸组织是一个逐步试探放开的阶段，我国初步构建了社会主义市场经济体制。在20世纪最后的20年间，促发农村“空心化”的各种要素开始逐次出现。然而，限制“空心化”的因素也在发挥作用，二者之间一度处于动态均衡状态，由此导致农村“空心化”趋势虽持续加强但总体规模有限。就引发“空心化”的因素来看，这一时期工业化加速转型、城镇化体系逐步构建，农业现代化起步发展，其影响在一个相对较长的时间段内发酵和累积，推动“空心化”程度不断提高。特别是农业现代化进程中农业科技的进步和农业产业结构的调整，使农村富余劳动力增多，同时工业化向轻工业转轨，城乡差距逐渐拉大，导致大量劳动力向非农转移，人口“空心化”程度因之大幅提高。由此，在中国广大农村，专业农户、兼业农户开始不断增多，宅基地季节性闲置现象在各地出现，村庄增加面积减小。但是，必须看到的是，尽管农村与城市人口身份的区别逐步弱化，但因为户籍制度本身还未作出深刻调整，城乡人口流动并没有完全放开，劳动力的相对规模依然处于中低位状态。事实上，到2000年，就业结构与产业结构偏差值依然有19个百分点，这说明农村依然有大量的富余劳动力，农村“空心化”的高潮尚未到来*崔凯、冯献：《“四化”演进轨迹：1950—2012年》，《公共管理》2013年第7期。。

第二阶段(2001年—2012年)，迅速发展期。从我国成功加入世贸组织到十八大的召开，随着国内改革进入深水区以及对外开放的深化，“空心化”问题正式形成并向外溢出，逐步趋于综合化复杂化。这一阶段，我国在进行市场经济建设的过程中，进一步放开了对城乡流动的限制，农民能够自由流动；同时城市经济的发展、生活水平的提高以及社会福利的大幅改善，增强了农民走出农村的意愿，并且政府也积极鼓励农民参与到城市化发展的进程中去，最终导致随着大批的农民工进城务工，农村“空心化”趋势形成并加剧。大量进城的农民工在为城市发展作出贡献的同时也导致了新的问题产生，即“空心化”问题的外溢化，例如农民工自身面对被边缘化的困境以及社会的维稳成本日趋攀升等。当然，中国的经济地理结构及地区经济发展的不均衡性，决定了“空心化”问题多发生在中西部相对贫困的地区，东部沿海城市乡村的“空心化”及其衍生问题则相对较少。

第三阶段(2012年至今)，稳步控制期。十八大召开以来，国家正视“空心化”带来的严重问题，立足全局，坚持依靠制度创新来寻求从根本上解决“空心化”问题，并从两个方面对之进行控制：一是立足国家治理体系与国家治理能力现代化的高度，从宏观上对地方及基层治理问题进行顶层设计与指导。“空心化”问题在这一过程中得到了国家的重视，被置于全面深化改革的大格局下予以解决。二是重视应对“空心化”问题的制度手段，各级政府试图通过一些制度性的举措予以应对，各地城乡基层的实践创新迅速展开。其中，政府主导与社会参与相结合的公共服务供给机制不断完善，多元协同和开放流动的社会治理形态初步形成，为进一步解决“空心化”问题提供了制度框架。同时，新形势下新农村建设及城镇化建设等政策措施的出台，则为应对当下“空心化”问题提供了重要的平台与方式。

二、乡村“空心化”的主要表现

乡村“空心化”并非是历史遗留问题，而是我国在快速发展及社会转型大背景下产生的新问题，具体来看主要表现为以下几个方面：

一是村落主体“空心化”。由直观角度来讲，“空心化”问题最为直接的表现就是自然村落以及行政村在地理意义上的萎缩甚至是消亡。劳动力的大量进城务工，直接导致了乡村人口的流失，原有的土地与房屋不断空废，作为空间存在的乡村日益“空心化”。由具体数据来看，“2000年中国自然村总数约为360万个，而到了2010年锐减到大约270万个，仅仅10年间就减少90万个，也就是说，平均每天消失80至100个村落”*《古村落之殇:“空心化”、过度开发致数量锐减》，http://www.zgxcfx.com/nongcunwanxiang/85763.html。。据国务院新闻办公室在2013年发布的数据显示，在工业化城市化的迅速发展进程中，传统形成的自然村的现存数量，“目前仅占全国行政村总数的1.9%，据专家估计，有较高保护价值的传统村落现存不到5000个”*《中国传统村落现存数量仅占全国行政村总数的1.9%》，http://culture.gmw.cn/2015-07/22/content_16387232.htm。。

二是产业主体“空心化”。随着经济的迅速发展和城市化进程的加快，城乡二元趋势日益明显。而农业发展相对滞后，科技在农业发展中的转化能力弱于工业领域，与无需太高门槛的服务业等第三产业相比，其收益能力也相对较弱。因而在村落“空心化”的基础之上，农业的发展也进一步丧失大量劳动力的支撑，难以维系，出现农业产业的“空心化”。同时，随着新型城镇化的发展，农村尤其是农业的发展已经不同于以往，对于土地的利用与开发也多以增加土地财政收入的方式进行，不仅是农业，乡村地区的其他产业也都出现类似的发展趋势。

三是边缘群体“空心化”。边缘群体是指从农村来到城市的务工人员或农民工。“据统计，我国农民工的数量在2015年有2.7亿人之多”*《国家统计局：2015年中国农民工总量27747万人》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201602/29/t20160229_9167452.shtml。，其中有相当大的一部分人处于边缘地位。他们长期在外务工，却依旧经济社会地位低下，受到部分城市人群的偏见和歧视，难以融入城市的主流生活。与此同时，他们长年在外，对于农村生活已经疏离，回归农村只能进一步加剧其贫困化，有的人甚至已经失去土地，更是难以回到农村重操旧业。相应的处在城市和乡村夹缝中的边缘群体的价值观呈现空虚混乱的趋势，他们既在农村“失根”，也无法在城市“扎根”，对于农村和城市都缺乏认同感和归属感。精神层面的“空心化”是危险的，进城务工农民的价值观很容易被致富的欲望填满，在某种程度上滋生出一切向钱看的心理。同时长期的贫困境地，以及城市和农村巨大的贫富差距，也使一部分人容易滋生出逆反与仇富心理，这对于社会稳定是一种潜在的严重威胁。

四是乡村文化传承主体“空心化”。村落以及主要劳动力群体的消亡也意味着乡村文化的传承遭遇危机，传统农村文化的精髓甚至面临彻底消亡的危局。乡村文化是我国优秀传统文化的主干，也是构建新时期中华民族核心价值观的重要资源。但是，乡村“空心化”必然带来乡村文化的“空心化”，村落的萎缩将不可避免地导致文化景观的消亡。缺乏表征传统文化的具象，导致乡村居民丧失文化认同感和自豪感，广大乡村居民也就无法对其进行保护和传承，中国乡村作为历史文化传承载体的功能也随之消失。同时，大量人口向非农产业转移，直接参与和体验农耕生活的人口也大量减少，从生产方式中体认传统文化的传承路径难以为继。长此以往，乡村的文化观念和道德秩序必然趋向全盘解体。更有甚者，在缺乏监管的条件下，低俗文化甚至“黄赌毒”开始填补传统文化消失后的“真空”，乡村文化重建面临更复杂困难的局面。

三、乡村“空心化”产生的制度性根源

虽然造成乡村“空心化”问题的原因是多种多样的，但最为核心也是最为根本的一点还是在于乡村劳动力主体的缺失。从宏观历史进程来看，随着工业化、城镇化的发展引发的社会、经济深度变革，使得农村人口必然大量涌入城市，以支持国家的工业转型升级和农业现代化的实现，这是历史发展的必然趋势。当然在这一进程中出现的乡村“空心化”也可能随着市场发挥调节作用逐渐被克服，但也可能会导致“空心化”脱离市场本身的调控而越演越烈，并引发大量的经济、社会问题。因此，我们需要深入探究其制度性根源，只有从制度层面进行追根溯源，才能从根本上将其解决。具体来看：

首先，城市基本社会保障制度及相关优惠政策产生的吸引力。相较于城市更为完善的社会保障体制与机制，乡村社会保障功能相对滞后。一方面，《最低工资规定》的实施实质上保证了大部分在城工作者的最低收入标准，对于以农业为主的乡村适用性不足，一定程度上造成了城乡二元结构的极化，促使乡村劳动力向城市迁徙；另一方面，城市相对完善的社会保障制度，从医疗、教育、卫生到养老等方面都更为成熟与完善，基本生活保障制度及其覆盖范围，以及城市干净美好的生活环境，相对农村都有着更为强大的吸引力。以养老保险为例，《中国社会保险发展年度报告2015》中指出，截至2014年，全国城镇职工基本养老保险参保人数已达到34124万人，比上年增加1906万人，增长5.9%；比2009年底增加10574万人，年平均增长7.7%。反观农村，“截至2016年底，全国共有27个省、自治区的838个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。全国参加新型农村养老保险人数10277万人，其中领取待遇人数2863万人”*姜向群：《中国老龄事业回眸与展望》，《中国社会工作》2012年第2期。。这一数字相较于整体的农村老龄人口数量而言，覆盖范围还是有待于进一步扩大。

其次，土地制度弊端对农业发展的约束，以及户籍制度的松动，形成了驱动乡村劳动力向非农产业和城市转移的推力。纵览新中国的历史，土地制度与农业发展有非常密切的关系*郭锡保：《论土地制度的变革对农业发展的影响》，《经济评论》1995年第1期。。历次土地制度的变革，无不引发了影响甚广的经济和社会变革。家庭联产承包责任制之所以作为一个导致农村“空心化”形成的重要因素，也与其对农业现代化的不利影响有关。这就涉及当前土地制度的三大弊端：一是农村土地的所有权属于集体，农民只有使用权，加之我国土地管理法还规定，只要2/3村民同意，土地的使用现状即可变动。由此带来的结果就是农民不愿长期投入大量资金经营土地，农业产业化面临投入不足的问题。二是土地不能由农民自由转让和出租，这造成了土地无法在生产者手中集中形成规模经营，由制度造成的土地细碎化成为农业现代化的巨大障碍。三是对于非农业占用土地的有效补偿偏低，农民的利益无法得到保障。上述几大弊端的存在，加之土地分配的均等化、土地承载过多的社会保障功能，导致我国农业生产能力逐渐下降，农业现代化的发展受到阻碍，农业产业的产出和回报都难以达到较高的水平。乡村人口面临的现实困境就是务农收入偏低，农业收入增长趋缓，与城市的贫富差距不断扩大。具体而言，现有大部分农村的经济及产业无法支撑农民富足的生活，分田到户后一年靠地收入微薄，且回报周期相对较长，相对在城市务工则无需太高技术或技能，体力劳动一个月的收益可能就要比在农村一年的收入还要高，这使得农民不得不去寻求更好的生存机会与平台。

与此同时，家庭联产承包责任制也将农民从集体劳动中解放出来，农民有了更多的自由支配时间。人身自由使得农民工能够自主实现城乡间的自由流动，而这将进一步加剧乡村的“空心化”趋势。20世纪80年代开始，户籍严控制度逐渐松动，农业户口与非农户口的二元格局界限被逐渐打破，《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》的发布取消了户口的计划性指标管理，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》表明我国的城乡户口的登记制度开始统一，其未来的目标是“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”*《中国户籍制度改革历史回眸》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/30/content_2727331.htm。。户籍制度转变产生的直接效应就是进城务工人员自由流动的合法化，制度层面的放开为城乡间人员流动的规模化提供了坚实的依据与平台。 “截至2012年我国约有2.3亿农民工。2009年，全国6.22亿城镇人口中，约有1.67亿为农民工。按中国农村高峰人口8.6亿人(1995年)，到2020年按城镇化率60%计，届时农村人口将累计减少2.8亿至3亿人。”*刘彦随：《中国乡村发展研究报告——农村“空心化”及其整治策略》，北京：科学出版社，2011年版，第112页。

四、乡村“空心化”引发的治理难题

“‘空心化’是当前发展中出现的问题，有其一定的必然性。农村‘空心化’是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种不良过程，是快速城镇化进程中伴生的一种较为普遍的现象”*王介勇、刘彦随、陈秧分：《农村“空心化”程度影响因素的实证研究》，《自然资源学报》2013年第1期。。就乡村“空心化”造成的诸多问题而言，不得不提其引发的治理难题。所谓乡村治理，是指“在政府组织、乡村社会以及其他主体之间发生的围绕公共权力配置与运作发生的多向治理关系”*张艳娥：《关于乡村治理主体几个相关问题的分析》，《农村经济》2010年第1期。。乡村治理关乎乡村基本的善治，是实现农业现代化以及广大农民安居乐业的基础性工程，由乡村“空心化”所引发的治理难题必须予以强烈关注。

总的来看，乡村劳动力大量迁徙至城市务工造成的最为直接的一个治理难题就是基层治理主体的缺失。本项目课题组曾到安徽省某县调研，发现其中存在一个普遍的现象，村落主要劳动力的外出致使乡村仅剩老人、妇女和儿童，老人和妇女成为了乡村的主要劳动力，同时也成为村委会到各户推行具体工作的主要执行者。相对于青壮年劳动力以及男性村民，其执行力相对较弱。治理主体缺失带来的一大严重后果是村庄丧失了自主产生秩序的能力，因而在一个至关重要的方面破坏了村庄的治理结构。一般来说，“依据是否要借助自上而下的制度安排来产生秩序，村庄自主生产秩序的路径包括原生与次生两类，其区别在于前者依据村庄的非正式组织力量产生秩序，而后者依赖外来的制度安排实现秩序”*贺雪峰、董磊明：《中国乡村治理：结构与类型》，《经济社会体制比较研究》2005年第3期。。治理主体的大量丧失破坏了村庄的自有社会组织，消解了村庄的文化生态、舆论影响力和治理能力。特别是当一个村庄的道德舆论场域被消解，由此造成的价值生产的停滞使得村基层管理人员不会在乎“美誉度”，其行为完全以利益计算，也就无法成为善治和秩序的代言人。这样，村庄无法通过自我管理和自我服务来自造秩序，也使得外来制度丧失了发挥作用的基础。总之，原生与次生两种秩序生成路径必然因为治理主体的不足而陷入失能状态，必然会形成秩序“真空”以及功能紊乱的 “弱村”。

在“弱村”的格局中，必然会出现以下现象：一是基层治理工作的无法有效落实，没有足量的主体来参与乡村秩序的维持、各项公益建设以及国家分配任务的执行。二是作为留守人群主体的老人、儿童和妇女都是需要被关注与保障的对象，就直接的治理参与而言缺少动力也缺少精力，加之各方面素质普遍不高，其治理参与兴趣与力度都明显弱化。村民的不能或不愿作为，导致村庄难以在乡村关系中处于主动地位，这就有可能造成乡镇与村庄关系的失衡。强势的乡镇可能为了政务或其他额外好处增加农民负担，不当提取村庄资源，最终使得村庄负债累累，乡村治理当然也就无从谈起。三是留守人群的监督能力明显不足会导致基层腐败问题频发。对于政府颁布的政策措施，文化素质不高的乡村群体的理解与解读能力甚为有限，很多人甚至对自身公民权利包含哪些都认知不清，而这就直接为一些基层贪腐分子提供了广阔的活动空间。面对信息缺乏的民众，通过欺骗或者隐瞒的方式就可以轻易实现贪腐的目的，比如大钻扶贫资金发放、贫困人口判定等制度和相关政策的漏洞获取大量不法财富，极大地损害了村集体和村民的利益。可以说，随着治理主体的流失而导致的“弱村”现象中，并非个别的村领导集体既不会成为合格的经理人，也不会成为合格的当家人，只会是一些图谋私利的“撞钟者”*吴毅：《村治变迁中的权威与执行》，北京：中国社会科学出版社，2002年版，第54页。。

五、乡村“空心化”治理的制度创新

2015年11月27日至28日，在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调社会主义的本质是“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕”，其中着重讲到到2020 年要确保所有贫困地区和贫困人口共同迈入全面小康社会。要实现这一宏伟目标，“空心化”问题的解决是关键。“空心化”问题虽然表现出来的主要是乡村层面的问题，但却并非是仅仅依靠乡村就能够治理解决好的。对于“空心化”问题的解决需要有全局观念，要将其看作是国家目前治理体系与治理能力现代化进程中的一部分，以城乡一体化为切入点，在上下联动、多管齐下的基础之上，综合制度创新，完善政策措施。

(一)国家层面确定一体化协调制度的顶层设计及兜底覆盖范围

农村“空心化”问题伴随工业化和城镇化出现，是国家现代化进程的一个面相，需要立足全局寻求制度解决思路。一方面，要避免顶层设计的缺位，确保城乡一体化视角下 “空心化”问题能够以制度为依托，进行宏观的城乡间制度协调及安排；另一方面，协调的基础之上要能够保障最大范围的民众能够享受到发展带来的切实收益。城乡一体化制度的建立，要结合统筹协调新农村建设和新型城镇化建设的进程，同时还要重视基层治理中的反腐败制度建设。新农村建设与新型城镇化二者是同步进行的，有着互补和协调的效果，因此可以从顶层进行整合一体化制度安排。首先，实现城市与乡村宏观制度规划发展一体化，将乡村发展作为城市化进一步深化拓展的关键，将其纳入到城市规划中去，有重点有步骤地逐步推进。其次，要用具体的一体化制度规避城乡二元分割中的弊端。一方面协调发展全国的城乡劳动力市场需求，有效转移安置农村剩余劳动力；另一方面继续推进城乡间基本社会保障制度的一体化，破除城市准入的高门槛，保障农民工基本生产与生活。“截至2015年末，参加城镇职工基本养老保险的农民工人数达到5585万人，比上年末增加113万人；参加城镇医疗保险的农民工人数为5166万人，比上年末减少63万人；参加失业保险的农民工人数为4219万人，比上年末增加148万人；参加工伤保险的农民工人数7489万人，比上年末增加127万人。”*《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html。解决“空心化”问题，就要保持这一良好势头并稳步发展下去。在保障农村留守群体的基本生产与生活方面，我国推出的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，旨在通过建设农村社区来提升农村地区的公共服务水平，主要是加强对留守老人、儿童及妇女的基本保障，“具体表现在重点加强学前教育和养老服务，建立农村地区留守人员动态信息库，扩大呼叫终端、远程监控等信息技术应用等方面”*《民政部：中国农村“空心化”日趋显著 留守人员总数超1.5亿》，http://gb.cri.cn/42071/2015/06/02/8011s4983476.htm。。同时进一步贯彻落实全国反腐败监督、惩罚机制，扎牢制度的笼子，真正实现从上到下的不敢腐、不能腐和不想腐。

(二)地方政府(省、市、自治区)因地制宜打造制度激励和惩戒体系

无论是从治理参与主体的缺失还是从基层腐败的监督不力来看，都可以有选择地提供一定的激励及惩罚机制。政策制定中，一方面坚持以人为本的原则，制定鼓励及优惠政策，将分散的空心村就近、就地城镇化，在自主自愿前提之下实现纵向的集约化整合发展；另一方面规划建立好乡村空心土地的出让与盘活机制，严惩恶意利用土地出卖增加地方财政的行为，为“空心化”阶段的顺利过渡提供保障。具体来看，首先，统筹新农村建设及新型城镇化建设的步调，分批次稳步实现乡村留守人员城镇化转移。坚持就近原则转移周边乡村劳动力，重点建设一批核心城镇，吸纳劳动力主体回流，增加农民收入的同时辐射带动周边乡村建设，将点与面结合，实现城乡一体化的真正发展。在这一过程中，省级政府可为此提供相应的优惠政策支撑及具体的制度保障。以城镇的吸纳、融入为主，核心放到进城务工人员的户口及市民权利保障层面，做到留得下、守得住，因地制宜、安居乐业。其次，高度重视并努力抓住“空心化”为城市化发展进程提供的发展契机。“中国科学院地理资源研究所区域农业与农村发展研究中心团队首次利用高分遥感影像，对山东等地4.6万宗宅基地、6500余农户调查，历时4年，经综合测算与评估表明，若按照分批推进城镇化情景，全国空心村综合整治潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩。”*刘彦随：《中国乡村发展研究报告——农村“空心化”及其整治策略》，北京：科学出版社，2011年版，第58页。由此可见，“空心化”的产生不仅是挑战，也是发展的机遇。

(三)基层政府(县、乡)通过制度政策的落实稳步实现农村重组与整合

基层政府要依据自身实际，因地制宜稳步落实农村整合尤其是自然村的异地整合。宅基地收回后集中外包，然后再鼓励农民去打工，可为农业的合作化、公司化等形式的尝试提供优惠政策及待遇等，同时依靠自身优势制定合理政策实施规划，逐步打造适宜的农村社区规划与建设。与此同时，集中整合空心村要坚持自主自愿利民的原则，坚持以人为本。很多地方虽然打着城镇化的幌子，但实质上却是在把空置土地当作商品进行买卖，靠土地的收入来支撑政府财政，这是坚决不允许的。具体来看，首先，要从乡村发展阶段的实际出发，确定当地已经发展到可以进行自由整合的阶段，并且能够得到民众的认可，方可实施整合，若是没有发展到这样的阶段，强制的行为是要极力避免的，否则可能会适得其反，产生更大的问题。其次，制定系列可持续的政策措施。提高基层政府工作人员的基本职业素养与操守，制定定期学习培训机制，提升其对国家大政方针以及结合自身实际进行有效基层治理工作的能力；定期为民众宣传普及并讲解国家的政策措施，提升民众的政治素养及政治参与积极性与监督能力；为乡村企业提供一定的政策支持，促使其以多样化的形式参与到治理的进程中，为基层治理质量的提升提供多主体的支持。最后，从精准扶贫的兜底政策到美丽乡村的建设规划，从农村社区的文化传承到新型城镇化的人口转移及吸引回流，基层政府要运用具体的机制链条将这几个方面串成完整的循环发展体系。

综上所述，乡村的“空心化”问题要依靠科学有效的治理，而治理的过程中又要避开只见树木不见森林的误区，不能就乡村问题论乡村。“空心化”问题既是新农村建设及新型城镇化过程中出现的问题，同时也是当下国家经济快速发展、社会深刻转型大背景下产生的问题，有一定的必然性。农村“空心化”已经成为影响农村经济、阻碍农村发展的重要因素，并成为当前中国最具影响力的社会经济现象之一，当然也是一个广受关注的公共性话题*刘祖云、武小龙：《农村“空心化”问题研究：殊途而同归——基于研究文献的理论考察》，《行政论坛》2012年第4期。。然而“空心化”同时也为我们提供了一个实现农村再规划再整合的契机，发展中的问题也要利用发展的平台与契机去加以解决。“空心化”问题的解决，必将伴随着国家基层治理及国家治理能力与治理体系现代化进程的的推进而实现。

[责任编辑：邓 帅]

本文系中国社会科学院政治研究学所年度创新项目“政治发展与民主政治研究”(项目编号：SZ03_2017_SCX_3064)的阶段性成果。

周少来，男，政治学博士，中国社会科学院政治学研究所研究员、博士生导师，研究方向为当代中国政治发展、民主与民主化理论；孙 莹，女，政治学博士，中国社会科学院政治学所博士后，研究方向为政治学理论。

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