国有企业概念的历史辨析

肖飞　肖春明

摘要：国有企业的概念由历史演变而来，官办企业脱胎于古代的官府手工业，由洋务运动始办近代官办机器工业，官办企业主要有官办、官督商办、官商合办三类。民国时期开始出现国营或公营企业一说，主要指由政府控股或政府参股并实际派员进行经营管理的企业。国家资本企业主要是由国家全资兴办。当前国有企业，“国有”即国家拥有，这种“拥有”应体现在资产和收益归属层面，也应体现在资本管控层面。

关键词：国有企业；概念；国家资本；官办企业

近代以来，国有企业作为市场主体之一，登上经济史的舞台，并开始在中国经济体系中发挥作用，这种作用既体现在对以中国工业化的引领和带动方面，也体现在对政府的政治、军事、经济战略的支撑上。时至今日，走过近代的战火频仍和政权几度更迭，国有企业依然在中国的經济领域发挥着举足轻重的作用。学界对国有企业的界定经历了一个由实践探索到逐渐梳理清晰的过程。近代以来，在经济史的研究中，与国有企业相近的称谓主要有：官办企业、官营企业、公营企业、国营企业、国家资本企业、官僚资本等，这些称谓之间存在着混用和相互替代的问题。但实际上这些称谓产生于不同的时期，有自己特定的意义和指向。

一、官办和官营企业

官办企业脱胎于封建时代的官府手工业，而近代官办企业，肇始于洋务运动，洋务派从19世纪60年代开始兴办军事工业，至80年代逐渐扩展到的民用工业。北洋政府时期，接收清末官办企业后，采取了维持或继续扩充的方针。有学者对清末至民国北京政府的官办企业进行了界定，指出“所谓官办企业，指的是政府投资兴办之企业，包括中央和地方政府兴办的官办、官督商办、官商合办等企业”。这一界定主要从出资人的角度考虑，凡是政府投资，无论出资多寡，只要管理控制权限大部掌握在政府手中，皆可称之为官办。在清末民初，企业投资与管控模式相对单一的背景下，这一定义基本反映了官办企业的内涵。但是随着近代经济史尤其是企业史的演进，官办企业一词逐渐无法包含所有的与政府有关联的企业，如民国初年北洋政府推行民营企业收归国有的政策后，部分为北洋政府控制的民营企业，也应列入国有范畴。

官营企业延续了清末官办企业的一些特征，此外“在19世纪与20世纪之交时，奉天省府就已经开始将政府资金投入到各种企业中，使它们带有半官方的性质。因为这些企业既接受私人投资（非政府），也接受政府投资，其经营也要受到政府的监督。这在当时的中国是一种常见的做法，这种企业被称为官营企业（官业）”。此处所论官业，主要是指政府参与投资的企业，其经营管理接受政府监督，属于一种半官方的混合所有制企业。

二、公营和国营企业

公营企业，《台港澳大辞典》中的定义为“台湾各级‘政府经营的各类企业的通称。具体包括‘国营、省营、县市营及党营、军营等企事业单位。台湾当局规定，凡是具有‘全国性和独占性以及人民不易举办的企事业，一律由官方经营，公营企业并非全数为政府所有，政府占50%以上者即为公营。早期公营企业分为两类，一是接收日本人事业改组而成，一是由大陆迁移到台湾的”，《台港澳大辞典》出版于1992年，当时台湾地区尚处于国民党执政时期，其对公营企业的定义，基本上延续了民国时期对公营企业的界定。但是这里包含的企业很明确，即政府控股企业即为公营企业。这一界定与民国时期学者对国营企业定义非常接近，如吴半农认为“一、中央资本超过总资本的半数者为国营。二、中央资本不及总资本的半数，但主持人系中央政府所派者，仍可称为国营”，这里的国营主要是与地方兴办企业做区分，而国营和省营以及地方各级政府兴办企业，则统称为“公营”，同时将企业实际控制者的身份也作为界定企业性质的重要参考指标。随着企业史研究的深入，“官营”、“公营”、“国营”类企业基本被界定为，由政府控股或政府参股并实际派员进行经营管理的企业。

三、国家资本企业

国家资本企业，核心概念在于国家资本，何为国家资本？孙中山先生指出“何谓制造国家资本？就是发展国家实业是也” ，即国家出资创办实业，这些“实业”便属于国家资本企业范畴。同时综合刘克祥、吴太昌、刘兰兮、张宪文、武力、魏明孔、朱荫贵、剧锦文等先生的研究，国家资本企业既包括洋务运动开始兴办的军工企业和民用企业，也包括北洋政府时期政府兴办的军工、铁路、工矿、金融企业，以及南京国民政府时期先后由建设委员会、实业部、资源委员会创办的国营工业。国家资本企业主要是由国家全资兴办 。至于官僚资本，赵兴胜先生经过梳理，认为“总体上看，20世纪30年代以前，它主要是指清政府和北洋军阀政府时期的一些大官僚经营的官办、官督商办和官商合办企业。”对20世纪30年代以前官僚资本的界定，主要是基于官僚资本企业的兴办和经营主体，即大官僚。

综合来看，无论是官办、官营还是公营、国营，都是由政府投资兴办，这种投资，包括全资、控股和参股。而国家资本企业和官僚资本，区别在于出资人是政府还是大官僚。但是近代以来特殊历史背景下的国有企业，应该有更为广泛的内涵。杜恂诚、严国海、孙林三位先生认为中国近代国有企业为“中国近代国有或政府控制的企业，是指从清政府洋务运动开始，到南京国民政府时期止，由政府创办、控制或强行收购的企业，这些企业大致上可以分为以下几种类型”，即“政府出全资创办的企业”、“官、各出一部分股本资金，或仅商人出资，但由政府‘督办或控制的企业”、“政府对民营企业的强行收购”、“名为私人企业，实际上却由高层官僚控制的企业”。概括上述分类，近代以来的国有企业包括政府全资创办或收购企业、政府参股企业、政府实际控制企业、高层官僚控制企业四大类。结合列宁提出的“国家资本主义就是资本主义制度下由国家政权直接控制某些资本主义企业的一种资本主义” ，因此，国家政权直接控制企业，是理解国有企业的一个重要切入口。

四、结语

所谓国有企业，“国有”即国家拥有，这种“拥有”应体现在资产和收益归属层面，也应体现在资本管控层面。而资本管控的实现，一方面是通过对人事管控来实现，另一方面是通过战略管控来实现。国有企业是由国家政权直接控制的企业，1912～1949年间，这类企业主要包括政府全资控制企业、政府控股并控制管理权的企业、政府参股并控制管理权的企业、政府通过间接控制企业人事和战略来实现管控的企业，最后一类企业主要是包括由政府高层官僚以私人名义创办，经营中执行国家战略，成为实施经济政策市场主体，如中国建设银公司，这类企业在经营管理上享有政府政策支持，履行相应的政治责任。

1949年以后，没收官僚资本及敌产、继承解放区创办的企业和收归的外资企业，形成了现在国有企业的基础。1949～1956年通过陆续的公私合营，国有企业的扩张具有了制度基础，直至1978年，政府作为经济运行的唯一决策人掌握着国有企业的发展，国家资本扩张到社会的各个领域，成为国家财政的主要收入来源和主要支出渠道。当前的国有企业，可以分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司三类，国家根据出资份额获取收益，通过专门机构如国务院国有资产管理监督委员会对其进行监督管理，这种管理包括人事、财务、经营战略、经营绩效等多个方面，基本上延续了近代经济史确定的国有企业类型。

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（作者单位：肖飞，西安建筑科技大学；肖春明，中国社科院经济研究所）