加快建立和完善京津冀生态补偿机制的思考

黄 杰，罗艳丽

（天津财经大学，天津 300000）

加快建立和完善京津冀生态补偿机制的思考

黄 杰，罗艳丽

（天津财经大学，天津 300000）

随着新时代生态文明建设的推进，生态环境资源及生态服务功能的价值已成为人们关注的焦点。尽快建立和完善多元化的京津冀生态补偿机制，是整个区域生态文明建设的客观要求，是完成生态功能区定位任务的现实需要，是实现功能区全面建成小康社会的重要保障，是维护区域社会稳定的关键举措，是实现协同发展最终目标的战略选择。

京津冀；生态功能区；生态补偿机制

0 引言

高度城市化阶段的现代生态文明，需要依靠体量上远远大于生产生活空间的生态空间来支撑[1]。京津冀地区区域面积21.6万平方公里，人口1亿多[2]，除河北小部分地区外，全区域绝大部分地区位于海河流域。区域面积占全国面积[1]3.3%，承载人口约占全国人口的10%。水资源短缺、生态环境脆弱、大气质量下降等问题日益成为制约京津冀经济社会协调发展的主要因素。近年来，尽管学界围绕补偿主体、补偿标准、补偿方式与途径等进行了大量研究，取得了丰硕的理论成果，国家也先后出台了一系列相关政策，实施了一大批重大生态补偿项目，有效促进了生态环境建设与保护，但因京津冀区域在自然条件、行政区划、经济发展水平等方面的差异，补偿方式基本以国家财政转移支付实施重点生态工程为主，基于“自然资本”及生态服务价值理论的流域上下游之间的跨区域横向补偿、市场化补偿还没有明确的范式，全国范围内与生态文明建设相适应的生态补偿机制更未建立。文章依据相关理论和实践，就加快建立和完善京津冀区域生态补偿机制、促进京津冀协同发展的必要性和紧迫性进行了一些思考，提出了建立京津冀生态补偿机制的相关观点和建议。

1 建立生态补偿机制是京津冀建设生态文明的客观要求

生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的革命，关系到人民福祉、民族未来。京津冀协同发展必须把生态文明建设放在突出位置，率先取得示范性成效，而加快京津冀生态文明建设的根本举措就是要建立和完善包括生态机制在内的生态建设保护及管理制度、法律法规，用法律手段来调节人与自然、人与社会关系、生态补偿相关主体之间的利益关系，使区域生态文明建设有依循、有动力、有支撑，增强民众的生态文明意识和践行生态文明发展方式与低碳绿色生产生活方式的主动性、互动性、协同性，不断完善转移支付制度，建立多元化生态保护补偿机制，扩大补偿范围，提高补偿标准，形成京津冀区域生态文明各方共建、横向协作、整体推进的良好机制，改变保护修复生态单打一的格局，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，区域各方统筹考虑自然生态各要素，进行整体保护、系统修复、综合治理，实现共享共建、联防联治、共赢共荣，促进生态文明建设迈上新台阶。

2 建立生态补偿机制是完成京津冀生态功能区任务的现实需要

2016年3月，全国第一个跨省市区域“十三五”规划——《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施。规划确定九个方面的重点任务，其中一项就是“绿色发展，建设生态修复环境改善示范区”。京津冀区域协同发展空间布局明确，京冀西北的功能定位是水源涵养区、生态环境支撑区。由于自然、历史等多种原因，这一地区特别是张承地区生态保护与修复仍面临不少困难和问题。冀西北地区目前属于典型的生态脆弱区，“十年九旱”，年均降水在350～450毫米之间，自然条件差，加之当地为发展经济对包括水、土、矿产等自然环境和自然资源长时期无节制大规模超量开发，导致自然资源日渐枯竭、环境污染和生态恶化，致使区域可持续发展面临重大威胁，生态建设与修复保护的任务十分繁重。上世纪80年代以来，国家先后实施了“三北防护林”“首水规划”“退耕还林还草”“京津风沙源治理”等重大生态项目；当地各级政府在造林绿化、水土保持、水源涵养等方面不断加大投入力度，取得了明显成效，如张家口为建设首都水源涵养区，实行了最严格的水资源管理制度，严格控制新增水浇地和严格控制超采地下水，到2016年底全市灌溉面积425.73万亩，其中有效灌溉面积387.83万亩、节水灌溉面积294.63万亩，全市高效节水面积达115.07万亩。2000年以来依托国家重点生态工程共完成水土流失治理7124平方千米，森林面积达2157万亩，森林覆盖率由1978年的7.8%提高到39%，环首都各县森林覆盖率均超过50%[3]，并在持续推进“绿地行动”，确保到2022年森林覆盖率提高到50%以上，草地植被盖度提高到80%以上。深入开展“蓝天行动”，力争到2022年P M 2.5平均浓度降至25微克／立方米，达到世界卫生组织第二阶段标准。大力推进“碧水行动”，确保到2022年主要河流水体水质全部达标[4]。生态环境治理具有受气候如降水、地质状况等自然条件制约的客观性，具有跨区域、周期长、投入大等特点，生态建设与保护、生态修复工程远比建设一批工厂、修建一批铁路公路干线投入要大、耗时要长、难度要大，且有不确定因素，成效不易巩固。以永定河流域为例，作为京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道，目前存在水资源过度开发、环境承载力差、污染严重、河道断流、生态系统退化、部分河段防洪能力不足等突出问题。实现京津冀协同发展规划目标，必须解决区域下游人们日益迫切的生活质量需要与上游生态功能区生态环境治理与改善需求之间的矛盾，加快推进京津冀水源涵养功能区、生态环境支撑区建设。而完成功能区建设任务，当地各级政府都在加大投入，但财力有限，应在继续加大国家重点生态项目投入的同时，尽快按照党的十九大报告中提出的“建立市场化、多元化生态补偿机制”的要求，加快建立京津冀区域生态补偿机制，加强京津冀区域生态共建和横向协作，加大下游受益区域政府、企业乃至社会各界和民间对上游生态建设的补偿投入力度，形成上下游互动、全区域整体推进的格局，实现区域生态环境与经济发展共赢共荣。

3 建立生态补偿机制是生态功能区如期全面实现小康目标的重要保障

经济发展不平衡是京津冀区域的最大特点，发展不充分是冀西北生态功能区的最大问题。统计资料显示，2016年北京、天津、河北省人均GDP分别为114690元、115613元、42866元，人均收入分别为52530元、34074元、19725元（北京市、天津市和河北省2016年国民经济和社会发展统计公报）。区域内部存在环京津“C型”贫困带问题，即在北京、天津以外，河北地区的39个国家级贫困县构成了“C”型不闭合的贫困带[5]。绿色富民是生态文明建设的最终目标。实现包括生态功能区在内的京津冀协同发展规划目标，应该按照机会成本理论，充分考虑功能区历史上因保护环境失去的发展机会不均等和做出的贡献甚至是牺牲、经济欠发达、生态建设自身投入能力弱的实际，着力解决要求生态功能区提供更多优质生态产品与实现当地经济发展要求之间的矛盾，着眼于功能区生态建设与经济发展协调统一，加快推进京津冀生态环境建设与保护一体化，加快建立横向与纵向相结合的生态补偿机制和资金支持体系，推进生态产业快速发展，促进生存环境的改善和群众生活水平的提高。在国家生态建设项目持续投入、加大对口帮扶力度的基础上，加快建立完善多元化的生态补偿机制，在总结国内外生态补偿实践案例的基础上，率先建立京津冀生态补偿试验区，拓宽生态建设与生态修复的投入渠道，把生态补偿纳入当地新型工业化、城镇化、乡村振兴等经济社会发展全过程，既要支持生态涵养区、环境支撑区重点建设项目，如退耕还林还草、国家牧场、湿地保护、轮作休耕等，又要结合生态建设与保护，大力发展环境友好型特色产业，在生态功能区自然条件较好的地方建设一批“生态村落”和美丽乡村，在中心村镇加快土地流转，立足生态友好与环境保护，建设“田园综合体”，吸纳高端人才特别是大学生到农村就业创业，引导大企业大公司到综合体投资置业，培育新型农业经营主体，结合生态保护改造传统农业，发展创意产业，打造促进农村一二三产业融合发展的支撑和主平台，推进农村特色小镇、农业产业园及农旅产业、乡村地产等转型升级，加快当地经济发展，打赢精准脱贫攻坚战，确保生态功能区同步实现全面小康。

4 建立生态补偿机制是维护京津冀区域社会稳定的重要举措

生态环境作为公共物品，不仅投入产出周期较长，其产出的生态产品和生态服务还具有显著的空间正外部性。2012年中国林业科学院陈绍志等课题组运用收益法、市场价格法、替代工程法、替代价格法、补偿费用法、价值转移法、S－W指数法等方法，对张家口市森林与流湿地资源价值评估研究结果显示，2010年该市每公顷森林与湿地在水源涵养、土壤保育、防治荒漠化、碳汇服务、改善空气质量、水文调节、气候调节、降解污染物、维持生物多样性等方面的生态服务价值分别为4.87万元、14.44万元，该市森林与湿地每年为周边地区提供305.17亿元的生态服务价值，其中给北京地区提供的生态服务价值占48.07%[6]；而且随着造林绿化工程的推进和绿量的增加，湿地建设保护力度的加大与生态功能的增强，该市森林与湿地生态系统生产能力会不断提高，单位生态服务价值会越来越大，对外部地区提供的生态服务价值会越来越多。从生态经济学角度看，生态功能区不断为下游地区提供生态服务产生正“外部经济”效益，如果得不到应有的补偿，生态功能区人口没有稳定就业岗位和较高的收入来源，不会长期守着绿水青山巨大的“生态资本”而过着贫穷或相对贫穷的生活，那样他们会觉得社会不公平而会造成心理上的不平衡，会影响其参与生态建设与保护的积极性；从环境公平正义的角度讲，良好的生态空间和居住环境对维护人们的身心健康日益重要，对整个区域、国家乃至全球来说，绿水青山是生态资本。但目前而言，这是自然资源开发投资者的资本，是拥有金钱和时间的富人休闲娱乐的资本。关键的问题是如何使保护和守望青山绿水的乡村人口能够将青山绿水变成他们自己的金山银山。冀西北生态功能区建设过程中，不可能彻底消灭农村，无法全部通过移民搬迁将区域内农村人口转移到其它地方实现共同富裕而让生态系统自然修复。事实上，自然资源是人类赖以生存和永续发展的是“无价”之宝，再科学的评估体系也只能是根据当时的经济水平和手段对其进行量化评估而已，根本无法准确动态测算其真正的价值。生态补偿尺度与标准只能作为参考，补偿额度应该根据当地共同致富的实际需求来确定。因此，加快建立生态补偿机制，应充分考虑冀西北生态功能区干旱少雨生态脆弱、生态建设与修复难度大，旅游季节短且旅游产业大部分收益都被旅游开发投资者获得，无法成为当地人口稳定收入的来源的实际，把生态建设与保护作为国家的基础产业和公益事业，作为“生态村落”的基本产业，在京津冀生态功能区以生态涵养林、草地保护等自然条件较差的地区设立国家级生态特区和管理机构，建设公益林场、国家牧场，纳入国家自然资源资产管理体系和自然生态监管体系，使当地农民就地转为国家支付工资的生态特区事业职工，得到长期稳定的收入来源，专门承担起绿化护林保护水源恢复生态的职责任务，让农民成为区域绿色生态空间的守护人，从根本上解决生态功能区脱贫返贫问题，实现可持续发展，维护社会稳定大局。

5 建立生态补偿机制是实现京津冀协同发展最终目标的战略选择

京津冀协同发展的最终目标是建设以首都为核心的世界级城市群。城市群的建设，不仅需要有足够的生态空间提供良好的生态服务功能，还需要统筹生态与经济、城市与乡村协调和谐发展，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，解决目前区域内城镇体系断层问题，适当扩大河北区域中心城市规模和经济势能，在大城市周边发展一批有相应的经济实力、人口规模的中小城市，在生态功能区发展相应的城镇群落，形成合理科学的城镇和乡村空间体系，实现产业、人口融合对接，缩小区域差异，打造参与国际竞争的世界级产业集群，最终达到世界级城市群的发展水平和质量。生态补偿的本质内涵是生态服务功能的受益者对生态服务功能提供者付费的行为。我国对自然资源实行国家所有制，多数场合下国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体，同时也是依靠自然资源获益的主体，自然资源的生态补偿实践中不可能通过提供方和受益方博弈谈判解决补偿问题；国家对农村土地实行集体所有制，虽然完成了林地、草地确权到户，但实际运行中因承包权、经营权流转变更，按照产权理论进行补偿非常复杂，实际难以操作；生态服务价值评估测算的不准确性，且上下游之间相互推责，有学者提出“双向补偿”，即下游地区要对上游地区治理保护进行补偿、上游污染水源空气要对下游进行补偿，但南水北调工程通水后京津对上游水资源的依赖度大大减弱，补偿意愿更加不足。建立京津冀生态补偿机制，应按照生命共同体理论，跳出生态补偿狭义内涵，着眼于实现区域发展最终目标，从促进区域生态功能区生态环境经济化、经济发展生态化，推进绿色空间建设的产业化出发，在坚持市场起决定性作用的基础上，充分发挥政府在生态补偿机制建立、补偿资金筹集等方面的职能，加快形成以中央政府补偿为主、地方间横向补偿为辅、市场化补偿为补充的多元化补偿机制。既要依据产权理论由市场机制发展生态服务产品市场如配额交易、生态标签、排放许可证交易、碳汇交易等，继续组建像永定河流域治理投资公司等专门治理企业开展市场化运作，鼓励发达地区通过“飞地”经济模式对落后地区进行绿色经济开发，加大对口支援力度，鼓励吸收像老牛基金会等企业和社会的捐款；更要重视目前公共产品产权不明确、行政区划特殊及区域发展不平衡的实际，继续加大纵向补偿力度，安排实施一批国家重点生态工程和流域综合治理重大项目，加快推进横向补偿机制的建立，地方政府建立生态补偿财政预算专项资金、设立生态补偿基金、开征生态税等绿色税种，制定财政和税收倾斜政策；借鉴三亚市自然资产评估经验，把生态功能区自然资源价值纳入经济核算体系，根据自然资源价值衡量其经济发展水平并相应通过转移支付增加居民收入，促进生态功能区走上生态产业化、产业生态化发展之路，从而整体推进京津冀区域协同发展。

京津冀协同发展是我国区域经济发展的国家重大战略，建设好冀西北生态功能区对实现战略规划目标至关重要。针对京津冀行政区划特殊、区域发展不平衡、生态服务价值评估测算难度大、补偿途径复杂等实际，应加快形成以中央政府补偿为主、地方间横向补偿为辅、市场化补偿为补充的多元化补偿机制，在生态功能区自然条件较好的地方建设一批“生态村落”、美丽乡村和“田园综合体”，在自然条件较差的地方设立国家级生态特区，并配套建设规模适度的城镇化体系和绿色产业体系，实现生态环境保护与经济社会发展双赢。

［1］张强.高度城市化阶段的乡村复兴 ［E B/O L］.http://www.sohu.com/a/192977508_774978，2017-09-19（1）.

［2］孔祥武.京津冀协同发展开新局 （砥砺奋进的五年）［N］.人民日报，2017-10-06（1）.

［3］郑世繁，张世豪，冯永超.张家口倾力筑就首都绿色生态屏障［Z］.腾讯.大燕网.河北站.张家口，2017-08-25.（http：//hb.jjj.qq.com/a/20170825/075597.htm ）

［4］白林.张家口建设首都水源涵养功能区和生态环境支撑区［EB/OL］ http：//news.xinhuanet.com/local/2017-10/07/c_1121768581.htm ，2017-10-07（1）.

［5］彭扬，欧阳剑环，周学东.京津冀协同发展需解决“C型”贫困带问题 ［EB/OL］.http：//stock.hexun.com/2017-09-14/190865966.html?from=rss，2017－09－14.

［6］张家口市森林与流湿地资源价值评估研究课题组.张家口市森林与流湿地资源价值评估研究［R］.北京：中国林业科学院，2012：11-26.

Speeding up the Establishment and Improvement of Beijing-Tianjin-Hebei Ecological Compensation Mechanism

HUANG Jie，LUO Yan-li
（Tianjin University of Finance and Economics，Tianjin 300000，China）

With the development of ecological civilization in the new era，the value of eco- environment resources and ecologicalservice functions has become the focus.Establishing and perfecting the pluralistic ecological compensation mechanism ofBeijing- Tianjin- Hebei region as soon as possible is the objective requirement of ecological civilization construction of the region，the realistic need of accomplishing the positioning of the ecological function area and the important guarantee to build an all-roundwell- off society of the functional area.What’s more，establishing and perfecting the regional ecological compensation mechanism isalso the key measure to maintain the regional social stability and the strategic choice to realize the final goal of the cooperativedevelopment.

Beijing-Tianjin-Hebei；ecological function area；ecological compensation mechanism

F127

A

1674-3229（2017）04-0083-05

2017-11-15

黄杰（1990-），男，天津财经大学经济学院在读硕士研究生，研究方向：区域经济；罗艳丽（1963-），女，天津财经大学经济学院教授、硕士生导师，研究方向：人口资源环境、区域经济。