我国城镇化建设中的政府与市场关系研究※

李许卡

经济分析

我国城镇化建设中的政府与市场关系研究※

李许卡

（东北大学，辽宁沈阳110819）

城镇化建设中的政府与市场关系一直是学术界、政界高度关注的命题。本文在分析比较国内外城镇化建设中的政府与市场关系的基础上，揭示了城市行政等级划分、农村土地所有权以及城乡二元户籍制度阻碍了我国城镇化的发展，并提出了发挥市场主导下的城市资源配置作用、赋予农民稳定灵活的土地财产权和全面实施居住证制度等政策建议。

城镇化；政府与市场；行政层级；土地财产权；居住证制度

改革开放以来，我国城镇化取得了快速的发展，而城镇化建设中的政府与市场关系也一直是学术界、政界研究的焦点问题。在城镇化发展的不同时期，政府与市场应当起到不同的作用，深入研究这一关系对推进我国新型城镇化建设具有重要的理论和现实意义。

一、国内外城镇化建设中的政府与市场关系

（一）国外城镇化建设中的政府与市场关系

1、美国市场主导下的城镇化模式

美国市场经济高度发达，是市场经济的典型代表，在城镇化建设中主要推行市场主导模式。美国各级政府很少对城镇化建设进行干预或调控，长期实行自由放任的政策，主要借助市场来促进人才、资金、技术等生产要素在城市的流动、集聚与配置，城镇化发展是市场经济发展的自然选择，由此形成了大西洋沿岸和五大湖区城市群。这种模式下的城镇化发展，实现了资源的高效配置，加速了城镇化进程。但由于政府调控的缺乏，也导致城镇化出现了自由放任的发展态势，产生了过度郊区化、城镇建设无序、土地资源浪费严重等问题。

2、西欧国家市场主导、政府引导的城镇化模式

英国、德国、法国等西欧国家的城镇化建设是以市场机制为基础，坚持政府调控的发展模式。与美国相比，西欧国家的政府始终参与公共政策的制定，通过法律、行政和经济等手段引导城镇化建设，在城镇化建设的土地、住房、交通、公共基础设施和环境等各个方面都发挥了不可或缺的作用。这种市场主导、政府引导的城镇化模式，注重城镇化与产业的协同发展，使经济社会各方面的关系得到了较好的处理。但也在一定程度上降低了市场配置资源的效率，影响了经济发展的活力。

3、日韩政府主导、市场调节下的城镇化模式

“二战”以后，日本、韩国政府主导、市场调节下的城镇化建设进入了快速发展时期。日本、韩国充分发挥了政府在城镇化发展战略、宏观调控、区域规划与产业政策等方面的重要作用。在政府主导下，日本坚持以都市圈为核心的发展战略，形成了分别以东京、名古、大阪为中心城市的三大都市圈；韩国则实行了政府主导性的非均衡发展战略，以轻工业为中心，凭借廉价的劳动力，吸引了大批农村人口大规模涌入城市。这种政府主导、市场调节下城镇化发展模式有效促进了城镇化的快速发展，也较好的实现了大中小城市以及城乡之间的协调发展。但日本由于人口在大都市过于聚集而引发了房地产价格飞涨，进而诱发泡沫经济，在泡沫破灭后经济长期处于低迷状态。类似的，由于城市容积率不够，韩国也因人口在城市区的过度集中而导致住房、交通、环境等方面普遍出现问题。

（二）改革了开放以来，我国城镇化建设中的政府与市场关系

1、1978-1994年，政府主导、市场开始发挥作用下的城镇化平稳发展

1978年，党的十一届三中全会拉开了我国市场化改革的序幕，开启了由“计划经济”向“有计划的商品经济”的过渡，我国城镇化呈现出平稳发展的特征。市场经济的萌芽有效激发了城镇化发展的活力，主要表现在三个方面：一是开始真正赋予市场主体地位，在城市，开始向企业放权让利，赋予企业更多的经营自主权；在农村，开展实行了家庭联产承包责任制，并鼓励发展乡镇企业，赋予了农民自主经营的权力。二是推动价格制度改革，开始向价格单轨制迈进，使城乡市场公平竞争得到保障。三是深化国有企业改革，切实提升了国有企业的活力和竞争力，并开始大力发展民营企业。具体的，1982年，我国开始推行市管县体制，调动了中心城市对县城和农村发展的带动作用。1984年，《关于调整建镇标准的报告》正式实施，标志着国家开始重视支持和推动小城镇的发展。1986年，《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》开始实施，进一步降低了设市标准。1993年，《关于调整设市标准的报告》获得国务院批转，设市标准的到了进一步完善。总的来看，这一阶段我国城市数量取得了较为平稳而又显著的增加。

2、1995年-2010年，政府主导、市场引导下的城镇化快速发展

这一时期，我国政府与市场关系出现了新的变化，城镇化开始进入统筹发展的新阶段，城镇化呈现出快速发展的特征。这一阶段我国城镇化快速发展，城镇化率得到了快速提升，由1995年的29.04%提升到了2010年的49.95%，15年提升了20.91个百分点。同时，尽管市场在我国城镇化建设上开始发挥作用，但城镇化更多的是在政府主导下的发展，政府针对大中小城市发展、改善二元城乡关系、户籍制度等出台了一系列的政策。具体的，1997年，国务院相继颁布了《关于完善农村户籍管理制度意见》和《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，首次明确要放松户籍制度管制，允许符合条件的、在小城镇有稳定居住和就业的农村人口在小城镇转为城镇常住户口，这为市场化的人口的自由流动奠定了基础。为适应不同类型城市与小城镇的发展，2000年7月，国务院颁布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，将引导小城镇健康发展作为了农村改革与发展的一项重要任务。2004年，中央经济工作会议指出，我国已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，将消除城乡二元结构和引导城镇化健康发展提到了前所未有的高度。2007年，党的十七大报告进一步指出，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。2010年，国务院《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出，要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。

3、2011年至今，市场主导、政府引导下的城镇化内涵式发展

近些年，我国城镇化建设开始由政府主导、市场引导向市场主导、政府引导转变。以《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》为标志，我国首次将新型城镇化建设的核心定义为“人的城镇化”，城镇化发展开始由粗放式发展向内涵式发展转变。政府在城镇化发展上，更多的是进行总的政策引导，开始逐步发挥市场的主导作用，为土地流转、人口流动、公平竞争创造了良好的市场环境。具体的，2014年，国务院颁布了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，首次明确提出“市场主导，政府引导下的城镇化发展，正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。2015年，国务院通过了《居住证暂行条例》，首次提出公民在所在城市居住半年以上的，符合有合法稳定就业、合法稳定住所和连续就地条件之一的，可以依居住证条例申请居住证。这标志着我国由对人口的控制向对人口的管理转变。2016年2月，国务院颁布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出在加快特色镇发展方面，要充分发挥市场的主体作用。在完善城镇存量土地再开发上，鼓励原土地使用权人自行改造，可采取规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款，并鼓励地方建立健全农村产权流转市场体系。2016年9月，国务院引发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出到2020年，加快破除城乡区域间户籍迁移壁垒，使户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上；并提出了建立健全农村产权流转市场体系。

二、城镇化建设中政府与市场关系存在的主要问题

（一）城市行政等级划分阻碍了市场主导下的城镇化建设

1、我国城市行政等级划分

目前，我国城市行政等级可以划分类七类，分别是正部级城市、副省级城市、准副省级城市、一般地级市、县级市、县城和建制镇。目前我国准副省级以上城市有四类，分别是正部级城市（4个）、副部级城市（10个）、计划单列市（5个）和准副省级城市（17个）。

2、行政等级划分引发城市间资源配置的不均衡

行政等级的划分使政府在城市资源配置中发挥了主要作用。政府按照城市等级确定资源配置次序，城市的行政等级越高，获得资源、要素的权利和可能性就越大，这与发挥市场主导作用是相违背的，违反了市场在配置资源的公平、公正原则。这种资源配置方式往往导致行政级别高的城市对周边地区的资源、要素产生“虹吸”效应，进而加剧了我国城市的非均衡发展。以“城市首位度”为例，1939年，美国经济学家马克·杰斐首次提出“城市首位度”，它是指一个国家（或地区）首位城市与第二位城市的人口规模之比。在同一个省份内，省会城市一般因行政级别相对较高，获得资源配置的能力也较强。2016年我国27个省会城市中有21个的“城市首位度”大于1，甚至有15个城会城市的“城市首位度”达到2以上成都的“城市首位度”甚至达到6.4，而“城市首位度”小于1的6个省会也大对因本省存在同行政级别、甚至更高行政级别的城市而受到影响。由此可见，城市行政等级的不同阻碍了市场主导下资源配置，导致了城市对人才、资金等资源要素吸附能力的不同，进而扩大了我国城市发展的不平衡。从长远均衡发展来看，行政级别下的城市安排是不利于我国城镇化建设的。

（二）农村土地所有权问题阻碍了我国城镇化进程

1、我国农村土地所有权现状

1949年以来，我国农村土地所有权制度经历了农民土地所有制、土地集体所有制、“包产到户”、“包干到户”的土地家庭承包制。其中，“包干到户”的家庭承包责任制赋予了农民更多的土地自主使用权，加大地解放了农村生产力，有效激发了农民生产的积极性，提升了农业劳动效率。按照当前法律的规定，农村集体土地所有权归集体所有，但是国家在符合条件下，有权征收土地所有权，条件是给予被征收土地给以符合国家标准的合理补偿；同时，农民可按照有关法律规定，依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。2013年十八届三中全会明确提出，要建立城乡统一的土地市场，要建立城乡统一的土地市场，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这一举措有效增加了农民依土地产权获得收益的能力。2014年，农业部发布了《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》，提出允许农户对土地承包经营权、宅基地进行抵押、担保和转让，农户可凭借土地的承包权可以拿到地租，以适当促进农村土地的规模化经营，进而促使更多的农业人口转移进入城市就业和推动我国新型城镇化发展。

2、农民土地所有权不完善制约城镇化进程

目前，由于我国农村土地所有权的不完善，以土地为代表的城乡要素市场还没有根本打通，农民利用土地发展的权利尚未得到充分发挥。这不仅制约了我国的城镇化进程，也引发了一系列社会矛盾和问题。我国现行的土地所有权是农民集体所有，但是这种契约关系是由国家行政权力赋予的，并不是市场主导下形成，相应的，土地使用权流转程序呈现不完善，不能有效的反映出农村耕地和建设用地的供求平衡关系等特征。导致农村集体土地在流转过程中出现不均衡、形式不规范等问题，不仅违背了土地流转政策，也损害了农民的利益，进而导致政府在征用农民土地的时候矛盾冲突时有发生。伴随城镇化的持续推进和农业机械化水平的不断提升，越来越多的新生代农民开始脱离土地和农业生产，在人地分离日渐普遍的趋势下，土地所有权所有人与农业土地经营人也呈现出账户间日渐分离的特征。但是，尽管国家已经将土地承包经营权从债权变成物权写入了《物权法》，现实中由于农民土地的流转意见不统一，再加上土地的分散，导致土地规模化经营相当的困难，这对现代农业的规模化经营造成根本性阻碍。此外，由于以宅基地为代表的农村土地不能自由流动，市场机制不能充分发挥作用，也影响了城乡统筹发展的实现。

（三）城乡二元户籍制度制约城镇化发展

1、我国城乡二元户籍制度的形成

1958年1月，全国人民代表大会常务委员会会议正式通过了《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式规范了我国的户口登记制度，标志着我国城乡二元户籍管理制度的正式建立。国家统计局数据显示，2015年我国人口城镇化率达到了56.1%，而户籍人口城镇化仅为39.9%，相差了16.2个百分点，这正是由我国长期存在的二元户籍制度所导致的。

2、迫切需要打破城乡分割的二元户籍制度

二元户籍制度设立之初的目的是为了控制人口流动，而我国经济社会发展的已经发生了翻天覆地的变化，二元户籍制度存在的历史条件早已发生了改变。今天，城乡二元户籍制度不仅成为阻碍农民进城，也成为阻碍不同城市人口自由流动，加深城乡二元分割的最主要原因。二元户籍制度下，不仅城乡居民在享受到教育、医疗、养老等社会福利保障上有区分，甚至不同城市的居民也不能无阻碍的享受跨区域社会福利保障。数据显示，自2011年开始，我国人口红利开始出现消减，预计到2020年我国劳动年龄人口将降至9.1亿，劳动力的减少和劳动力工资的提升将逐渐减少我国加工制造业的低成本有时。未来，如果城乡二元户籍制度改革不能取得实质性突破，劳动力供给会减少个农民工返乡将进一步降低我国人口红利。为此，亟须加快破除我国城乡二元户籍制度。

三、相关建议

（一）发挥市场主导作用，优化不同行政级别城市的资源配置

在社会主义市场经济体制下，每个城市，无论所处地区和规模大小，都应拥有公平的获取资源的权利。目前，尽管行政化的城市级别设置阻碍了资源、要素的合理配置，但单纯的取消城市的行政级别差别也不现实。但我们可以加大发挥市场在城市资源配置中的作用，依据城市的需求和资源的市场可获得性公平地进行资源配置，最大程度的减少行政级别对城市获得资源、要素的影响。在城市资源配置中，以“市场主导、政府引导”为原则，合理处理好政府与市场的关系，充分发挥并强化市场在资源配置中的决定性作用，切实减少和解决政府“越位”、“缺位”和“错位”问题。目前，我国已经进入城镇化中后期发展阶段，在遵循市场规律的前提下，政府应更多的实行以弥补市场缺陷为导向的宏观调控，加强城镇化发展的规划政策、提供公共服务等方面职能，并重点支持基础设施相对较为薄弱的中小城市和小城镇发展，适当为其发展提供资源配置的倾斜，提升中小城市和小城镇发展的活力，以实现大中小城市和小城镇均衡全面发展。

（二）赋予农民稳定灵活的土地财产权，有效促进农地流转

专家指出，加快推进农村土地产权制度改革，事关我国城乡一体化进程的实现和经济转型发展的成败。赋予农民产期而有保障的土地财产权，首先，要在明晰农村集体土地所有权的主体所有人的前提下，使农民土地能够真正的流动起来。目前，尽管土地以及宅基地所建房屋是农民最大的“财产”，但是农民的这些“财产”并不能灵活的流动。应充分发挥市场主导作用，尽快建立合法、公开、透明的农村土地流转市场，在限制耕地这一特殊土地用途的前提下，允许农村宅基地、房屋和耕地在更大范围的流动，推动农村各类土地由低效率利用向高效率利用转变，在市场主导和政府引导下，盘活以农村宅基地为重点的巨大的农村潜在土地财产。其次，加快推进农村耕地管理制度改革。针对我国农村土地所有者分散、数量巨大、信息封闭等特点，政府可牵头在较大区域内建立耕地信息流转平台，打破村级、乡镇级，在更大的区域内统筹安排，及时收集和发布耕地流转意愿信息，并对具有转入与转出耕地意愿的土地经营权人进行沟通配合，促使建立土地长效经营机制，提升农村耕地的有序、有效流转和规模化种植水平。

（三）全面实施居住证制度

2016年9月，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出要推动1亿非户籍人口在落户城市的目标，更为重要的是，首次明确提出了要“推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口”。从国际经验看，世界上几乎不存在农业和非农业区分的城乡二元户籍模式，人口基本上都可以实现自由迁徙。比如，美国实行的是联邦普查局负责下的“出生死亡登记大纲”民事登记管理制度，以社会保障号作为人口管理基点，平时公民可以自由迁移，旅游和工作以护照和社会保障号来确认身份；法国人口自由迁移时只需通知以前居住地的社会保险机构，将其个人资料转移到新住址所在地的相应机构即可，享受的公共服务和福利基本不受迁移影响。近些年，我国新生代农民工越来越多，他们没有从事过农业劳动的比例高达85%，留在城市的意愿也越来越强烈，其教育程度、对城市生活的向往和从事的行业等都决定他们中的大部分人都不会再回到农村，全面实施居住制度的社会需求和现实可能性都越来越大。当前，我国推行的居住证制度已包含了部分户籍制度才有的公共服务功能。全面实施居住证制度，一是要居住证的降低申领门槛了，二是要逐步提高居住证制度所蕴含的公共服务水平，按照“低门槛、阶梯制、累进式”的改革路径，细化相关规定，尽量扩大政策的覆盖范围，加快推进居住证制度的全面实施。

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责任编校：徐晓

On Relationship between Governmentand Market in China's Urbanization

LIXu-ka
（Northeastern University,Shenyang,Liaoning,110819,China）

The relationship between the government and the market during urbanization has long been the academic and political concern.Based on the comparative analysis of government-market relationship during urbanization at home and abroad,the paper reveals that three factors hinder the development of China's urbanization: administrative hierarchy,rurallanded property system and the urban-ruralhousehold registersystem.And the paper puts forth the proposals:bringing the role of market into full play in guiding urban resources allocation,granting farmers a stable and flexible landed property and the overallimplementation ofresidence permitsystem.

urbanization;government and market;administrative hierarchy;landed property;residence permit system

F299.21

A

2095-7955（2017）01-0022-05

国家社科基金项目《新型城镇化背景下中央与地方公共职责分工体系研究》（项目编号：14CGL045）。

2017-01-22

李许卡(1986—)，东北大学工商管理学院博士研究生。主要研究方向：城镇化。