陕西省低碳农业的评价与发展：基于政府职能转变的解析

袁 梁

(渭南师范学院，陕西 渭南 714099)

【财经与公共管理研究】

陕西省低碳农业的评价与发展：基于政府职能转变的解析

袁 梁

(渭南师范学院，陕西 渭南 714099)

面对全球气候持续变暖，生态环境持续恶化,发展低碳经济已成为人类的战略选择。我国经济的转型升级和生态环境建设的发展目标要求实现石化农业向低碳农业的转型。自从国家倡导低碳农业以来，陕西省积极推动低碳农业的发展，立体种植养殖模式、节约型农业、绿色有机农业和农业废弃物综合利用方面取得明显成效。但是低碳农业总体规划与协调不足、农民科技文化知识薄弱、政策支持力度偏低成为制约低碳农业发展的因素。通过增强政府机构的协调配合、强化政府服务职能、构建完善的监管体系、形成科学的评估和反馈机制这些政府职能的转变，陕西省低碳农业将会获得更加有力的政策保障和动力支持。

低碳农业;政府职能;公共政策;治理

面对全球气候持续变暖，生态环境持续恶化挑战和经济发展进入新常态阶段，发展低碳经济是我国经济发展的战略抉择。改革开放以来，随着国家政策支持力度的增加和农业科学技术的进步，我国农业获得长足发展，有效服务于国民经济建设。然而我们也要清醒地看到，现阶段我国农业还处在高消耗，高产出，高排放，高污染的发展阶段。[1]农业作为国民经济的基础性部门，在推动低碳经济发展过程中具有不可或缺的作用。[2]推动我国经济进入低碳发展阶段，离不开低碳农业的发展。由于现阶段我国农业发展模式距离低碳经济的目标还存在明显的差距，因此大力推动低碳农业发展是未来我国农业改革的方向。陕西省是西部农业大省，加快推动低碳农业的发展，不仅有利于农业发展模式自身的转型升级，同时对于改善西部生态环境具有战略意义。

1 低碳农业的概念与价值

低碳农业是低碳经济在农业发展方面的典型体现，是通过技术创新和体制机制创新建立的一种低投入，高产出，低排放，低污染的生态型农业。[3]从人类农业发展的历程来看，低碳农业的出现和发展是人类农业发展的必然趋势。在人类文明的发展进程中，农业文明在推动人类发展过程中具有基础性作用。在19世纪工业革命之前的漫长历史时期，人类农业处在传统农业阶段。在这个阶段中，农业的生产依靠数千年中人们所积累的农业经验和技术，农业发展面临着资源与人口因素的制约，农业的进步主要依靠渐进式的改良和探索。从总体上看，传统农业的发展是与前工业时代人类社会的总体发展相适应的。

19世纪的工业革命以来，农业发展进入新的阶段。工业革命所推动的科学技术的进步，新能源的开发，机械工具的改进乃至发明都深刻塑造了新的农业发展模式。在农业革命推动下，农业机械广泛使用，农业化肥推广普及，农业技术不断创新等这些方面的变革都大大提升了农业生产的效率，增加了农业产量。从历史的角度看，工业革命以来人类的农业发展变革是深刻而全面的。就积极的方面来看，农业生产效率的提高，农业产量的增加极大地改善了人类的生活水准，推动了社会的进步和文明。但与此同时，我们也要看到新的农业发展模式所导致的严重问题。一方面，工业革命以来的农业发展模式建立在资源高消耗的基础上。农业机械的大量推广，化肥和农药的高强度使用都消耗着大量的自然资源，这种资源的高消耗已经成为新的农业发展模式的特征。另一方面，这种农业发展模式对于环境的影响和破坏是触目惊心的。伴随着农业的快速发展，人类自然环境呈现不断恶化的趋势。土壤退化，水体污染，温室气体增加，病虫害扩散，物种多样性锐减等方面都是典型的体现。事实上，这种农业发展模式已经难以为继，农业越发展，资源消耗和环境恶化越严重。近年来，我国农业发展过程中所出现的一系列问题，无疑也是这种农业发展模式弊端的显现。

面对着这种农业发展模式的弊端，只有大力发展低碳农业才能够从根本上走出现阶段的困局。针对已有农业发展模式的弊端，低碳农业具有观念和实践的双重价值。

在观念层面，低碳农业反映了人与自然和谐共处，善待自然和保护环境的价值理念。就观念而言，已有的农业发展模式反映了工业革命以来人类征服自然和改造自然的价值观念，这种观念在现代化早期无疑具有积极作用，但是随着人类改造自然能力的增强，这种价值观念使得人类在一段时期内忽略自然环境的脆弱性。从一定程度上讲，这种特定的价值观念与人类环境的恶化存在着密切的关系。低碳农业在理念上超越了上述局限，蕴含着尊重自然、善待自然的观念。这种观念层面的变革是低碳农业的重要价值。

在实践层面，低碳农业从技术上有效改善已有农业发展模式高消耗、高污染、高排放的弊端，通过采用新的农业技术最大限度地减少碳的排放，实现碳的固化，保护生态环境；同时从制度上改革已有农业发展模式得以依存的体制机制，引导农业生产活动朝向低碳农业的转型。低碳农业这些新的实践举措，将引导人类农业进入新的发展阶段，这不仅对于农业自身的转型升级具有决定性作用，同时对于人类经济和社会活动具有重大的价值。[4]

2 陕西省低碳农业的发展评价及其现实困境

自从国家积极倡导低碳农业发展模式以来，陕西省结合自身的省情，在推进低碳农业发展方面取得了显著成效。2012年陕西省人民政府颁布了《陕西省低碳试点实施方案》，明确提出积极发展低碳农业。方案指出“依托杨凌示范区，大力发展生态农业、观光农业、设施农业等现代新兴农业模式，推广规模化、集约化、标准化养殖，降低设施农业能耗。积极发挥农作物吸碳固碳作用，合理布局豆类作物，适度增加种植面积，提高农作物固碳容量。积极推广共栖互惠技术，提高农田立体多层吸碳能力，全方位发挥农业的碳汇功能。”[5]以此为指导，陕西省在推动低碳农业发展方面积极行动，取得了明显成效。陕西省低碳农业的发展体现在如下四个方面：

一是立体种植养殖模式的形成。立体种植养殖模式是利用生物间共生互利关系，充分发掘物种之间能量和物质的转换过程，促使物质和资源的充分利用。与此同时，进行农业综合治理，减少农药的消耗，避免污染物进入到农业生态系统。陕西省在推动农业立体研制模式发展方面进行了积极探索，初步形成稻田养虾，稻田养蟹等立体种植养殖模式。

二是实现农业废弃物的综合利用。农业废弃物是农业生产过程中所形成的植物废弃物、动物废弃物和加工类废弃物的总称。实现农业废弃物的综合利用，无害化处理是综合利用的标志。陕西省在秸秆还田，禁止秸秆焚烧，鼓励种植绿肥等方面进行了有力实践，收到良好效果。[6]

三是节约型农业的发展。节约型农业是在农业生产过程中，在保证农业产出的前提下，通过技术创新和政策引导最大限度地减少农业资源的消耗。陕西省在推进节约型农业建设方面，大力发展旱作节水农业、实施化肥农药减量化行动、推进种养结合循环发展等资源利用方式的转变，推进农业可持续发展。[7]

四是绿色有机农业的发展。绿色有机农业是对于传统石化农业的超越。其主要特征是保持农业系统的生物多样性，促进生态系统的良性循环，实现农业的可持续发展之路。陕西省农业资源丰富，科技实力雄厚，发展绿色有机农业具有较强的优势，形成了诸多自身特色的农业产品。[8]

近年来，陕西省低碳农业发展取得了显著成效。同时也要清醒地看到，作为西部省份，陕西省低碳农业的总体发展水平与全国平均水平尤其是东部发达地区相比还存在着一定的差距。本文认为，如下三个方面的因素影响陕西省低碳农业的发展实践。

一是低碳农业的发展缺乏总体性规划，政出多头，协调不足的问题一定程度还存在。从上述讨论中不难看出，低碳农业的发展是一项比较复杂的工作，涉及农业的众多领域。因此从政府职能的角度而言，发展低碳农业不是单一农业部门的事务，而是涉及国家治理体系中的众多部门和机构。从横向分工的角度看，推动低碳农业的发展，除了农业部门，财政、税务、环保、工商、科技等部门都发挥着不可缺少的作用。法规的保障、财政税收的支持，环境部门的监管等都是低碳农业发展不可或缺的，仅仅依靠农业部门自身，是无法完成这一系列复杂性事务的。从纵向上看，我国五级政府的层级结构同样影响着低碳农业的发展。低碳农业的发展目标由中央政府确定，而实际涉及低碳农业发展的状况则是基层政府。在我国多层次的政府机构中，如何确定各层次政府的角色定位同样是影响低碳农业发展的因素。综合上述横向和纵向两个维度来看，我们不难理解低碳农业的发展需要在治理体系方面加强顶层设计，实现部门之间的协调配合，各个层级政府之间的合理分工。从陕西的情况来看，低碳农业的发展主要依托于农业部门，并辅之以其他部门的配合协作。这种治理方式的优势是明显的，由于农业部门在推动低碳农业发展过程中具有专业优势，因而有利于政策制定的科学化。但是作为系统性的工程，仅仅依靠农业部门是不够的。鉴于农业部门只是众多政府部门之中的一个，因而其在统领和协调其他部门方面存在着体制性困境。

二是农业人口思想观念和科学文化素养影响了低碳农业的发展成效。低碳农业的发展不仅需要政府在宏观层面的支持和保障，同时还需要农户在微观层面积极改革和调整自身的农业生产方式和思想观念。从一定意义上讲，这后一个方面的改革更具有急迫性，它将直接影响相关低碳农业政策在基层的执行水平和成效。就此而言，农业人口自身思想观念和科学文化水平的薄弱影响了低碳农业的发展成效。从人口结构来看，近年来我国城市化进程大大加快，这导致了农业人口向城镇的大规模转移。年轻劳动力进城务工，中老年人留守从事农业生产活动已经成为农村的普遍趋势。相比较而言，年轻人思维活跃，接受新事物快，有利于新观念的普及和新技术的推广。由于现阶段在农村的人口结构中，中老年留守人口占据主导，而由于中老年人口在接受新事物新观念方面相对比较滞后，从而使得低碳农业的发展面临着人口结构方面的阻力。

三是政策支持的力度有待加强。低碳农业作为新事物，其发展过程中面临着一系列的困难和挑战。这些困难和挑战既有来自于思想观念层面的，也有来自于体制和机制层面的，还有源于现实中资源投入的不足。面对困难和挑战，各级政府的政策扶植是推动农业转型升级的关键性动力。政府的政策支持涵盖众多的内容：财政方面的资金投入，农业基础设施的完善，税收领域的优惠，农业科技知识的普及推广等等。对于低碳农业的发展而言，上述方面都离不开政府政策的支持。从一定意义上讲，推动低碳农业的发展需要构建立体化的政策支持体系，形成低碳农业发展多方面的动力。现阶段，陕西省低碳农业的发展过程中，政策支持偏重于农业技术层面，这种以技术为核心的政策支持对于启动低碳农业的发展无疑具有核心作用；但是从长远来看，要推动低碳农业发展，需要建立一套全过程覆盖、多层面支持的政策支持体系。从这个意义上讲，陕西省在推动低碳农业发展方面，非技术层面的政策支持还需要进行更科学的规划，并给予强有力的支持。

3 以政府职能转变推动低碳农业发展

在我国经济转型升级过程中，政府发挥着关键性的作用。农业作为国民经济的基础，其转型与升级更是需要政府的大力推动。[9]相比于国民经济的其他部门，农业的发展还处在相对滞后的状态。我国农业的发展效益、科技水平还具有比较大的提升空间。从低碳农业发展的状况来看，其还处在发展的初级阶段。为了更好地推动低碳农业的发展，积极有效地推动政府职能转变是有益的切入点。简言之，就是在完善政府管理职能的基础上，强化政府的服务职能，构建服务于低碳农业发展的公共治理体系和治理方式，为低碳农业的发展创造强大动力和坚实基础。

第一，整合与优化政府相关部门的职能，设立统筹与协调不同部门的专门机构。低碳农业的发展涉及多领域的事务，不仅仅是农业部门所能够单独承担的，还涉及环保、财政、科技、教育、宣传等部门。考虑到现阶段推动低碳农业发展的众多工作分散在这些不同的部门之中，加强低碳农业的组织协调工作就显得至关重要。从可行性的角度而言，设立专司低碳农业发展的专门办公室或工作小组是重要的举措。该机构具有专门的人员和办公场所，负责低碳农业发展的宏观规划和统筹协调。同时考虑到部门之间协调的难度，该机构应该具有较高的组织级别，以利于相关工作的开展。考虑到部门之间协调的难度，该机构应该形成制度化的工作方式，周期性地召开相关工作会议，方便机构间的沟通与协作。

第二，提升政府公共服务能力，深入农村更好地推广和普及低碳农业的知识与技术。从政治学理论上讲，政府的公共服务能力是衡量政府职能的核心指标。政府能否提供经济社会发展所需要的高水准公共服务将深刻影响着国家的总体发展状况。因此，各个国家的政府改革都高度重视公共服务能力建设。对于低碳农业发展而言，政府的公共服务更是至关重要。由于陕西省低碳农业的发展还处在起步阶段，强有力的政府公共服务将为低碳农业发展奠定坚实基础。具体而言，一方面，政府的公共服务将提升农民的农业知识和技术水平。低碳农业的发展离不开广大农民对于低碳农业知识与技术的运用。现阶段广大农民上述方面还比较薄弱，这成为影响低碳农业发展的重要因素。政府需要进一步加强服务能力，走近农村基层，组织形式多样、针对性强、易于接受的低碳农业知识与技术的普及活动，让农民能够了解和掌握低碳农业的知识和技术；与此同时通过政策引导和财政支持，加大对于农民的支持保障力度，确保低碳农业在微观层面落地生根，繁荣发展。另一方面，政府的公共服务将改善低碳农业发展所需的基础设施。改革开放以来，随着家庭承包经营制度的确立，农业集体化的生产模式不复存在。农业集体化的结束在提高了农民生产积极性的同时也导致了意料之外的结果，农村基础设施的弱化就是典型的体现。低碳农业的发展离不开优良的农业基础设施，然而现实情况却距离这个目标存在着一定的差距。从这个意义上讲，政府能够更新现有的农业基础设施，并根据低碳农业发展之需建设新的农业基础设施是其公共服务能力的根本任务。陕西是西部省份，农业生产的环境和条件并不具有优势，因此从加强基础设施入手是推动低碳农业发展的有效途径。

第三，完善政府的监管职能，构建设计合理、运转高效的监管体系，实现政府对于低碳农业发展的全过程，多层面监管，保证各项政策的有效执行。随着社会分工的深入和经济活动的复杂化，政府监管对于人类经济的顺利运行发挥着关键性的作用。现代市场经济体系是资源配置的一种有效机制，是推动人类经济社会发展的基础制度框架。但是，我们也需要看到，市场在调节经济活动过程中也存在着市场失灵的状况。政府监管是克服和化解市场失灵的重要方法。随着市场成为世界范围内资源配置的主要形式，各个国家都将加强政府监管作为国家治理的重要内容。有效的监管能够引导经济活动者的行为，使之服务于国家发展的总体目标；同时监管是政府公共政策得以有效实施的保障。在推进低碳农业发展过程中，由于低碳农业涉及诸多领域和复杂过程，完善政府监管职能就显得极为必要。为此，需要加强政府的监管职能建设，制定完善的规章制度和监管流程，对于涉及低碳农业发展的资金投入、人力配置等方面给予严格的监管，保障相关政策的有效落实。

第四，建立政府的政策评估机制，不断反馈低碳农业发展的状况，并根据反馈实施调整政府的相关政策，促进政策绩效的最优化。善治的实现不仅依靠政策的有效执行，同样离不开政策评估和反馈。通过政策评估和反馈这个步骤，政策制定和执行过程中所存在的问题能够得以反映，并在此后的反馈中得以修正。对于复杂的治理对象，建立绩效评估和反馈机制更是不可或缺。低碳农业的发展需要制定和执行数量众多的公共政策，投入相当数量的人力和物力资源；而且考虑到低碳农业自身也是新生事物，因而在其发展过程中，政府需要根据政策执行情况进行评估和调整，实现政策绩效的最优化目标。在低碳农业的政策评估机制方面，需要发挥智库在政策评估过程中的作用。近年来国家高度重视智库建设，将其作为推进国家治理现代化和提升治理能力的战略抉择。智库凭借其专业的知识和能力能够为国家政策提供重要的参考。低碳农业在发展过程中，需要培育和发展相关的智库，为公共政策的评估提供科学有效的依据。同时需要指出的是，低碳农业的评价过程应该逐步采纳第三方评价的做法，以此更好保障评价的客观性。第三方评价是近年来进行政策评价的新方向，这种评价方式有助于克服评价对象对评价主体的干扰，因而被越来越多的政策评价活动所采纳。现阶段我国在政策评价方面还处在起步阶段，低碳农业的政策评价更是如此。因此加强智库建设，形成第三方评价方式对于未来陕西省低碳农业的发展将会起到积极的推动作用。

政府职能的转变是国家治理现代化的核心要素。党的十八届三中全会提出推进国家治理能力和治理体系现代化的战略命题，标志着政府职能的转变将是我国未来改革攻坚阶段的重要内容。在低碳农业发展的过程中，以政府职能的转变为切入点，从政府职能的顶层设计、公共服务能力、监管职能和政策评估机制四个方面推动职能转变，从而更好地推动陕西省低碳农业的发展。

[1] 刘星辰,杨振山.从传统农业到低碳农业——国外相关政策分析及启示[J].中国生态农业学报,2012,(6):674-680.

[2] 胡世霞.关于发展低碳农业的思考[J].农业经济,2013,(10):87-89.

[3] 黄国勤,赵其国.低碳经济、低碳农业与低碳作物生产[J].江西农业大学学报(社会科学版),2011,(1):1-5.

[4] 胡中应,胡浩.低碳农业：符合农业发展规律的必然选择[J].经济问题探索,2015,(9)：169-172.

[5] 陕西省人民政府办公厅关于印发省低碳试点工作实施方案的通知[Z].陕政办发[2012]48号，2012-04-28.

[6] 安宝洋.西部地区低碳农业发展模式及对策研究——以陕西省为例[J].农业经济,2014,(3):71-73.

[7] 陕西转变资源利用方式推进农业可持续发展[N].陕西日报，2015-10-21(3).

[8] 陕西农业发展的“西农”印记[N].陕西日报,2016-03-22(11).

[9] 李建波.低碳农业嵌入农业转型升级探究[J].学术交流,2011,(10):123-126.

【责任编辑 马小侠】

Evaluation and Development of Shaanxi Low Carbon Agriculture Based on the Analytical Transformation of Government Functions

YUAN Liang

(Weinan Normal University，Weinan 714099，China)

Response to the global warming and deteriorating ecological environment，moving to a low carbon development model can be a strategy choice for human beings.With the social economy transition and ecological environment improvement，petrochemical agriculture are now being turned into low carbon agriculture.Since promoting low carbon agriculture，Shaanxi vigorously responded.Three-dimensional orchard planting technique，conserving agriculture technique，organic agriculture technique，and comprehensive utilization of agricultural disposal technique already obtained apparent effects.However，drawing up overall plans and readjusting were considerably under strength.Uncivilized farmers and lack of the necessary policy support are major constraint.To optimize government’s coordination and cooperation，strengthening service function，setting up effective regulatory system，forming scientific evaluation feedback mechanism are necessary for the future of the Shaanxi province Low carbon agriculture development.

low carbon agriculture; governmental functions; public policy; govern

F062.2;D630

A

1009-5128(2017)08-0092-05

2017-02-20

陕西省软科学研究计划项目：陕西省低碳农业评价与发展模式研究(2016KRM078)；渭南师范学院科研计划项目：陕西省国家重点生态功能区农户可持续生计研究(17SKZD03)

袁梁(1980—)，女，陕西大荔人，渭南师范学院副教授，西北农林科技大学博士研究生，主要从事农业经济理论与政策研究。