把党的领导贯彻到依法治国全过程

鲍剑忠

（中共青田县委党校,浙江青田 323900）

把党的领导贯彻到依法治国全过程

鲍剑忠

（中共青田县委党校,浙江青田 323900）

坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。我们要坚持法治思维，实现治理能力现代化；坚持依法治党，实现权力运行法制化；坚持依宪执政，实现治国理政规范化。把党的领导贯彻到依法治国全过程，不断提高党领导依法治国的能力和水平。

党的领导；依法治国；法治思维

改革开放以来，从党的十一届三中全会确立社会主义法制建设“十六字”方针，到十五大提出依法治国基本方略，从十七大强调全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，再到十八届三中全会作出推进法治中国建设的历史性抉择，我们党始终引领着中国法治建设的航程。如今，在全面建成小康社会和全面深化改革新的历史时期，党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，明确指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。在部署全面推进依法治国时，全会强调要以“坚持中国共产党的领导”为基本原则。这就十分明确地告诉我们，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。我们应不断提高党领导依法治国的能力和水平，加强和改善党对全面推进依法治国的领导。

一、政治前提：坚持党的领导与依法治国相统一

党的领导和依法治国的关系是法治建设的核心问题，要实现全面推进依法治国的总目标，关键是要处理好党的领导与依法治国的关系。党的十八届四中全会《决定》指出：“我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”《决定》科学而鲜明地回答了两者的辩证统一关系。在本质上，党的领导和社会主义法治是一致的。

（一）党的领导是全面推进依法治国的政治保证

依法治国的目标，只有在党的领导下才能实现。中国特色社会主义法治建设是一项浩大的系统工程，需要有组织、有领导、有计划地进行。从历史上看，任何国家法治的确立都不是在群龙无首、一盘散沙的状态下建立起来的，任何国家法治的成功也都不是自然而然实现的，都必须有坚强有力的集中统一领导[1]18。中国特色社会主义法治道路，核心要义包括3个方面，一是坚持党的领导，二是坚持中国特色社会主义制度，三是贯彻中国特色社会主义法治理论[2]。其中，党的领导，这是中国特色社会主义法治道路最重要的内容，是最核心的要求，也是中国能够真正建成一个法治社会、法治国家的前提和保障。没有这个前提和保证，中国不能够成为一个现代意义上的法治国家。

当前，随着全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我国的社会主义法治建设面临着许多重大的现实问题，面对社会主义法治建设的复杂环境，离开中国共产党的领导，一定会出现天下大乱、四分五裂的局面。在建设社会主义法治国家进程中，我们只有坚持党的统一领导，自上而下，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，才能确保依法治国的正确政治方向，才能加快推进我国的社会主义法治建设进程，才能实现全面依法治国的目标。我们要始终在党的领导下，依靠坚强的政治保障，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。这样，才能把我国建设成为富强民主文明的社会主义现代化国家，才能真正使广大人民过上自由、民主、富裕、幸福的生活。

（二）依法治国是加强和改进党的领导的客观要求

党的领导权不是法外权力，执政必须依法。依法治国的本质要求中国共产党要从政治地领导国家转变为法治地领导国家。这意味着，中国共产党行使国家的领导权，在基本方式上有了重大转变，真正成为使党的领导、人民当家作主与依法治国统一起来的现代政党。十八届四中全会《决定》强调党的领导地位，不只是给了权利，也确立了党要履行的义务。一方面，要把党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面；另一方面，要不断提高党领导依法治国的能力和水平。这在一定程度上对党的领导提出了更高的要求。我们党只有把自己的意志上升为国家法律的时候，党与法才会获得统一。因此，加强和改进党的领导，必须坚持依法治国。

巩固党的执政地位必然要求全面推进依法治国。通过依法治国，党的意志通过法定程序转变为国家意志，制定成为相关法律，有利于从制度上保证党的基本路线、方针和政策的贯彻落实，有利于保障党和人民意志的实现，有利于党的纲领和目标的实现[1]18。通过依法治国，进一步健全党领导依法治国的制度和工作机制，使党的执政方式更加科学、执政形式更加民主，党的领导作用发挥得更加充分有效。通过依法治国，促使党的领导与国家各权力部门模范遵守宪法法律，促成举国上下重法、守法，形成一个崇尚法治的现代国家氛围，从而使党的执政地位更加稳固。

优化党的领导方式必然要求全面推进依法治国。党的领导方式的转变，总的看要做到两个统一，即坚持党的领导与国家一切权力属于人民的统一，坚持党的领导与党必须在宪法和法律范围内活动的统一，这是我国宪法确定的[3]。随着时代的发展，随着社会主义市场经济体制的形成并逐步完善，党的领导方式也发生了重大转变，逐渐从依靠政策手段转向依靠社会主义法治路径，如党的政策不经法律化就直接执行，既不利于维护国家法治的权威，也不利于党的政策的执行。为优化党的领导，通过依法治国，中国共产党把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事有机统一起来，领导人民依法治理国家，使党的领导更加注重规律性、科学性和实效性，促进自身的领导方式不断得到优化，执政水平不断得到提升。

二、本质特征：推进依法治国必须坚持党的领导

坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。只有把党建设好，才能真正代表人民、带领人民、组织人民正确制定和严格实施法律，在党的领导下，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。这也充分体现了坚持党的领导与推进依法治国的时代价值和本质特征。

（一）三个“依法”：加强和改进党对全面推进依法治国领导的战略布局

三个“依法”即十八届四中全会《决定》提出的“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是我国法治建设的总体战略，推进这一战略重在三个“依法”、贵在“共同推进”。依法治国要求党依法执政、政府依法行政、全社会依法办事，尊重法律的尊严和权威。其中，依法执政是中国共产党执政的根本原则和方式，是实现依法治国最基本的保证和前提，没有依法执政，就不可能保证依法行政和依法治国的健康有序进行。在这共同推进的三项内容中，依法治国就要求我们在党的领导下，严格依法办事，全面推进依法治国，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施；依法执政就要坚持执政纲领，正确处理党的政策与社会主义法律两者之间的辩证关系，学会将政策通过法定程序及时转化为法律，保证党的路线、方针和政策能够有效地成为全社会成员的共同意志和普遍行为准则；依法行政就要彻底解决在行政管理活动中规避法律监控的不良现象，增加法律对行政的监控力度。这一战略布局标志着我们国家从“人治”到“法制”、再从“法制”到“法治”的治国基本方略的历史性跨越。

（二）三个“统一”：加强和改进党对全面推进依法治国领导的基本原则

三个“统一”即十八届四中全会《决定》提出的“党在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法方面，要坚持把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。这明确了党在立法、执法、司法、守法这个依法治国四维度上的地位与作用及其实现的主要方法与基本思路。我们要坚持党对立法工作的领导，要坚持严格规范公正文明执法，要支持法院、检察院依法独立公正行使职权，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，强调党规党纪严于国家法律，要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，模范遵守国家法律。在落实党对依法治国的领导中，我们从严把握三个“统一”，是党的领导地位在依法治国方略中能否充分体现的关键，是必须严格遵循的一条基本原则[4]25。

（三）四个“善于”：加强和改进党对全面推进依法治国领导的行为准则

四个“善于”即十八届四中全会《决定》提出的“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。同时，我们还要准确把握中央权威与宪法权威的辩证统一性，正如《决定》所指出的，“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”这揭示了党领导依法治国的实现方式和具体路径，是落实党的思想领导、组织领导、政治领导问题的具体行为准则，也是“三个统一”的具体化。党的领导能不能落实到具体工作中、实践中，就看我们能不能务实地践行好这四个“善于”。我们要通过“四个善于”的实践，保证党的领导在法律框架内得到充分体现和实现[4]25。

总之，只有做到“三个统一”和“四个善于”，我们才能实现我国法治建设“三个依法”共同推进的总体战略目标，促进国家治理体系和治理能力现代化。

三、路径选择：把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程

办好中国的事情，关键在党；全面推进依法治国，最根本的保证也在党。我们要把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。

（一）坚持法治思维，实现治理能力现代化

政治路线确定之后，干部就是决定因素。党的领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要树立尊崇法治的信仰，增强法治观念，树立法治权威，努力实现治理能力现代化[5]。

1.带头学习法律

党员干部学习法律知识，是提高党员干部素质，尤其是法律素质的一个积极举措。党的十八届四中全会明确提出把宪法法律列入党委中心组学习内容，列为党员干部培训必修课，把法治教育纳入各级干部教育培训规划，切实提高广大干部法治思维水平和能力。广大党员干部必须充分认识加强法律知识学习、提高依法办事水平的重要性，认真学习和掌握我国宪法和基本法律，熟练掌握履行领导职责所必需的法律法规基本知识，特别是与群众生产生活密切相关的法律法规，努力提高宪法意识和法治观念，不断增强依法行政水平。

2.带头遵守法律

有了法治权威，法律才会被信仰。长期以来，由于党员干部忽视了自我的理想信念教育，由于权力监管的缺失，也由于封建意识的遗存，一些党员干部无视法律规定，藐视法律权威，造成了一定的社会影响，也损害了党在群众心中的威信。各级领导干部必须清醒地认识自己的地位、作用、影响，自觉带头遵法守法，敬畏法律，多点儿法治观念，少点儿特权意识，树立法律面前人人平等的意识，树立法治为民的意识，自觉主动地接受监督，不搞例外，让法律成为自己的信仰，时刻牢记法律红线不能触碰，法律底线不能逾越，努力将对法律的崇敬和敬畏心理，转化为对法律的遵守和对法治理想的执著追求。同时，党员干部要大力推进法治宣传教育，用自身自觉遵法守法的实际行动带动全民学法用法，在全社会形成信仰法律、遵守法律、维护法律的良好风尚。

3.带头依法办事

法令行则国治，法令弛则国乱。十八届四中全会《决定》提出，“各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。依法治国，不仅要讲法治思维和法治方式，还要有守护法治的定力。当前，一些违背党的宗旨、损害群众利益的事件，如在土地征用、城镇拆迁、城市管理等过程中发生的一些群体性事件和个人极端事件，往往与不依法办事，违规操作、粗暴执法甚至滥用强制手段有关。各级领导干部要坚守秉公执法的职业道德，带头严格执法，让依法办事成为自身的行为准则，做知法、懂法、守法、护法的执法者；要大力实施各项公开制度，加强和改进社会监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，保证权力在阳光下运行，防止违法行为发生，防止群众利益受损[6]。当然，强调领导干部敬畏法律，依法办事，并非就让领导干部畏首畏尾，无为而治，做“太平官”，而是要认识到公共意志和客观规律不可违背、党纪国法不容践踏，始终保持如临深渊、如履薄冰的工作心态，才能无愧于人民。

（二）坚持依法治党，实现权力运行法制化

国有国法，党有党规。邓小平同志指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”我们要切实依据党内法规，从严管党治党建设党，实现权力运行法制化。这样，国家才能治理好。

1.维护党章的严肃性

党章规定了党的理想信念、宗旨意识、组织保障、行为规则、纪律约束等基本内容，是党的总章程，更是全党必须共同遵守的根本行为规范。我们要充分发挥党章在立党、治党、管党中的根本性作用，不断保持和发展党的先进性和纯洁性，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，为完成党的各项任务提供坚强保证。每一名党员干部都要加强党性修养，牢固树立党章意识，无条件地履行党章规定的义务，充分发挥表率作用，严格执行党的纪律，切实做到纪律面前人人平等、遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外，切实维护党章的严肃性和权威性。各级党组织要切实把党章作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据。各级纪委要切实维护党章和其他党内法规，把加强对党的纪律执行情况的督促检查作为一项经常性工作，做到党章规定的就必须不折不扣执行，党章禁止的就必须坚决查处和纠正，切实维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。

2.加强权力运行监督

依法治国的核心是依法治权。习近平总书记曾明确指出：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”我们全面推进依法治国，就要加强对权力运行的制约和监督，保证权为民所用，利为民所谋。我们要明确各级党政主要领导职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务，借鉴有些地方权力公开透明运行试点的经验，全面推广建立权力清单和权力运行流程制度，并向社会公布权力清单，促使显性权力规范化、隐性权力公开化。我们要坚持民主集中制，进一步健全中国特色重大决策制度，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平；进一步健全督促检查、绩效考核和问责制度，不断提高执行力，确保党的路线方针政策和各项决策部署贯彻落实到位；进一步整合党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督的力量，改进中央和省区市巡视制度，加强行政监察和审计监督，深入开展执法监察、效能监察和廉政监察，确保权力行使到哪里，监督就跟进到哪里，努力构建一套决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

3.推进党风廉政建设

治国必先治党，治党务必从严。我们党是一个有着8 800多万党员的大党，管党治党任务极其繁重。新形势下我们党面临着“四大考验”“四种危险”，严重影响着党的凝聚力和战斗力，动摇着党的执政根基，也严重危害法治国家建设。我们要深入开展政治纪律教育，牢固树立“立党为公，执政为民”的宗旨意识，增强政治意识、责任意识、忧患意识和廉政意识。要进一步落实好党风廉政建设责任制，把反腐倡廉工作纳入到经济社会发展和党的建设总体工作之中，统一部署落实、统一检查考核。要学习先辈先进，发扬党的光荣传统和优良作风，建设一支政治坚定、作风优良、纪律严明、勤政为民、恪尽职守、清正廉洁的干部队伍，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

（三）坚持依宪执政，实现治国理政规范化

依法治国的根本是依宪治国、依宪执政，我们要坚决树立和维护宪法的权威和尊严，改革党的建设规章制度，及时将党的法规上升为国家法律，实现党内法规与国家法律相互配合，实现治国理政规范化。

1.依据宪法法律治国理政

宪法是国家的根本大法，是党的主张和人民意志相统一的体现，是治国理政的基础和前提，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，任何组织和个人都不能超越宪法和法律之上，都必须受宪法和法律的节制，执政党也不例外。宪法明确规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”我国各族人民、各级党组织、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法和法律为根本的活动准则，依法行使权利或权力、履行义务或职责，切实维护宪法尊严，保证宪法实施，不能把党凌驾于宪法和法律之上，凌驾于法治之上；也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。

2.深化党的建设制度改革

没有规矩，不成方圆。要全面推进依法治国，必须要健全党领导法治建设的制度和工作机制。我们要坚持自上而下改革和自下而上探索相结合，以党章为总遵循、总规矩，与国家法律法规相协调、相一致，突出科学性、有效性和针对性，着力深化党的组织制度、干部选拔任用制度、干部管理监督制度、党的基层组织建设制度和集聚人才体制机制方面的改革，提高党内法规的立法技术。要健全党委统一领导、统一部署和各方分工负责、齐抓共管的责任落实机制，制定具体贯彻意见和实施方案，确保各项部署落到实处。要切实维护党委的权威，建立健全重大事项向党委报告制度，充分发挥人大、政府、政协、审判机关、检查机关、政协机关的党组织和党员干部在推进法治建设中的职能作用。同时，要完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定，着力整治各种特权行为，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

3.实现党规法律有效对接

党内法规的范围与国家法律的范围、效力虽不尽相同，但两者从根本上说是一致的，是互为补充和促进的。党的十八大以来，我党发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内“立法法”，第一次发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目，对党内法规建设进行了统筹规划、顶层设计。作为执政党，我们应及时将全面深化改革的实践经验和制度成果，通过法定程序转化为国家法律法规，成为全国人民共同遵守的法律，保证党的路线、方针、政策得到贯彻落实，实现党内法规与国家法律的有机衔接，引领社会主义法治建设。

［1］王维艳.对党的领导与依法治国关系的再认识：在全面推进依法治国视角下［J］.党政干部学刊，2015（1）：18.

［2］人民日报评论员.坚持中国特色社会主义法制道路［EB/OL］.（2014-10-29）［2016-10-20］.http://news.xinhuanet.com/ttgg/2014-10/29/c_1113033570.htm.

［3］王士海.试论坚持党的领导和依法治国的关系［J］.哈尔滨市委党校学报，2002（5）：49.

［4］陈绍义.坚定不移地加强和改进党对全面推进依法治国的领导［J］.奋斗，2015（1）：25.

［5］汪火良.论加强和改善党对法治建设的领导［J］.桂海论丛，2014（3）：82.

［6］亓胜林.加强和改进党对全面推进依法治国的领导［J］.理论学习，2014（12）：67.

Implementing CPC Leadership in Government by Law

BAOJianzhong
（PartySchool，Qingtian CountyCPCCommittee，Qingtian 323900，Zhejiang）

The CPC leadership is the fundamental requirement of the socialist rule oflaw in China，and is an absolute necissity in comprehensively promoting the rule of law.To continually improve CPC’s capacity in facilitating rule of law，it is necessary to exercise the state power by adhering to the idea of rule by law and governing the party by law，and to managing the state and political affairs by persisting in ruling by constitution.

CPC leadership；rule by law；idea of rule of law

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.03.003

D25

A

2095-3801（2017）03-0012-06

2016-12-02；

2017-01-04

鲍剑忠，男，浙江景宁人，讲师。