军民融合深度发展法律保障机制框架构建研究

叶 玲

(渭南师范学院 马克思主义学院，陕西 渭南 714099)

【法律与社会问题研究】

军民融合深度发展法律保障机制框架构建研究

叶 玲

(渭南师范学院 马克思主义学院，陕西 渭南 714099)

在当今国际形势日益复杂的局势之下，我国建设现代化军队和发展国民经济的重要趋势则是军民融合的深度发展。党的十八届三四中全会明确提出的“军民融合深度发展法治保障”的战略部署，不仅为当代中国在新的时代条件下确立了法治的新坐标，而且为加快推动军民融合深度发展明确了法治保障方向。然而，在如今社会，仍存在一系列问题，诸如传统思想的禁锢、军民企业信息纽带误差等阻碍了军民融合深度发展。为此，在总结我国军民融合法律保障措施和国外有益经验的基础上，构建军民融合深度发展法律保障机制的基本框架，为我国军民融合深度发展得到更好的法律保障提供参考。

军民融合；深度发展；法律保障机制；框架构建

冷战结束以后，和平与发展就成为当今时代的主题，各国人民厌倦战争，聚焦创建和平稳定发展的大环境，在此要求之下，军民融合发展就成为助推剂，可迅速实现有效资源的整合，推动国防和经济建设，促进国家经济发展。军民融合深度发展涉及面广，作为一个庞大的系统发展过程，是整个国家和军队的大事。推动军民深度融合系统的稳定发展需要完整的保障机制，尤其是强制性法律保障机制。

另据国内外相关研究表明，军民深度融合的创新能力以及科技创新实力对社会经济的发展有着强而有力的推动力，而此推动力能否有效发挥作用则取决于国家是否健全政策法规，是否能高效有序地运行法律保障机制。为此，在总结我国军民融合法律保障措施和国外有益经验的基础上，构建军民融合深度发展法律机制的基本框架，为我国军民融合深度发展得到更好的法律保障提供参考意见。

一、军民融合深度发展的理论

军民融合主要包括两种基本含义，一是“军转民”，即在民间使用军事技术发展；二是“民参军”，即民营主体参与到军工市场，向西方发达国家学习，将民间资本引入到国防科技工业中来，使得民营企业能够有秩序地参与到军工企业的改组改制中来。[1]

习近平总书记曾多次强调积极推进军民融合深度发展对于我国国防和经济等具有重要意义。党的十八届三中全会明确指出，深化国防和军队改革的三大任务之一，就是要进一步推动军民融合深度，同时把健全国防工业体系作为军民融合深度发展的重要内容。在党的十八届四中全会中，已经全面通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在《决定》中提出了有关“加强军民融合深度发展法制保障”的重要战略部署。“十三五”规划提出：“实施军民融合的重要发展战略，形成多领域全覆盖的军民融合的格局。” 这些理论和部署不仅为当代中国在新的时代条件下确立了法治的新坐标，而且为加快推动军民融合深度发展明确了法治保障，对建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家具有方向性的指导意义。

二、军民融合深度发展存在的问题

(一)传统思想的禁锢

军民融合是市场经济背景下的产物，随着我国改革开放的不断深入，我国在经济和法制建设上都表现出相当高的成就，其中以《物权法》《合同法》《公司法》为代表的市场经济法律体系为我国经济健康发展提供了强有力的支撑。

受我国传统文化的影响，传统的“人治高于法治”的思想观念仍然根深蒂固，这种情况导致在某一些关键的领域存在与相关法律法规共生的现象。由于在某些领域缺乏相关的法律，就造成了市场利益分配失衡，某些市场主体失去了公平参与权，更甚至在资源分配过程中出现混乱、浪费的现象，导致我国军民深度发展融合止步不前。

(二)全民法治观念淡薄

在党的十八届三中全会中明确提出，要充分发挥市场在我国经济发展资源配置中的核心作用，更应该发挥政府的宏观调控作用。合理有序的市场秩序是市场发挥作用的前提，目前军工企业和民营企业公平缺失是军民融合深度发展无法顺利进行的重要原因。从经济社会发展历程来看，法治是维护市场公平竞争最好的方式，通过建立完善的法律保障体系对市场及政府行为进行强制规划，为民营企业公平的参与到军民融合深度发展提供有力保障。

然而，在如今社会，全民法治观念相对淡薄，导致军民融合无法深度发展，给民营企业参与军民的深度融合造成障碍。而在全面推进依法治国的战略布局之下，提高人们的法治意识，增强人们的法治观念迫在眉睫，进而对推动军民融合深度发展法律保障机制构建的实施具有关键作用。

(三)军工和民营企业信息误差

在市场经济活动中，由于种种因素，使得不同的信息使用者之间所接收的信息存在一定差异的现象称为信息不对称。这样，掌握充分信息的人员，往往比信息匮乏人员处于更有利的地位。军民双方信息的不对称性，一是在于人为信息的交流障碍，军民融合是对军品研发这一深度隐秘领域的有限开放，尽管军方或者政府对于该领域的民营企业都经过严格的资格审查等多道门槛，但实际上，无论是军方还是政府部门对于进入该领域的民资企业都保持了充分的戒心和防备，因此造成人为信息交汇的障碍。[2]二是在于国防和军工领域自身所处的一种的封闭或半封闭状态，造成军工和民营双方企业之间缺乏固定的信息交汇渠道。双方企业无法及时掌握技术的实际使用情况，从而造成非人为的信息不对称性。

(四)军民双方磨合资源消耗过大

军民双方磨合资源的消耗即磨合成本，占民营企业参与到我国军民融合的总投入中的重要部分。由于军工企业和民营企业在合作契约以及技术投入中存在比例失调，造成军民双方在整合资源的过程中需要消耗大量的资源，所以造成磨合成本较高的问题。在混合所有制经济体制下，军民深度融合中，国资与民资在体制、理念和所处位置等存在显而易见的鸿沟，并且在实际情况中，民营企业单向的向军工企业靠近。这种单向的流动必然导致民营企业在军民融合深度发展中的磨合成本不断增高，增加双方磨合困难，从而最终影响到双方的磨合效果。

(五)法规范围及其内容的有限性

我国经济处于高速发展的状态，但是现阶段我国政府在军民融合深度发展方面还缺乏有效而广泛的法律法规保障，保障水平明显落后于融合的水平。从目前我们关于军民融合的法律法规的保障水平看，我国的立法范围比较狭窄，主要集中在国防科技领域，但是在军事人才培养及军队后勤保障等方面的立法缺失严重。

虽然我国已经在军民深度融合方面已经制定部分法律法规，但是立法内容分散，立法的系统性较差。在军民融合中主要涉及军工企业和民营企业两大主体，但是在我国现有的立法体制中，军队与政府都有制定适合地区发展的法律法规的权力。[3]由于种种因素，地方行政法律法规与军队制定的法规难免存在冲突，从而造成关于军民深度融合的法规缺乏系统性，法规的内容和范围较小。

三、军民融合深度发展法律保障机制框架构建的措施

针对军民融合深度发展存在的问题，构建军民融合深度发展法律保障机制框架，并提出一定的解决措施和建议，为军民融合深度发展得到更好的法律保障提供参考意见。

(一)制定军民融合深度发展的基本法律规范

在立法存在空白的情况下，需要对我国的《国防法》进行再次修订，添加与“军民融合深度发展”有关的章节，通过立法将党的政策落到实处，要让我国的军民融合深度发展，建立完善的法律法规，使我国的军民融合做到有法可依、有法必依。我国正在制定《军民深度融合促进法》进度较慢，需要加快立法进程。《军民深度融合促进法》是我国军民深度融合的基本保障法律，应该对军民深度融合进行细化，对军民融合的基本概念、原则以及组织结构和责任划分进行立法保障，通过建立基本保障法律对我国军民融合有关的基本问题进行法律规定，通过立法强制性消除军工企业和民营企业在融合过程中的有关障碍。

(二)加大军民融合深度发展的立法力度

合理地运用政策和法律，在当今全面推进依法治国的战略布局下，梳理已有的政策，将能够适应新形势发展的政策上升为法律法规，提高军民深度融合的法律保障地位。其中，在法规制定的层面上，明确指出军民深度融合的主体，融合的理论方法以及融合双方的相关要求，避免出现立法的具体内容与地方法规相冲突的现象。在规章层面上，有关部门需根据自身工作的要求，针对在法律事实过程中的具体问题，以单独或者是联合的方式发布相关内容，确保制定的法律法规具有可操作性并且能够高效的运行。根据我国在先前军民融合过程中凸显的问题，在国防科技领域、准入许可证完善、知识产权保密等方面，以当地的产业结构为依据制定保障军队的法律法规，充分挖掘社会潜力，加大在军民深度融合上的立法力度。

(三)军民力量大聚合

全面推进依法治国下，构建法律保障机制框架，推进军民深度融合，实现军民之间由“纳入”向“融合”转变，由一方进入另一方的方向到双方互动、共同提高的目标转变。聚合军民双方力量，提高深度融合的层次，进一步使军民深度融合成为拉动我国经济建设的重要引擎，为国防军队建设提供强大的助推力。[4]另外，要摒弃军民深度融合是“地方帮军队”“经济建设支持国防建设”等老旧思想观念，树立发挥军民双方“双引擎”“双驱动”的功能观，把军民深度融合对我国经济建设的辐射功能发挥出来。党中央或国务院、中央军委应成立权威的军民深度融合的领导管理机构，最大限度聚合军民双方力量，切实解决深度融合过程中各自为政等问题。要强化顶层设计，把军民深度融合与市场经济社会发展有机地结合起来，构建有利于经济社会建设与国防军队现代化建设的经济技术平台。优化国家资源配置，提高资源使用效益，在实现经济建设和国防建设的协同发展中，大力聚合军民力量，发展社会经济建设。

(四)政府与市场相结合

军民融合深度发展既是国家行为，又是市场行为。我国作为社会主义国家，为国家主导军民深度融合发展提供了制度优势，而社会主义市场经济体制则为军民深度融合发展提供了发展的土壤。发挥政府和市场的作用，既发挥国家法律法规的强制性作用，又发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动中国特色军民融合发展。建立健全需求对接机制，同时充分发挥市场供求机制的调节作用，实现社会资源与国防军队建设需求的精准对接，提高资源配置效率，确保一切军民资源得到充分高效利用。结合政府和市场作用，对于构建军民融合深度发展的法律保障机制框架具有重要作用。

四、建立完善的法律机制框架对军民 融合深度发展产生的积极影响

(一)完善法律机制能够降低军民融合的成本

在依法治国的发展背景下，建立完善的法律机制框架，有利于减少经济和社会活动过程中的交易成本，能够促进经济活动和社会活动的顺畅运行，提高交易运行效率，提高社会资源的利用率，能够在较大程度上减少不必要的资源消耗。首先，能够降低搜索成本，通过建立完善的法律保障机制，能够在很大程度上降低军品信息与交易对象信息之间的搜索成本；第二，通过建立的保障机制能够减少信息成本，通过强制性的法律机制能够规范信息掌握者有关的行为，避免掌控者借机提高交易成本的行为[4]；第三，能够降低军方和民营企业之间的议价投入，完善的法律机制能够规范军民之间契约、品质讨价还价之间的成本；第四，减少决策成本，法治社会和人治社会相比较，能够在最大程度上降低决策和契约签订之间需要的成本。通过建立完善的法律机制能够减少信息寻找成本、信息成本、议价成本以及决策成本，从而降低了军民之间的交易成本。

(二)完善的法律机制推动军民融合活动主体的发展模式的转型

在军民融合的过程中，发展的导向问题是关键问题。在很长的一段时间内，民营企业将很大一部分的精力投入到寻租市场当中，期望通过转化资源获得自身发展所需的健康环境，在发展模式上出现偏差走向了寻租导向型的模式。寻租导向的发展模式阻碍经济社会的健康发展，更能够给市场规则以及法律机制造成滞后发展，进而为军民融合深度发展造成障碍。通过建立完善的法律机制，能够增加政府行为主体寻租的成本与风险，降低政府寻租行为的回报率，进而使政府主动放弃寻租。民营企业和军地两方在完善的法律机制的良好环境下，可以把更多、更优质的资源用于产品研发、市场的拓展等行为中。在依法治国的背景下，建立完善的法律机制能够推动寻租优先的发展模式向发展优先的发展模式转化。

(三)营造重视知识产权型社会的良好氛围

许多著名的经济学家通过比较发现，能够保证知识产权而且能够为经济纠纷提供良好解决方案的国家为其国家的军民融合提供了健康的社会环境。欧美国家的兴盛与衰落以及在近代史中存在波动的国家都验证了这一结论。17世纪英国和荷兰能够超越法国，其中一个十分重要的原因就是荷兰、英国对知识产权建立了良好的法律保障制度。[5]在依法治国的时代背景下，知识产权在军民融合的过程中具有十分关键的作用，目前以科技为核心的高新技术产业是军民融合的主要竞争点，在高新技术的背后知识产权处于主要地位。军民融合主要是资本融合，民营企业和军地企业之间的形成技术和资本融合的态势，以资本为桥梁建立二者之间的深入融合。从表面上看，军民融合是资本之间的融合，实质上是二者知识产权的融合。没有法律保障的社会，存在大量侵权的技术，在这种社会之下必然导致知识产权拥有者的利益被侵害，打击了他们的积极性，并且损坏了我国军民融合的发展大计。

(四)为企业之间的良性竞争创造健康的环境

军地两方在融合过程中谁占到主体地位的争辩中，绝大部分认为国有企业在融合的过程中相比较民营企业一直处于优势地位。这种畸形的失调的融合不能给军民融合创造公平的竞争环境。另一方面，在军工和民营企业的内部同样存在着不能公平竞争的问题。这种不能公平竞争的社会环境造成了产品研发与制造商不匹配的问题，不仅损坏了国家利益，而且降低军队的装备水平。资本融合下的军民融合实质上是在市场经济的环境下混合所有制中存在的一种特殊的现象。依法治国环境下的法制经济能够以维护契约、统一管理市场、维护公平竞争为导向，通过建立完善的法律保障机制规范市场之间的公平竞争，降低军民两方企业的运行成本和风险，为军民融合提供有力的法律保障。

(五)纠正功利化以及短期化的错误发展方向

在经济发展和政权更替之间存在着一种不可调和的矛盾。快速的经济发展需要一个稳定的社会环境，特别是在发展方向和发展目标上不能存在较大波动，应该大体上保持相对的稳定。我国和世界上大多数的国家一样，每届政府执政的时间较短，相对于经济发展政权的更替相对比较频繁。相对于多党执政的西方国家，我国一直坚持中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，经济发展所需的社会环境相对比较稳定。但是另一方面，我国一些相对偏远的地区存在着一些人治现象，这就造成这届政府和上届政府在经济发展方向上发生偏差，造成功利化和短期化的错误发展方向。在依法治国的战略布局下，为军民融合建立完善的法律保障机制，能够较大程度杜绝政绩工程，保证不同届政府在经济发展目标和经济发展方向的一致性，使其在正确的轨道中发展。

五、发达国家在军民融合过程中建立 完善法律保障体制的具体案例

(一)美国军民融合的法律保障机制

在冷战结束以后，美国率先开展军民融合的发展战略，历经十几年的不断努力，在2001年前后，先前军民分离的工业基础实现了相对完美的融合。在不断的发展过程中，美国已经建立起完善的促进军民融合的法律保障机制，主要的法律有《签订合同竞争法》以及《城市谈判法》等相关法律，除了建立整体管理的法律法规之外，在相应领域，建立了完善的法律机制。

(1)政府放松管制，增加民品采购。在这一领域出台了《国防授权法》与《联邦采办改革法》。在1990年美国国防部制定法规，指导政府购买民品；第二部法律推动了民用企业与军用企业的深入融合，需要指出的是第一部法律是根据每年的需求不断变化，灵活性较高，具有较强的可操作性。

(2)推动民用和军用技术的发展，推动军用技术向民用技术的推广。在这一领域制定《国防技术转轨和和过渡法》，推动军用和民用技术的协同发展，并且促进军用技术向民用技术的转化，在1993年成立专门的国防技术转移办公室，负责军用技术的转移。

(3)促进国防工业领域的公平竞争以及加大投资监管力度。制定《武器采办改革法》，加大项目细化、进行合理地分层次竞争、要求公平对待各个分包商。

(二)日本军民融合的研发与法规制定

第二次世界大战中日本成为一个战败国，日本的军用设备发展受到了较大的限制。为了发展自己的军用装备，日本在军用装备的研发过程中采取了“先民后军，以民掩军”的研发模式，在二战之后日本没有形成完整的国防工业体系，但是军民两用的技术具有很高的开发水平和研发能力。

目前日本为了提高在国际舞台上的地位，已经在军用装备上投入大量的财力和物力，在民间投入大量资源发展军用设备，加强军民两用技术的研发与法规的制定。通过以民用技术为掩饰，积极地发展军用技术，其军用装备在世界上处于领先地位。

六、结语

军民融合深度发展是当前我国军队国防现代化建设和国民经济发展的主要趋势和必然选择，特别是在国际局势日益复杂的形势下，实施军民融合深度发展可以有效地提高我国的经济实力和国防国际竞争力。国内外研究经验表明，一个国家或者地区的国防实力、科技实力及军民融合创新能力和对社会经济发展的推动力及作用力，很大程度上取决于政策法规体系是否健全及法律保障机制是能否正常运行。这就要求我们在研究军民融合深度发展思路中，遵循这一经验规律，在深入学习了解我们党和国家有关军民融合深度发展的战略部署和举措前提下，针对当前我国军民融合深度发展存在法律意识观念薄弱、军民信息不对称等一系列问题，提出具体的法律保障体系构建措施，有助于我国军民深度融合在完善的法律保障制度框架下快速有序健康发展。

[1] 张军果.军民融合深度发展的体制机制构建研究[J].中国军学,2016,(5):80-87.

[2] 邱月潮.依法推进国防动员军民融合深度发展的思考[J].国防,2015,(12):28-31.

[3] 杜人淮.加强军民融合深度发展法治保障[J].国防科技工业,2015,(2):29-31.

[4] 汪亚青.全面推进依法治国下实现军民深度融合的方略探究[J].中国军转民,2015,(1):67-71.

[5] 朱瑞清.论军民融合深度发展背景下法治思维的创新性运用[J].法制与社会,2016,(20):151-153.

【责任编辑贺晴】

StudyonConstructingMechanismofLegalProtectionFrameWorkforDeepDevelopmentofCivil-militaryIntegration

YE Ling

(School of Marxism, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

As the international situation becomes increasingly complex, an important trend of development of China’s modernization of the army and the national economy is development of civil-military integration. The strategic deployment of civil-military integration depth development of the rule of protection proposed specifically on the fourth plenary session of the 18th session of the party, which not only established the new coordinates of the law for contemporary China under the new times, but also explicated the legal guarantee of direction for integration depth. And yet, there are still a series of problems nowadays, such as the confinement of traditional thought and the link errors of the army enterprise information which impeded the deep development of civil-military in integration. For this reason, on the basis of summary of deep development of China civil-military integration of security and the overseas beneficial experience, building the basic frame structure can provide the advisory opinion for the deep development of Chinese civil-military integration for better legal protection.

deep development of civil-military integration; law guarantee mechanism; frame structure

D912.1

A

1009-5128(2017)19-0039-05

2017-08-05

陕西省军民融合基金项目：新形势下军民融合发展的法律保障研究(17JMR05)

叶玲(1964—),女，陕西子洲人，渭南师范学院马克思主义学院副教授，主要从事中国经济史、秦东历史文化研究。