论我国农业用地土壤污染防治的法制建构与政策完善

成小江

（兰州理工大学法学院，甘肃兰州 730050）

论我国农业用地土壤污染防治的法制建构与政策完善

成小江

（兰州理工大学法学院，甘肃兰州 730050）

我国工业现代化的快速发展，不断推动农业传统发展方式向现代农业过渡。工业发展过程中出现的“三废”直接或间接地造成农业用地土壤污染，工业危害又通过农业生产转加于农业用地，造成农业用地土壤污染。面对我国农业用地土壤污染的严峻形势，建立健全防治农业用地土壤污染的法律制度以及完善当前防治政策已经迫在眉睫。所以，必须加强我国农业用地土壤污染防治的法制建构和政策完善，保障农业用地土壤安全，以期实现农业用地土壤污染系统综合治理和全面风险管控。

农业用地；土壤污染防治；法制建构；政策完善

农业用地是确保农业发展和粮食安全的基础。目前我国农业用地土壤污染形势虽有所缓解，但依然不容乐观。“工矿业、农业生产等人类活动和自然背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因”[1]。由于我国经济发展方式的密集型转变还需要一个过程，调整产业结构和布局还需要相关法律和政策的完善。所以，农业用地土壤污染尚未得到有效控制，严重威胁农副产品质量安全和可持续农业的发展。

一、我国农业用地土壤污染防治的法制现状与政策缺陷

（一）我国农业用地土壤污染防治的法制现状

《宪法》是保护和改善农业用地土壤生态环境最根本法律依据。我国《刑法》严厉打击违规排放、倾倒或者处置有害物质，造成严重环境污染的犯罪行为。由此推定严重造成农业用地土壤污染的犯罪行为，也应受刑法处罚。《环境保护法》是其他环境保护单行法规的立法依据。该法第二条所称“环境”之内容包含“土地”这个自然因素并以立法的形式确定下来。《土地管理法》对土壤改良进行了明确规定。《水污染防治法》对农业生产灌溉用水提出了环境要求，特别是要防止工业废水和城镇污水被引入灌溉系统造成土壤污染。《固体废弃物防治法》对工业固体废物和生活垃圾污染环境的防治进行了详细具体的规定，对预防和治理农业用地土壤污染具有重要作用。《畜禽规模养殖污染防治条例》要求需采取畜禽规模养殖污染的综合利用手段，提高废弃物资源的再利用率，降低农业用地土壤污染的生态风险。《基本农田保护条例》也要求地方政府的相关部门做好基本农田的污染防治工作，履行环境污染检测和评价的协作职责，定期报告基本农田的污染现状和防治效果等等。

（二）我国农业用地土壤污染防治机制之缺陷

1.行政监管松懈且能力意识淡薄

我国现有的环境保护政策体系导致行政监管经常出现“争权诿责”的尴尬局面。“统一监管”的核心界定模糊，但事实上却很难明确、理顺与“分工负责”之间的关系。横向比较视之，环境保护部门与其他行业主管部门职能交叉，尚无制度化或程序化沟通协调机制，实现统一监管难度很大[2]。并且，联合执法在很多情况下也是趋于形式，行政命令式的联合执法和事后消极的相互配合同样屡见不鲜。执法人员往往习惯性的“令行禁止”，环境监察执法经常迫从于行政命令、政治权威等行政强制措施。基层环境监察执法普遍强调环境违法事后监督，将排查违法行为作为基本目标[3]。执法经费不足也会掣肘执法效果，使执法人员难以正常开展环境监察监测工作。

2.环境司法行政从属性问题突出

环境资源保护需要发挥司法机关和行政机关的合力，才能更好地解决农业用地土壤污染防治政策不完善问题。特别是造成重大土壤环境污染，构成犯罪的情形，需要行政机关与司法机关密切配合。但无论是提起公益诉讼还是行政机关移送起诉，很大程度上都存在行政从属性问题。大部分破坏、污染自然环境的行为首先要接受国家行政管理的评价和处罚，仅当某一行为超过了国家行政手段的控制限度，才会转向求助于刑事应对手段[4]。我国《刑法》对环境犯罪采取的是“空白罪状”式的规定，尚需参照行政法的相关规定适用。当需要追究农业用地土壤污染责任者以刑事责任时，则需要进行某种程度上的行政前置性评价。

3.公众参与缺乏救济机制

环境利益在很大程度上是公共利益，公众参与的目的是解决环境利益与经济利益平衡问题[5]。现行《环境影响评价法》在内容上多表达的是公众可以何种方式参与最为适宜，但对公众参与渠道和参与效力表述并不明确，并且公众参与权利受到损害后获得救济途径也缺乏具体的制度保障。此外，鉴于国家解决此等难题所需成本较高，获取相关信息力量有限，保障公众积极参与农业用地土壤污染防治工作，以解决环境监管力量单薄和环境治理成本高昂的现实问题。因此，必须发挥公众参与土壤污染监督的实际作用。

（三）我国农业用地土壤污染防治政策之缺陷

2016年国务院制定《土壤污染防治行动计划》明确指出要制定相关防治政策加强土壤环境质量调查工作，改善基层执法环境，建立质量监测网络等。就该农业用地土壤污染防治的政策文件而言，其深度和广度较以前进步明显。但依然不可忽视其存在的问题。

1.运转周期增加防治难度

我国农业用地土壤污染防治依然存在难度系数大、运转周期长的问题。从地域分布角度看，我国南方农业用地土壤污染的生态风险远高于北方，南方多山多丘多水域的地理环境使农业用地土壤污染呈多样化复合性的特点[6]。《土壤污染防治行动计划》更是将近期目标规划到2020年实现初步遏制全国土壤污染趋势，远期目标规划到2030年实现全国土壤环境质量稳中向好，也就意味着农业用地土壤污染防治工作要在几年甚至十几年以后才能初显成效。期间人力、物力、资金及技术等需要被持续消耗，增加财政压力和社会负担。

2.市场化政策导向不足

市场化政策导向不足，主要体现在农业用地污染土壤的修复方面。环境问题滋生的主要途径是因市场竞争作用于环境要素而产生的经济负外部性，排污企业在追求利润之余导致环境污染和生态破坏[7]。许多企业（包括支起地方财政税收的明星企业）资源能耗大、技术装备落后、粗放型生产，造成农业用地面源污染。地方政府在环境监管过程中往往会陷入两难的境地，处罚则影响政府财政收入，放纵则构成失职渎职。处理不慎将导致那些资源能耗低、生产清洁环保、技术装备先进的企业很难跻身行业发展，反而不具竞争优势。由于不能解决工业生产污染源和修复资金技术问题，农业用地土壤污染防治工作举步维艰，污染形势会变得更加严峻。

3.土壤污染动态监测缺乏政策保障

农业用地土壤污染防治是一项常态性工作，需要农业部门会同环境等职能部门加强动态监测。但我国尚未制定关于农业用地土壤污染方面的动态监测政策，这将给防治工作带来很大难度。土壤监测作为防治的关键环节，监测数据不准将会导致调查结果不能真实反映问题，影响土壤质量评估，更会导致土壤修复效力不高，浪费大量治理资源，在一定程度上白白增加治理成本，最终严重影响农业用地土壤污染防治效果。我国耕地面积较大且分布较广，监测工作周期长，污染状况呈动态发展趋势，治理修复后污染物又卷土重来造成二次污染。

二、我国农业用地土壤污染防治法制之完善

（一）发达国家土壤污染防治法制之借鉴

世界上部分发达国家（例如美国、日本）很早就意识到土壤污染的严重危害，针对性地对土壤污染相关法律制度进行完善。美国的拉夫运河事件使当局意识到危险废物处理的漏洞，有毒物质渗透造成土壤污染而引发健康问题，由此制定了《综合环境反应、补偿和责任法》该法对废物处理进行了比较细致的规定，并且要求相关方承担清理污染场址的法律责任，比如清理费用补偿方式的运用等[8]。具体包括以下几点：（1）制定土壤污染调查制度：预备调查（Preliminary Assessment）和现场调查（Site Inspection），预备调查阶段主要是对污染可能性进行初步判定，为现场调查阶段提供依据，而现场调查阶段则主要是确定范围，为土壤污染风险评估提供分析数据[9]。（2）制定土壤污染风险评估制度。该制度以风险评估系统（Hazard Ranking System）为技术手段，对调查结果进行系统分析，考察土壤污染有害物质的危险系数。

1970年日本颁布的《农业用地土壤污染防治法》是针对农业用地土壤污染防治的专门立法，成为其他国家制定该领域法律的立法典范。基本内容：（1）对策区指定制度。法律规定该制度的目的在于敦促地方政府以本区域内的农业用地土壤中所含特定有害物质的种类和数量为依据，最终确定有害农畜产品与农业用地有关或明显符合法定情形，就可被指定为农业用地土壤污染对策区。（2）调查监测制度。法律规定地方政府应当调查研究并向社会公布辖区内农业用地土壤污染的特定有害物质引起的污染状况，针对严重情形政府会派员调查，对土壤实施调查测定。2009年该法被大幅修改，针对性更强这不仅是农业用地土壤污染信息公开的历史进步，也成为社会公众参与土壤污染调查和治理的保障性制度。

（二）我国农业用地土壤污染防治的法制建构

我国应当建立更加完善和有操作性的法律，对农业用地土壤污染防治进行专章规定，以填补土壤污染防治的专门法空缺。可借鉴美、日等国的先进立法经验，明确农业用地土壤遭受污染后要求相应责任主体和治理主体承担不利法律后果。继续完善土壤污染防治的相关配套法律，根据我国现行《环境保护法》规定，土壤作为重点环境要素，须采取调查、监测、评估和修复措施进行有效保护。包括：（1）土壤调查制度。环境调查的目的是掌握真实环境状况以便有效防止农业用地土壤污染。（2）土壤监测制度。在农业用地土壤污染防治立法中应当规定监测参数以确定土壤质量、污染程度或未来走向等影响环境状况的内容。农业部门应会同其他相关部门定期重点监测农业用地灌溉源头、输送渠系、河沟等并报告本级人民政府，制定农业用地土壤污染应急措施，防止污染源头污染和渠系带状污染。（3）土壤质量评估制度。环境质量评价体系是污染土壤修复的前置性措施，必须对农业用地土壤质量的评价标准和评价方法进行更加详细地规定。《土壤环境质量标准》是污染土壤修复的参照标准，必须完善农业用地土壤污染物种类以及指数参数内容。建立农业用地土壤污染风险评估制度和系统，对污染程度进行评估分级，及时向社会公开，以便及时采取应对措施。（4）土壤修复制度。我国农业用地土壤修复制度尚处于立法空白，故从法律上规定被污染土壤部分或者全部恢复到原始状态成为迫切需要。

三、我国农业用地土壤污染防治机制及政策之完善

（一）我国农业用地土壤污染防治机制之完善

1.提高企业违法性成本，综合运用法律制裁手段

农业用地土壤污染问题之所以如此严重，在很大程度上与“违法成本低，治理成本高”的现实情况密切相关，企业的绩效观念还有待转变。实践证明，生态环境问题的主要责任不在消费者而在生产者[10]。企业生产造成农业用地土壤污染承担相应的经济成本和修复责任，依照损害程度决定责任大小，确保修复利益。具体到农业用地土壤污染防治工作中，可以在征税方面鼓励企业投资转产，清洁生产免征或减征税收；增加污染企业排污费，迫使其负担风险。以此获得的财源作为设置废弃物处理设施和资源再生利用设施的环境经费，减少污染治理财政压力。

2.拓宽公众参与渠道，保障民主监督

环境民主是法治国家解决生态问题的根本保证。在政府进行环境管理决策时，如果公众及早参与决策，可以缓解各利益方的矛盾，缓解政府决策施行的阻力，减少权力设租寻租空间，限制政府的自由裁量权，同时也可以保障环境管理决策的民主性和科学性。公众参与农业用地土壤污染防治工作，强调的不仅仅是公众的话语权、知情权或者单纯表达自己的良好意愿，而是公众参与保护环境的效力并且有相应参与决策制度保障和司法程序救济途径，意味着法院要履行对行政程序的司法审查职责[11]。公众违法举报同样是对企业施加法律义务，特别是将企业环境信用评价信息纳入社会诚信档案，加强环保、金融、商务等部门联动合作，失信则切断其资金血脉，监督并激励企业清洁生产，控制农业用地土壤的工业生产污染源。

3.注重多元共治，避免单打独斗

建立多元共治的现代农业用地土壤污染治理体系，提高农业用地土壤污染治理法治化水平。规范各级政府农业用地土壤质量监管职责、督促市场主体节能减排承担相应主体责任、建立健全监督主体认真履行监督职责和公众参与监督的激励机制、完善社会治理相关制度以促进环境纠纷的解决、合理运用农业用地土壤污染问题新闻媒体舆论监督手段及时发现及时公开及时解决。厘清政府与各职能部门之间的纵向职责和各职能部门相互之间的横向职责，加强领导，构建政府、企业、社会组织和公众参与实践平台。把环境保护行政处罚、移送起诉、公益诉讼、社会监督、第三方治理以及污染治理代履行等制度有机结合起来。

（二）我国农业用地土壤污染防治政策之完善

1.坚持污染防治的政府协调政策

政府主导协调各方进行污染治理是有效实施农业用地土壤污染防治政策的必要手段。政府作为公共利益的主体，应当主导农业用地土壤污染治理工作，特别是加强行政管理方式的创新尤为重要。协调好部门关系可以缓解其职能交叉、利益重叠的矛盾。从农业资源角度看，农业部门应当履行监管职责和承担治理义务。从环境保护立场看，环保部门对污染治理同样责无旁贷。所以，农业用地土壤污染防治还需由农业部门和环保部门共同负责，协同治理。中央政府仍需为地方政府提供充裕的资金保障和政策支持，充分调动地方政府的防治积极性，特别是拥有先进理念和治理技术的人才在选人用人上当优先考虑。

2.完善污染防治的市场导向政策

农业用地土壤污染防治工作单靠政府主导难免势单力薄，尚需积极引导和鼓励社会资本参与农业用地土壤污染的修复治理。地方政府应给予充分的政策保障，并且创造良好的投资环境，通过完善税收、价格、财政以及土地等政策吸引投资。对于那些资源消耗大、环境污染严重、技术装备落后的企业坚决按照“谁污染、谁负责”的原则关停并转；对那些资源能耗低、生产环保清洁、技术装备先进的企业要按照“谁治理、谁受益”的原则打开绿色通道，通过税收优惠、财政补贴、信贷扶持、土地使用等途径帮助其优先发展。

3.制定污染防治的动态监测政策

土壤监测制度的实施方式将直接影响农业用地土壤污染防治预期效益的实现，制定污染防治的动态监测政策是为解决我国农业用地土壤污染缺乏针对性的问题。农业用地土壤污染源具有多样化和复杂性的特征，由于自然因素和社会活动相互作用，污染面积和污染物种类都在不断增加。所以，农业用地土壤监测必须动态进行。监测工作应分阶段有计划地进行，将定期检查和随机抽查科学结合，减少监测不彻底、不全面的发生概率。全面、准确、系统、及时掌握农业用地土壤污染动态发展状况，保障土壤监测质量，确保污染防治信息来源的准确性。最重要的是可以为政府作出重要环境决策提供基础数据和信息支撑。

[1]国土资源部.环保部国土部发布全国土壤污染状况调查公报[EB/OL]·www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/zgzfw. /201404/t20 140418_1313092.htm.

[2]周珂，汪小娟.新常态下环境监察执法的难点和重点[J].环境执法:重拳打出最强力度，2015，（12）:17.

[3]孙伟.新时期基层环境监察执法理念转变的分析[J].《科技与企业》，2016，（7）:45.

[4]赵星.环境犯罪行政从属性之批判[J].法学评论，2012，（5）:129.

[5]吕忠梅.环境法导论（第3版）[M].北京:北京大学出版社，2015:43.

[6]王伟.农产品产地土壤污染防治立法研究[M].北京：中国法制出版社，2015:2-6.

[7]胡静.环境法的正当性与制度选择[M].北京：知识产权出版社，2008:34.

[8][美]丹尼尔·A.法伯（Daniel A.Farber），[美]罗杰·W.芬德利（Roger W.Findley）.环境法精要（第8版）[M].田其云，黄彪译.天津：南开大学出版社，2016:184-203.

[9]李静云.土壤污染防治立法国际经验与中国探索[M].北京：中国环境出版社，2013:28-29.

[10]孙佑海.如何在经济发展新常态中推进环境法治[J].环境保护，2015，（1）:26.

[11]吕忠梅.环境法学概要[M].北京:法律出版社，2016，86-91.

Legal Construction and Policy Improvement of Soil Pollution Prevention and Control of Agricultural Land in China

CHENG Xiaojiang
（School ofLaw，Lanzhou UniversityofTechnology，Lanzhou 730050，China）

The rapid development of China’s industrial modernization constantly promote the transition from traditional agriculture to modern agriculture.The“three wastes”directly or indirectly cause agricultural land pollution.Facing the severe situation ofagricultural land pollution in our country，it is urgent toestablish and perfect the legal systemofsoil pollution prevention and control of agricultural land and to improve the current control policy.Therefore，we must strengthen the construction of the legal system and the improvement ofpolicyfor the prevention and control ofagricultural land in China toensure the safetyofagriculture land.

agricultural land;soil pollution prevention and control;construction ofthe legal system;policyimprovement

X53

A

1671－0517（2017）04－0009－04

2017－05－08

成小江（1991-），男，重庆万州人，兰州理工大学法律硕士研究生，主要从事环境资源法研究。