国家治理现代化视野下的社会主义协商民主

姜丽华

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

国家治理现代化视野下的社会主义协商民主

姜丽华

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是推进国家治理能力现代化的有效保障和重要动力。从实现国家治理现代化的视角进一步来完善社会主义协商民主的理论与实践意义重大。但在实践中也还存在一些不足和问题，源于对社会主义协商民主的两种错误认识。我们应当立足国家治理现代化实践，采取有效举措进一步营造全社会的协商民主文化、深入协商民主实践、健全完善社会主义协商民主制度，从这三方面来推进我国社会主义协商民主健康发展。

社会主义协商民主 国家治理现代化 文化 实践 制度化

十八大以来，我国社会主义民主政治建设着力于中国特色社会主义民主政治的制度化规范化程序化稳步推进、主动作为，通过顶层设计与摸着石头过河辩证统一，着眼于问题导向，协商民主蓬勃发展。十八届三中全会又将全面深化改革的总目标定位于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。〔1〕而推进国家治理现代化的途径则是从根本上讲就是实现党、国家和社会各领域事务治理的制度化、规范化、程序化，从而促进国家和社会上下齐动、多方参与、协同发展，最终实现良政善治。协商民主作为中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，是推进我国国家治理现代化的重要动力和路径。从实现国家治理现代化的视角进一步来完善社会主义协商民主的理论与实践，探索国家治理现代化与协商民主之间的相互促进与良性互动，对于当前中国正在着力推进的的提高国家治理能力与健全协商民主制度都具有十分重要的意义。

一、社会主义协商民主在国家治理现代化中的角色定位

当前，处于深度转型期的中国社会，面临着传统思想束缚改革步伐、利益固化、妨碍生产力发展和社会进步的体制机制障碍，解决这些问题的根本要依靠推进国家治理体系和治理能力现代化，来更加有效地化解矛盾，调节各种利益关系。尽管任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步，但是，我们必须不断寻找更加有效的治理方式。面对利益关系错综复杂的现代化发展进程中的中国社会，协商民主不失为一种新的治理路径和治理选择。因此，协商民主的价值需要在不同层面加以审视，这样才能真正把握协商民主在中国实现国家治理现代化中的角色定位。

（一）对制定公共政策复杂化的有效回应

随着我国全面深化改革的推进，社会问题的不断加剧使有限的资源和多元的价值需求之间的矛盾迅速扩大，这对公共政策的制定提出了新的挑战，使得制定公共政策面临越来越多的复杂因素，越来越多的公共政策问题不可避免地将呈现出结构不良性，在公共政策的制定中，都会面临隐蔽或可见的利益相关方，其背后又具有不同的价值判断和衡量标准，因而在制定公共政策过程中，很难假设会有着一以贯之的价值选择和偏好，由此导致的利益冲突和矛盾将会长久存在，有时甚至存在剧烈对抗，以致引起社会动荡。因此，从政治现代化的角度讲，协商民主使人民群众对公共政策问题的理解必然朝着多元化的发展，并且要有更多的发言权，也会追问公共政策权威的来源，随着利益主体独立性的发展，人们对公共政策问题的价值争论将越来越多，也会越来越激烈，而政策制定系统必须对此作出回应，从而提高公共政策解决现实问题的能力。协商民主可以在相互尊重的基础上协调多数人意见，并对决策提供咨询和信息，是公共政策充分考虑多方因素，协调各方利益，达到最大多数人满意，形成对公共政策的高度共识和“帕累托最优”解决社会现实问题。

（二）对科学决策基本要求的有效回应

公共行政决策是体现政府权力的重要表现，决策的好坏关系着政府行政力的强弱，也是提高政府公信力和建设法治政府的重要抓手。党的十八大以来一再强调要保证行政决策的合法、科学与民主，实现科学决策、民主决策和依法决策。而决策是行政行为的起点，科学决策则是决策正确与否的基本保证。科学决策的主要标志是在决策过程中尊重社会发展的客观规律，广泛应用先进的科学思想、理念和技术，这是科学决策的前提。必须尽可能全面地吸收各个领域的有关专家参与，这样才能使正确决策的信息能够纳入决策过程，有利于科学决策的各种意见能纳入决策前的斟酌和讨论，使得决策主体的意志能够得到统一表达。决策权力形成有效的相互制衡，最终使公共利益在政策内涵中都能有效涵盖。协商民主才能有效回应价值多元化和利益主体分散化发展带来的种种挑战，也可以有效避免非理性参与所产生的种种弊端。协商民主使人们认识到：“政策创造了政治并影响到公民的政治倾向，政策设计方案可以释放出来的信息包括：政府打算怎样处理某个问题，哪些公民可以分别从这项政策中得到或者失去好处，以及民主社会中何种类别的政治参与才算是适当的。〔2〕协商民主对于化解公共政策参与不畅、化解决策信息不对称、化解权利精英控制政策议程、化解决策论证和责任监督机制不力都有应对。

（三）对公民政治参与要求的有效回应

随着民主政治的发展，中国政治参与更多地指向公民对决策者和决策过程的直接影响方面，而不仅仅是通过投票来间接实现自己的政策诉求。作为公民表达偏好和实现利益诉求的一种基本方式，无论直接还是间接的政治参与，其核心目标都是要求为政者对公民的期望和要求作出回应。如果政治参与的有效性与公民本身的期望和要求之间产生大的差距，政治参与的制度供给和公民的参与需要之间严重失衡，公民的社会受挫感就会应运而生，潜在的政治不参与、政治抗议和政治冷漠就会给社会带来不稳定，甚至引发社会动荡。作为一种政治参与的民主理论，协商民主是理性的、温和的，虽然它也源于利益和价值冲突，体现为在意见分歧和观点的不一致中寻求化解之道。它表达这样一种理念，即公开讨论支持和反对各种观点和某些建议的过程在重要程序中保证公民参与，目的是实现普遍接受的判断。

（四）对实现社会公正诉求的有效回应

社会转型与发展的进程中，我国取得了巨大成就，但社会公正问题正变得越来越突出，社会公正感已成为影响社会稳定和制约社会进一步发展的重要因素。虽然每个个体有着各自的价值判断和公平正义的判断，但一个统一的社会体系只有一套体现社会公平正义的政策设计和制度安排。进而，社会公正感是一种主观感受，却有着不容忽视的力量，它不可避免地会影响到人民的社会和政治行动，其强弱高低对现有的制度安排和政策输出起着十分关键的维持或阻滞的作用。而协商民主可以通过调节人们的生存比较和应得预设来提升社会公正感并降低对社会的怨恨度、受挫感、相对剥夺感和不公平感。就转型期的国家治理现代化而言，当下中国尤其需要着重完善政策制定中的利益表达、诉求回应和责任监督机制中的协商民主建设，使得不同的声音得到及时、真实的表达并予以充分的尊重，防止社会公正感在国家治理层面缺位并受到侵害。

二、国家治理现代化语境下对社会主义协商民主的两种错误认识

将社会主义协商民主纳入国家治理现代化的制度视野当中，无论从理论高度还是从实践层面都彰显出高度契合之意。基于不同的角度，协商民主既作为政府的管理形式和一种理性的公共决策形式，同时也是一种国家治理形式，但有所作为是其立足的根本。就我国当前推进的社会主义协商民主的发展和实践而言，它以实现国家治理为路径指向，以有效整合和协调社会多元主体的价值取向和利益分配为目标，初步形成了左右相联、上下互动的协商民主格局和环节完整、覆盖全面的协商民主体系。但对于在推进国家治理现代化过程中及在现实操作层面，出现了一些情况和问题，使其流于表面化，影响了协商民主在国家治理当中作用和效能的发挥。因此，如何看待和评价协商民主，如何将好的制度落地生根是当前协商民主中的重要问题，当前尤其需要避免两种不正确的观念。

第一，把协商民主简单的视为实现国家治理现代的一种政治手段、政治工具或者策略，协商只是“拉拢”、“安抚”、“为我所用”的权益之计，来应对当前我国公民日益高涨的政治参与与利益诉求的需要，而不是站在民主制度建设、良政善治和国家治理现代化的角度来把握协商民主在当前中国特色社会主义事业当中的价值。诚然，社会主义协商民主并不是简单的官方和民间的对话和商谈，也不是一种交易。“如果只把协商民主当成是一种手段、一种策略，这就贬低了协商民主自身的独立价值。协商民主旨在追求一个人格受到尊重、每个人的声音及其理性观点得到尊重的社会。〔3〕

当前的社会主义协商民主实践之所以存在着随意性和零散化现象，其根本就是缺乏对社会主义协商民主的应有的价值和功能缺乏科学认识。国家治理体系就是规范权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。〔4〕就社会协商和行政协商来说，协商媒介和协商途径还不够完备；就政协协商和政府协商而言，协商议题遴选、提案报批、提案论证还缺乏配套的制度安排和保障。还应该强调的是，协商民主不仅是政治决策机制，还应该是政策纠错机制，其各个环节是一个高度相关的过程。但当前协商民主还缺乏衔接有效的反馈——回应——修改机制，难以对公共政策的执行情况进行全程监督、对政策的执行结果进行科学反馈。由此可见，我国的社会主义协商民主制度还缺乏完备性，其程序性建设和完善与实际有效运行存在相当大的差距。因而，只有将社会主义协商民主放在中国特色社会主义制度的高度看待我国的协商民主实践，把社会主义协商民主在中国特色社会主义制度体系中的地位不仅仅停留在价值理念和一种社会倡导上，多重要的是注重课操作的程序性的制度安排，使其摆脱理念上的存在，使社会主义协商民主真正在国家治理中发挥整体性成效。

第二，借用西方学者对选举民主的补充而提出的协商民主理论来演绎我国社会主义协商民主的优越性和适用性。实际上，我国社会主义协商民主的理想和制度化实践还有相当大的距离，选举本身也是促成协商民主的一种重要的控制机制。西方协商民主的首先提倡者毕塞特认为，协商民主是美国立宪者所设计的一套政府体制和政治制度，这样一种政府体制是用来回应和修正美国18世纪80年代以来政府机能失调和民主过度，其目标是在促进理性、明智和负责任的政策制定，同时，保持大众政府的精神实质和价值追求。在毕塞特看来，协商民主可以修正美国政府体制中明显存在的一些矛盾，如最高法院终身制、两院制的立法机构和具有否决权的总统。

因为，我国政府框架和政治运行是以坚持中国共产党的领导为核心，制度设计的政治基础是议行合一，而不是权力的分立与制衡。中国共产党是我国唯一的执政党，但是，需要明确的是，社会主义协商民主不仅是有关政府体制的一套理论，更是关于公民参与、政治合法性、政策分析、公共事务治理和民主决策的一种理论。瓦拉德斯指出：“协商民主使一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进中国乃至话语的相互理解、辨别所在政治意愿，以及支持哪些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。〔5〕当前，在中国存在多党派、多民族、多宗教、多种社会阶层及海内外同胞，急需要通过协商民主的实践来整合社会力量，取得多大社会共识，为进一步的深化改革汇聚最大公约数。而通过协商民主实现的治理的则是寻求在多种制度关系中，通用权力引导、控制及规范不同利益主体的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，社会主义协商民主所体现的经由审慎思辨和相互证立的过程而形成反思性决策、反思性治理的价值追求，对于我国实现国家治理现代化具有重大意义，在中国语境下其发展也拥有独特的政治空间。

三、健全社会主义协商民主，提升国家治理能力现代化水平

当前，中国的现代化正面临全面深化改革和社会深度转型的关键历史时期，城镇化、工业化、市场化和全球化等对国家治理现代化提出了更高要求。协商民主克服以等级身份来参与公共讨论，协商的决策制度和决策过程遵循的不是等级权威的逻辑，而是观点、理由经由协商检验而产生的说服力、合法性和正当性。因此，以社会主义协商民主推进国家治理现代化必然成为实现国家治理现代化的战略选择。如何有效健全社会主义协商民主推进国家治理现代化是一项意义深远而重大的现实课题。

（一）塑造社会主义协商民主文化，增进国家治理能力现代化的价值认同

文化与思想意识对人们的行为和社会制度的影响根深蒂固。在中国语境下，无论是各领域正在推进的社会主义协商民主实践，还是正在探索的将协商民主制度化规范化程序化，首先离不开的是全社会协商民主文化的养成。社会主义协商民主强调不同主体的参与、互动和协商，国家治理现代化同样也强调治理主体的多元化、各利益主体之间的联动，两者的共同之处都是强调人民群众的主动参与和参加政治过程，这就要求在全社会的思想基础中培育参与型的政治文化。

正如罗伯特·达尔所言“后发现代化国家政治发展的规律表明这些国家在由传统治理模式向民主政治模式转变的过程中一种民主的政治制度能否有效建立和运行，需要满足多方面条件其中关键性的条件之一，就是这些国家要存在民主的政治文化。〔6〕

我国传统的政治文化具有显著的臣民式服从性色彩，而协商民主则需要培育参与型的现代公民文化。构建参与型文化在我国将是一个不断发展的过程,应该从这些方面：首先，注重社会主义核心价值观的塑造和引领。培育和弘扬社会主义核心价值观作为参与性政治文化中强基固本、凝魂聚气的基础工程，并阐明了国家治理能力与价值体系的联动关系，价值体系是国家治理之根本，体现国家治理的内在要求，它不仅表现在理论层面上，重点是体现在实践运行中。其次，塑造参与性政治文化。培育公民对作为整体的政治系统、输入系统、输出系统以及有意义的政治参与具有相对较高的政治意识，明确个人和群体对政治过程的影响和作用空间，可以说，参与式塑造协商文化的首要条件。同时，分歧、冲突和论争也是协商文化十分重要的方面，是理性协商的重要前提。公民在参与社会公共事务实践中，通过与政府、社会组织、公民等权利主体之间的协商对话，在协商过程中不同意见不断发生碰撞，激发公民重新审视和独立运用政治思维对公共政策的理解，以便做出相应的回应调整。公民在政治参与中具有的公共理性精神和合作参与意识是以协商民主作为载体，体现国家治理现代化本应具有的价值认同和文化认同。

（二）推进社会主义协商民主实践，夯实国家治理能力现代化的强大基础

中国的政治体系具有独特性，但这并不排斥我国将社会主义协商民主嵌入现有的政治体系的运作过程中，并能优化现有的政治与政策过程。十八大以来中共中央出台了一系列文件，将健全社会主义协商民主制度从理论层面落实到实践层面，进一步拓宽了协商民主的渠道，反映了社会主义协商民主理论和实践的重大创新。十八大第一次提出协商民主是社会主义民主的重要组成部分。随后，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》第一次将社会主义协商民主进行了全面部署，划分了七种形式，即政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商，这样的划分体现了社会主义协商民主的适用空间可上可下，公共事务和国家治理的逻辑遵循体现在不同层级、不同领域。在坚持多层多元、广泛参与的原则下，更好保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

坚持求同存异、理性包容，切实提高协商效率和质量，能更加适应当前中国民主政治发展的客观要求，在当前，全面深化改革的总目标下，社会主义协商民主的建构逻辑是以人民群众的需要为中心，以协商与合作为依托，以优化治理为目标，以形成新发展动力的人民民主的实践形态。可以说，协商民主不是强加于社会发展之上，而应该是内生嵌入发展之中，形成一个相互促进的态势。在我国正在进行的社会主义协商民主实践，就其内容来说，不应仅仅停留在政治领域，还应该向社会公共领域倾斜和纵深，以解决人民群众在生产生活中的矛盾和问题作为协商的重点。借鉴西方协商民主运行的有益经验并结合我国具体情况，在进一步完善现有的协商民主实践形式的基础上，继续探索更多符合中国国情的协商民主实践形式。通过国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等多种协商渠道，紧紧围绕社会发展特别是在民生改善下功夫，有效破解经济、政治、文化等难题，扎实推进立法协商、行政协商、参政协商、民主协商、社会协商等多种类型的协商，构建程序完备、多样并举和衔接完整的协商民主实践体系，为国家治理现代化打下坚实基础。

（三）健全社会主义协商民主制度，优化国家治理能力现代化的运行机制

协商民主制度是社会主义协商民主得以有效运行的根本保障，就我国社会主义协商民主理论层面和具体实践而言，虽然在社会诸多领域都有一定程度的实践和运行，尤其是在协商民主运行基础好的政党协商、政协协商取得了良好实践的进一步发展，已经成为这些领域工作中的重要组成部分。但在协商民主运行基础薄弱的领域中，它们更多的是一种概念性制度的存在，而缺少细化和具体可操作的程序性制度的保障和实施，随意性较强，而协商民主只有依靠程序化和制度化保障，只有构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主制度体系，才能发挥出其应有效能，才能为国家治理能力现代化提供不竭动力。社会主义协商需要通过法律所赋予的强制性和制度本身的合理性、系统性、严肃性来强化。其中，又以法律所赋予的强制性为主导。当前，社会主义协商民主制度还需要进一步确立在我国法律体系中的地位，进一步提升其制度权威性，以增强社会主义协商民主在国家宏观制度和法律层面的权威性。

在中国语境下，构建社会主义协商民主制度，优化国家治理现代化的运行机制。具体来说，首先，建立健全在官方公共机构中的正式协商的相关制度。协商民主体系中官方作为主体参与的协商，相对于社会协商或一般的公民协商，这种正式协商一般是对民意的进一步吸纳、筛选、提炼和回应，是国家公共事务治理的代表们在公共机构中以公开的方式就有争议的问题进行审慎思辨与相互证立的过程。包括党内协商民主制度、政党协商制度、基层民主自治中的协商制度、行政协商制度等先关制度的完善。其次，建立健全非正式协商的公共领域的社会协商的相关制度。在非正式的公共领域中交流的力量转变为行政的力量，并最终转换成可实施的政策。非正式协商中的人民群众的意见是正式的建制化协商的基本来源，例如民主恳谈会、电子公民会议、协商民意调查、共识会议、公民调查委员会及公民陪审团等非正式协商形态中的非典型制度安排。总之，无论是官方的正式协商，还是非官方的非正式协商，都要逐步完善制度安排，并使各协商渠道的制度机制相互协调、衔接配合，从而不断健全和完善科学规范、系统完备、运行有效的协商民主体系，为发展更加充分、更加广泛、更加健全的人民民主提供制度保障。

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕．人民日报，2013－11－16．

〔2〕海伦·英格兰姆：《新公共政策：民主制度下的公共政策》〔M〕，钟振明、朱涛译，上海交通大学出版社，2005年版，第37页.

〔3〕何包钢：《协商民主：理论、实践和方法》〔M〕，中国社会科学出版社2008年版，第17页.

〔4〕俞可平:推进国家治理体系和治理能力现代化〔J〕．前线，2014，(1):5．

〔5〕陈家刚编译：《协商民主》〔M〕，上海三联书店，2004年版，第3页.

〔6〕美罗伯特·达尔：《论民主》〔M〕，商务印书馆，1999年版，第23页.

〔责任编辑：王子晨〕

姜丽华，中共青岛市委党校副教授，博士，主要从事政治学及统一战线理论研究。