环保督察：在制度与法治轨道上前行

◎常纪文

专题 环保督察要坚定不移

环保督察：在制度与法治轨道上前行

◎常纪文

环境保护党政同责、一岗双责、失职追责的理论来源于习近平总书记提出的安全生产的思想。2013年7月18日，习近平同志提出安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管的理论。2015年8月，天津港大爆炸后，习近平同志将该理论升华为“安全生产党政同责、一岗双责、失职追责”。2016年10月，安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”以及“尽职照单免责、失职照单追责”的规定进入中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》。正是在这一思想启迪下，党的十八届三中全会以来，环境保护党政同责、一岗双责、失职追责的理论和实践开始萌芽、丰富与发展。

一

党的十八届三中全会以来，中共中央、国务院出台了系列政策和改革文件，特别是政府目标责任制考核和生态文明目标评价考核的相关文件，都为我国实施环境保护党政同责，督促地方党委和政府共同重视环保工作，落实地方党委和政府的环境保护责任，奠定了政策基础。

（一）党和国家的政策性文件

实行党政同责的评价考核，是在党的十八大之后开始设计、推行的。党的十八大报告提出，加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。这一阐述为今后五年乃至更长时间的生态环境保护改革，奠定了工作基调。党的十八届三中全会决定提出建立生态环境损害责任终身追究制，并对评价考核的差别化、评价方法、考核对象以及责任形式，作了基本规定。党的十八届四中全会决定把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，这是中国特色社会主义法治理论的一个重大创新。中共中央和国务院联合发布对地方党委和政府开展生态文明建设评价考核尤其是党政同责的联合法规性文件，是在中国法治体系的创新格局内开展工作的。党的十八届五中全会讨论了“十三五”规划的建议，建立目标责任制，合理分解落实，为生态文明建设评价考核尤其是党政同责联合法规性文件出台，奠定了技术基础。

在专门规范方面，中共中央和国务院联合发布了一些生态文明建设评价考核的文件，如2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，对评价考核体系的建立和责任追究做出了基本的要求；2015年9月，中共中央、国务院出台《生态文明体制改革整体方案》，根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。这些文件的出台，为党政同责的实施奠定了坚实的专门政策基础。

（二）党的法规和国家法律法规

在国家法律法规层面，2014年修订的《环境保护法》中明确规定实行环境保护目标责任制和考核评价制度。《水污染防治法》、《大气污染防治法》均有关于地方各级人民政府对本行政区域水和大气环境质量负责的规定。然而，这些规定都明确了各级政府应该对环境质量负责的问题，在党委责任方面没有涉及。这就要求必须按照党的十八届四中全会精神，把环境保护党内追责的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，予以丰富和发展

在党内法规层面，有关环境保护责任追究的文件一般是以由党中央及其有关部门发布的、具有党内约束力的规定、办法、条例等形式出现。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。这是中共中央党内法规和国务院行政法规性文件相结合的综合性“联合法规”，它规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。我国是中国共产党领导的国家，中国共产党具有组织领导的权力，党的文件不仅可以决定对党的干部问责，还可以决定对政府官员问责，因此，该文件被认为是环境保护党政同责的基础性文件。之后，一些省份出台了自己的追责办法。为了让上级党委和政府及时发现下级党委和政府的环境保护工作问题，督促地方解决自己的问题，2015年10月，国务院办公厅印发了《环境保护督察方案（试行）》，之后，湖南、贵州、浙江、福建等相当多的省份出台了自己的实施方案。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《生态文明建设目标评价考核办法》，建立了绿色发展指标体系和生态文明评价指标体系，每年度开展一次绿色发展指标体系评估，每五年开展一次考核。此后，一些省份也出台了自己的方案，如青海省把全省按照实际情况分为三类区域进行评价和考核。

总的来说，在中国特色社会主义法治条件下，党政同责是新时代撬动环境保护工作新格局的关键措施，在此基础上的中央环境保护督察制度则是落实环境保护党政同责的配套措施。通过几年的生态文明体制改革，中央环保督察问责既有党和国家的政策依据，有国家法律依据，还有党内法规的依据。开展中央环保督察问责，不仅是一个政治问题，也是一个法治问题，并且已经于法有据，即有法可依。

二

正是在制度与法治轨道上，2016年起，中共中央、国务院开始推行中央环境保护督察工作。2016年初，首个中央环保督察组进驻河北省，开始试水环境保护督察工作。在整个督察工作中，共有31批2856件环境问题举报已办结，关停取缔非法企业200家，拘留123人，行政约谈65人，通报批评60人，责任追究366人。督察组代表的是中共中央、国务院，督察的主线是核实地方是否走生态文明路线。由于反馈的意见尖锐，摆出的问题很实，问责也很严厉，对于全国的地方保护主义有很大的震慑作用，引起各省、市、自治区的高度关注。

2016年7月，第一批中央环境保护督察组进驻河南、黑龙江、江苏、宁夏、江苏等八省、市、自治区。督察工作结束后，收到了中央环保督察组的反馈意见，截至2016年11月反馈督查结果时，已有3000多人被问责。其中，河南省2451件环境举报问题已办结，责令整改企业2712家，立案处罚1384件，处罚金额9750万元，拘留108人，约谈618人，问责449人；黑龙江省责令整改1034件，立案处罚220件，拘留28人，约谈32人，问责13个党组织、20个单位和560人；内蒙古共办结环境问题举报1637个，关停取缔违法企业362家，立案处罚206件，拘留57人，约谈238人，问责280人，边督边改的效果得到群众肯定。

2016年11月底，第二批中央环境保护督察组进驻北京、上海、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃等7省、市、自治区，实施督察问责，2017年4月督察反馈完毕，共立案处罚6310家，拘留265人，问责3121人和2个单位。如中央第三环境保护督察组2016年7月15日进驻江苏省开展工作以来，江苏省纪检监察机关针对环保工作领导不力，造成严重损失、产生恶劣影响的，针对环保工作不负责、不担当，监督乏力，该发现的问题没有发现，产生严重损害的，针对发现问题不报告不处置、不整改不落实等情况，开展严肃问责，如针对南京、常州、镇江三市4个水质不达标断面被区域限批的问题，省纪委立即责成相关地市调查核实，严肃追究责任，22名领导干部被给予党政纪处分。2017年5月，中央对第二批督察的个别地方开展了最严厉的追责，省委省政府被要求向中央作出深刻检查，几名省部级干部被追责，几个厅长被撤职，一些地市的市委书记与市长、县委书记与县长等被处理，体现了中央环保督察的严厉性和严肃性。

2017年5月，第三批中央环境保护督察组进驻天津、山西、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州等7个省、市、自治区，开始进行督查问责。截至反馈前夕，已经有4000多人被追责，其中包括厅级干部。针对发现的严峻问题，不排除中央会对地方厅及以上干部开展追责。

2017年7月，第四批中央环境保护督察组将对全国剩余的省份实施督察进驻。在此基础上开展督察回头看的工作。值得注意的是，青海省是第四批接受中央环境保护督察的省份。在中央环境保护督察组进驻之前，该省已经实施了省内督察，并且开展了督查回头看的工作。督查回头看的工作，将对国家层面的制度建设，产生一定的借鉴意义。

总的来看，中央环境保护督察工作特别是督察的结果反馈，做到了有法必依，执法必严，违法必究，不留情面，让人红脸、出汗，对于提升地方党委和政府的生态文明建设意识有极大的促进作用。通过中央环境保护督察和地方省级环境保护督察，一些久而未决的问题得到及时解决。对于近期不能解决的问题，建立了整改的长效方案，如河南省全力实施大气污染防治攻坚战，大气环境质量出现好转势头；江苏省环境保护工作成效显著；黑龙江省2015年地表水河流水质一至三类比例比2010年提高17.8个百分点，“十二五”期间松花江流域干流水质由轻度污染转为良好，2016年上半年全省排名pm2.5和pm10浓度均值同比均下降20%以上，“十二五”期间全省森林覆盖率提高1.5个百分点；云南省的生物多样性保护工作走在全国前列，近40个珍稀濒危物种得到及时拯救，约90%典型生态系统得到有效保护。督察期间，截至2017年5月17日20时，督察组向山西省交办群众反映问题十九批，共计1982件。短短20天时间，前十四批共1322件已办结1293件，办结率达97.81%。可见，中央环境保护督察实现了党依党规领导环境保护事业、政府依法开展环境保护公共服务、人民依法监督环境保护的工作的有机统一，是立足于中国的实际，用中国的思维和方法解决中国自己问题的中国特色社会法治形式，更加坚定了党和政府以及全社会持续、深入开展生态文明建设和改革的决心与信心。

三

2016年5月初，中央环境保护督察组反馈了河北省督察的结果。2016年11月，中央环境保护督察组反馈了8个省、市、自治区的督察结果。2016年4月，2016年11月底，中央环境保护督察组反馈了对七个省、市、自治区的督察结果。从结果来看，督察在生态文明意识、环境执法、环境保护问责、环境保护基础设施等方面发现了比较严峻的共性问题。这些问题，通过各方面的反映来看，也是全国大部分地区普遍存在的问题。从现实结果上看，政策和法律编制了这么严密的法律义务和法律责任网络，企业不敢再违法违规，地方党委和政府也不敢再懈怠，环境质量应当得到迅速的提升，但是最近的现实情况却不理想。在2016年底至2017年初的冬季取暖季节，为了保护京津冀地区的大气环境质量，很多地方实施错峰生产方案，一些企业被限产或者停产，损失巨大。在2017年3月上旬和中旬召开的全国“两会”期间，环境保护部的正副部长们带队，亲自到京津冀大气传输通道的重点城市进行专项督查，大气环境质量暂时得到明显改善。但是“两会”之后，供暖季节结束，雾霾卷土重来，京津冀地区再次遇上黄色甚至橙色预警。也就是说，严格监管空气质量就好，放松监管空气质量就差。这说明，形式主义是导致部分区域严重雾霾的原因之一，中央环境保护督察必须解决地方保护主义、行业分割主义及其导致的形式主义，必须解决成效机制建设的基础能力问题。在督察中发现的共性问题，主要如下。

一是一些地方党政领导干部对环境保护和生态文明建设的认识不到位。

如河北省在落实环境保护党政同责、一岗双责方面重视不够，环境保护工作压力在向各级党委、政府和有关部门传导中层层衰减；一些地方的环境质量恶化。河南省不少干部存在诸如短期内牺牲环境换取增长不可避免，大气污染严重主要受地形、降水、风力等外部条件影响等认识上的错误和偏差。黑龙江省工作部署存在降低标准、放松要求现象，如没有按照相关规定，对省直相关部门工作情况进行年度考核，也未对2015年未完成治理任务且空气质量恶化地区实施问责，一些地市环保压力传导不够。内蒙古自治区不少同志不仅没有认识到生态环境面临的严峻形势，反而认为全区环境容量大，环境不会出问题，很多地方干部没有认识到绿水青山就是财富，一些地区生态破坏情况令人心痛。宁夏自治区党委、政府对推进绿色发展的艰巨性、紧迫性和复杂性认识不足，存在重开发、轻保护问题。值得指出的是，个别地方的党委和政府对中央的生态文明建设提醒和环境保护要求置若罔闻。

二是治理和管理造假，应付监管与考核方法众多。首先是企业污染物排放监测数据作假。根据环境保护部督查组的反馈，2017年1月以来，很多地方的企业环境监测数据造假，有的通过监测软件造假，有的通过检测设备造假，有的采取检测方式作假。由于基层环境保护部门专业性不强，在现场发现不了问题，所以企业数据作假的现象反弹。其次是环境质量监测数据作假。2016年，为了应对环境质量考核，西安市两个环保分局的7个官员就卷入大气质量监测数据作假的事件，在环境保护部和公安部的直接干预下，几名责任人被刑事审判。在此事件的警示下，地方环保部门环境质量监测数据作假的情况少多了。若在全国尽快建立统一的生态环境监测网络，此类事件应当会更少。再次是企业治理污染作假，有的企业，等监管人员来了就开启环境污染治理设备，若监管人员走了就关闭治理设施；在重污染天气期间，有的企业本应限产却不限产，本应停产却不停产，仍然开足马力生产。这反映地方平衡经济增长和环境保护工作的能力非常有限。

三是一些环境问题依然突出甚至环境质量恶化，环境保护基础设施建设缓慢。如河北省部分河流水库水质恶化明显，滹沱河石家庄和衡水跨界枣营断面2015年化学需氧量、氨氮平均浓度分别比2013年上升63%和21%，水质恶化严重，群众意见较大。江苏省连云港市灌云县临港产业区、灌南县化工产业园区企业违法排污问题突出，周边地表水污染严重，七圩闸和大咀大沟化学需氧量分别超过地表水Ⅳ类标准约50倍和8倍等。广西自治区的一些环境保护工作被动推动多，主动作为少，全区环保基础设施建设滞后，36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。云南省的一些地方和部门没有严格落实大气和水环境治理任务。

四是一些地区传统粗放的发展方式没有根本改变。如宁夏自治区贺兰山国家级自然保护区有81家矿区为露天开采，破坏地表植被，矿坑没有回填，未对渣堆等实施生态恢复。内蒙古矿山环境治理普遍尚未开展。云南陆良龙海化工有限责任公司、陆良县金泰博化工有限公司、云南陆良乐事达工贸有限公司、个旧市超拓有限责任公司硫酸生产线生产规模均小于10万吨/年，属于污染严重应淘汰类生产装置，但省市县三级工信部门于2013年3月却开绿灯，违规为其出具符合产业政策的证明。

五是监管监察不严厉，执法松软现象普遍存在。如黑龙江省自然保护区违法违规开发建设问题严重；扎龙国家级自然保护区、挠力河国家级自然保护区、乌裕尔河国家级自然保护区等存在违法违规情况，导致部分湿地、草地等被破坏；自然保护区内违法违规开发问题仍然多见。内蒙古自治区89个国家和自治区级自然保护区中有41个存在违法违规情况，涉及企业663家，且矿山环境治理普遍尚未开展。河南省环保不作为、慢作为的问题，导致部分地区环境形势转差，十分严峻。云南省2016年重点建设项目中，仍有55个未批先建，虽然出台了落实环境保护党政同责、一岗双责的文件，但在具体工作中考核不严，压力传导不够。

六是督察问责的层次仍然不高。中央环境保护督察制度实施以来，从统计数据来看，被处理的干部层级仍然偏低，大多是乡镇和区县级部门的工作人员，处级领导追责的少，地厅级及省级领导被追责更罕见。即使被追责，也是诫勉谈话的多，作检讨的多，被处分特别是被记过以上处分的少。其实，环境问题的严峻性与市县党政主要领导的政绩观息息相关。对地方党政领导高抬贵手，却对部门与乡镇的干部追责易导致两个现象，一是地市级领导未必真正重视环境保护督察工作，有的认为中央环境保护督察不过如此，这样会导致环境保护的压力从上到下层层衰减；二是部门和乡镇工作人员是市县党政领导执政思路的具体实践者，被处理心里不服，挫伤了执法队伍的积极性。

此外，分析前几批的督察发现，通过问责警示，地方党委和政府敷衍中央环境保护督察组的现象越来越少。如中央环境保护督察组在对绥化市和齐齐哈尔市泰来县群众举报案件办理情况梳理时发现，两地“不属实”案件比例均高于50%，很蹊跷，如绥化市已办结的34件案件中调查结论为“不属实”的案件19件，齐齐哈尔市泰来县已办结的12件生态类案件中有7件不属实。督察组要求黑龙江省对上述26件调查不属实案件再次逐一复查。经过复查发现，绥化市19件不属实的信访案件中，有12件基本属实。 齐齐哈尔市也存在类似情况，绥化市和齐齐哈尔市委、政府对案件查处不力的相关部门责任人进行了严肃问责，两市共追究101人的失察责任。在其他地方，也对敷衍中央环境保护督察的情况进行了严肃问责。自此，连续作假的情况收敛了一些。态度端正已经成为迎接中央环境保护督察工作的首要因素。

四

生态文明建设和体制改革措施只有落地并得到地方的积极响应，才能充分发挥预期的作用，只有让地方充分动起来，才能发挥制度建设的作用，而不至于成为一项运动。中央环境保护督察对于环境质量的改善发挥了立竿见影的效果，很多地方的蓝天变多了，自然保护区的破坏被遏制了。但也不可否认，在督察中发现的很多共性问题出现在生态文明体制改革三年左右的时间，而且具有一定的普遍性，解决难度很大。这说明生态文明建设和体制改革措施的推进，正在涉及地方利益，正在进入深水区和攻坚期，正在啃硬骨头，不仅各地方需要反思政治意识、发展意识、发展道路和职责履行的不足，服务地方的有关部委也要反思对地方指导、协调、服务和监督的不足。2005年习近平同志在浙江任职时提出“两山”理论，那时浙江就面临着中西部地区目前面临的转型期问题，通过坚定的信念、优化产业结构和科技创新、管理创新等绿色发展方式的转变，东部沿海地区通过艰苦努力，已经成功地实现了转型。这为目前全国经济发展方式转型树立了示范，增强了的信心。我们不能因为出现一些难题而退却，相反，需要以更加坚决的态度、更加坚强的意志，针对这些问题，采取更加稳妥和坚决的改革方法，予以统筹解决。特别是在产业结构调整、空间结构优化、产业链条形成、违法行为纠正、促进“三去一降一补”和区域资源的统筹与优化方面，采取更加切实有效的措施。基于此，针对中央环境保护督察问责制度的改革、创新，提出如下建议。

一是实施科学有效的监督。中共中央办公厅和国务院办公厅可针对负有环境保护和资源保护职责的部门，尽快启动督察工作，由在地方曾经担任过省级党委书记或者行政首长的人担任督察组组长和副组长，从地方和综合的角度审视这些职能部门是否科学、到位地履行好了自己对于全国工作的指导、协调、监督和服务职责。特别值得指出的是，要针对各部门的职责转型，如放管服改革开展督察，即是否管住了该管的事，是否管了没必要管的事，是否简化了企业的环保手续和经济、人员负担，是否实行科学有效的简政和减政式监管。如针对环境保护部门，要督察区域管控、负面清单编制、公众参与、中介服务的信用考核等工作是否做的好，等等。

二是边督察边开展督察回头看的工作。2016年的中央环境保护督察有一个值得关注的现实问题，就是在中央环境保护督察组进驻之前，各地基本上都下发通知要求有污染的企业停产，有的甚至口头要求这些企业等到督察工作结束以后再运行。也就是说，中央环境保护督察组看到的很多现象是地方“应急”后的虚象，不完全是真相。有的地方在中央环境保护督察组进驻后，违规的企业暂时关停后空气质量还是不好，于是要求合规的企业关停，甚至要求饭馆也关停，对市民生活影响很大，造成社会的诟病。这一现象至今没有得到杜绝。建议督察结束后，中央环境保护督察组应当开展环境保护督察回头看等工作，既可以防止一些地方当面一套，背后一套，也可以杜绝地方的侥幸心理。当然，在对一些地方开展督察的同时，也可以对另外一些地方的环境保护工作，根据地方的督察整改情况开展回头看。

三是要进一步发挥人大、政协和司法机关在督察中的作用。各机关、各部门的有关督察、检查工作要整合起来开展，否则地方今天要迎接这个检查、明天要实施那个督察，压力很大。在调研中发现，一些地方疲于应付来自上面的各种类型的督察、巡查、检查等。因此，督察、巡查、考核、检查等也要精简整合，如中央和省级的环境保护督察，全国人大和省级人大、全国政协和省级政协也要参与，将“党政同责、一岗双责、失职追责”的责任架构丰富为“党政同责、一岗双责、人大政协履职、失职追责”，如全国人大在督察中要督察省级人大的环境保护执法检查和专项审议情况，督察人大代表的权力监督情况；全国政协在督察中要督察省级政协对于环境保护的立法协商、民主监督情况，督察政协委员的提案监督情况。只有这样，才能把人大权力监督和政协民主监督做实，发挥国家机关应有的作用

四是以实践检验改革举措。中央深改组要派人参加所有督察组的工作，在实践中去验证生态文明改革措施的实在性和实效性。不结合实际的，就进一步改革，让生态文明体制改革措施接地气；作用发挥不好的，就健全体制、制度和机制。中央各部委办局发布生态文明体制改革和推进文件之前，中央深改组有关工作组应加强审查，促进部门改革的协同性。

五是在区域环保责任的落实方面，要奖惩分明，让地方切实重视环境保护。一是对于资源环境承载能力出现黄色以上预警的区域，建议根据预警级别分别实施相应期限的区域限批或者项目审批冻结，对开发区域采取严格的土地供应、区域开发信贷等限制措施，采取惩罚性的财政转移支付和通报措施。区域限批或者冻结期间整改，制定最严格的产业负面清单和污染物排放标准、节水标准、环境保护税或者排污收费标准等，制定错峰生产和特定时段的限产、停产方案，减少污染物的排放；造成生态破坏的，应按照主体功能区的定位，限期制定生态修复方案和划定生态红线区的方案。其次，对于环境保护年度考核不合格的，实行一票否决，地方党政领导不得提拔或者平级交流到更加重要的岗位上；出现生态环境重大损害的，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》追究责任，且责任要从重。二是对于黄色以上预警区域，省级党委和政府要派出督导队伍进行为期两年的综合督导，增强其发展的内生动力，帮助这些区域走出环境保护与经济发展的困境。预警区域如果在限期内脱离预警的，则给予财政奖励。

六是建立积分制的追责制度。在年度绿色发展指数评价和部门环境保护专项考核的基础上，在两年一次的中央环境保护督察制度的基础上，建立积分制性质的追责制度，即中央环境保护督察和在环境保护部组织的专项督查中，如果在一年内两次发现同一类型的问题，要自动追究地方党政主要领导的责任；对于一年内四次发现问题，建议地方党政领导引咎辞职。应开展中央环境保护督察和环境保护部的专项督查的阶段性第三方评估，完善制度，更好地发挥其作用。建议中央环境保护督察组下一步要更加敢于碰硬，追究一批地厅级和省部级领导的生态环境保护责任。

七是编制环境保护职责清单，建立“尽职照单免责、失职照单追责”的制度和机制。首先，建议国务院出台各部委办局的环境保护权力清单，特别是明确各部门的监管失职责任，界定政府部门的监管责任与企业的主体责任，不能混淆；中共中央、国务院联合出台指导地方党委和政府环境保护权力清单的编制指南，明确上级党委与下级党委、上级政府与下级政府的关系；各省级、市级和县级党委、政府、人大、政协和司法机关，借鉴甘肃省的经验，按照中央要求分级联合出台环境保护权力清单，特别是界定地方党委书记和其他常委的责任，界定地方行政首长和副职的职责，形成党政同责、一岗双责、失职追责的体制、制度和机制，这有利于在统一之中又形成职责清晰、相互衔接的分工职责体系，为环境保护部门单打独斗的尴尬局面解困。建立权力清单有利于规范各级党委和政府的运作，防止相互推诿和滥权的现象，解决多头执法、无人执法、无人负责的现象，改善地方和部门工作作风，为市场主体营造良好和清晰的监管制度化氛围，减少职权不确定性导致的腐败现象。其次，为了防止一些部门变成只拿大棒的执法部门，建议在权力清单的编制之中，给环境保护、工业信息、发展改革等部门增设如何帮助地方和企业发展资源节约型和环境友好型经济的职责。再次，建议借鉴《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的作法，明确规定“尽职照单免责、失职照单追责”，区分过错责任与其他事件，给地方党政领导和监管部门松绑。目前，海南、甘肃、青海等地以问题为导向，已经出台了地方党委和政府环境保护职责规定，也就是环境保护权力清单。只有这样，才能促使地方环境保护部门放下思想包袱，敢于监管，敢于作为，不至于成为背锅侠。

（责任编辑 张亮）

● 常纪文，国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长。