社会资本的治理功能与基层善治路径

申恒胜,叶海波

(西华师范大学政治与行政学院,四川南充637009)

社会资本的治理功能与基层善治路径

申恒胜,叶海波

(西华师范大学政治与行政学院,四川南充637009)

目前乡村治理中存在村两级机构关系异化、村民委员会的自主性趋弱、村民原子化状态突出、农民在政治沟通中的作用逐步萎缩等困境。社会资本作为重构成员关系、增进共同体利益的组织网络与规范,有利于构建顺畅的群体之间及向上的沟通机制,培育农民的责任意识,引导具有公共责任感的现代公民的形成,同时能够强化农民的团体合作意识,增强群体竞争力。增强基层治理中村级组织的自主性和责任感,规范村民的自组织行为,强化政府对基层治理事务的法治规约,有利于发挥社会资本的治理功能,达致乡村基层社会治理的完善。

社会资本;乡村治理;村民自治委员会;农民合作组织

一、社会资本:社会关系的粘合剂

中国乡村具有“熟人社会”的特质与传统,人们共同生活在具有相似的结构、认知与情感的环境中,相互之间基于天然的血缘和地缘关系,在长期的交往互助中形成了特殊的生活模式、交往规范和价值准则,并体现为惯习礼俗、乡规民约等非制度化的规则体系。长期以来,这种规则体系演变为普遍的为村民所认可的互惠规范,逐步成为他们的行为准则,由此形成具有乡土特色的社会资本及其配套理念。在治理现代化的视野下,国家对农村的整合与治理也在很大程度上将这些自然形成的乡村规则作为重要参照,体现为现代化与乡土性两者并行不悖的演进历程。因此,从作为乡村社会治理资源之一的社会资本这一角度来探析其对乡村治理的功能及影响,可以进一步廓清以社会资本为载体推进基层善治的路径。

帕特南认为,“社会资本,指的是社会组织的特征,例如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[1]195。这一概念界定为学界从社会信任、互惠规范和关系网络三个核心要素来研究社会资本提供了理论视角。社会资本囊括了社会结构的某些方面,能够对结构当中的行动者及其行为产生正向的积极影响;同时,社会资本的“生产性”[2]345能够不断地为集体行动的成功造就可能。换言之,社会资本有利于协调同一社会系统内个体之间的共同行动,进而增进集体目标和利益。作为一种包括“信任、规范和网络”的社会组织特征,社会资本能够通过协调集体之间的行动,选择、执行最利于社会资源节省和利用的最大化、目标达成效果最优化的方案,最终提高社会效率。因此,主要由公民之间相互信任、互惠行为与关系网络有关的一系列情感态度和价值理念所形成的社会资本,对于群体内利益的协调优化与行动效率的提高有着自身独特的作用。它作为社会关系网络和价值规范,包括正式的或非正式的组织和制度。它能够依据着其所内蕴的信任、互惠与网络,将以自我利益为中心的经济人转变为以集体利益为主要出发点的集体一员,从而作为一种“粘合剂”[3]将人们与社会紧密相联。

在乡镇治理结构转型与城镇化背景下,基层社会的分化、重组和整合在某种程度上影响着国家治理目标的实现。社会资本作为一种乡村治理资源,它能够有效地协调乡村成员的集体行动,汇集乡村社会的共同利益,增进村民对村庄共同体的归属感和价值认同,促进村庄整体性共同利益的实现。尤其是当村民之间出现矛盾或纠纷时,这种基于信任与合作的乡村价值规范能够推动群体间分歧的消释与共识的形成,进而寻求为大家所共同认可的问题解决方式,破除因争斗所造成的利益共损和群体内耗。并且在此之上,社会资本还具有积极的整合功能——通过促进集体的合作推动信任、互惠价值观念的产生。同时,社会资本具有可再生产性,它建立于成员的信任基础之上,反过来又会增进和强化成员之间的社会互信与合作,并带有利益共享和理念再造的性质。因而,基于组织成员信任与互惠基础之上的社会资本对于消弭社会差距、重组社会利益结构具有天然的优越性与内洽性。

二、社会资本视阈下的基层治理困境

自推行家庭联产承包责任制后,国家以政治管控为主导的策略发生松动,社会的自组织空间开始逐步发育。为填补人民公社制度解体带来的治理真空,国家在重建乡镇体制、确立乡为农村基层行政单位的基础上,开始在村一级试行村民自治制度,并以宪法和基本法的形式赋予村民自治以合法性。这样,村民委员会作为基层群众自治性组织,在国家赋权与村民选举的双重作用下,逐步激活了农村社会发展的动力源泉,同时也成为深刻形塑基层治理困境的原因之一。

究其实质,村民自治是以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心的一项广大农民群众通过直接行使其民主权利进行自我管理、教育、服务的社会政治制度。然而,村民自治的“四个民主”价值准则却在实践中受到“治理”理念的挑战并为其所形塑。公共的或私人的机构与个人在协调各方利益、形成统一行动的基础上对共同事务进行管理的持续性过程,即为治理[4]。也就是说,治理是一个协调行动各方利益的持续性过程,其主体是公共或私人的机构与个人。这种政府与公众对公共事务的合作管理体现为政治国家与市民社会的融合协作。同理,乡村治理也即是公共的或私人的机构与个人在协调各方利益、形成统一行动的基础上对公共事务进行管理,并汇集成公共利益与集体目标从而推动乡村秩序的良性运行与善治状态最终实现的过程。在这一过程中,其治理的主体不单是代表国家权威性的组织,如乡镇政府;还包括非国家权威性的组织,如村委会、村民个人、宗族、农民组织等力量,以及公民基于某种关系、为了特定目的而自发形成的共同体。尽管治理包含了“协同”的内容,但实践中却很难平衡政府行政管理与村民自组织之间的关系,导致村庄难以摆脱政府科层体系的影响,甚至呈现出“村庄行政化”的趋向。

首先,乡村两级机构关系异化,村民委员会的自主性趋弱。

根据《村民委员会组织法》规定,镇(乡)人民政府可以对村委会的工作进行“指导、支持和帮助”,同时“协助”乡镇的各项工作,双方不存在行政上的隶属关系。但在当前政治运作中的“压力型体制”[5]28之下,乡镇政府承受着完成来自上级政府分派各项政治、经济、社会等指标任务的巨大压力。为了防止各项检查、考核以及“一票否决”对乡镇利益的损害,基层政府必须全力确保所承担任务的完成,其为了强化对村委会的行政控制而直接干预村委会职权范围内事务的现象屡见不鲜。在村委会组织的结构、功能演变过程中,村委会不仅承担着各种行政性事务,如社会治安综合管理、维护社会稳定、办公设备采购等等;还承担着基本的乡村事务,如社区范围内的基础设施建设、邻里关系调解、帮理老弱病残的生活等等。繁重的任务导致许多村委会都存在着“自治不足和过度的行政化问题”[6],这严重地阻碍了村委会自治功能的发挥和自身独立性的维护。由此,作为法定村民自治组织的村委会在现实中却被外在或内在地异化为乡政府的下级行政机构,村委会的行政属性被强化,而其作为自治组织的自主性被弱化。

其次,村民原子化状态突出,谋求集体行动的意愿增强。

当前中国农民组织呈现出种类少、数目少、功能单一、覆盖面小、分布不均衡的特点,乡村农民组织化程度水平较低,农民原子化状况突出。同时,乡村社会的关系格局依旧是以费孝通先生讲的“差序格局”[7]43-44的模式运作,即以自我为中心,由近及远形成各种关系网络和亲疏分层,在此基础上划分不同的信任层次。因此,当前的乡村社会关系依旧是以个人为中心、建立在血缘与地缘之上的人际关系的总和。这种分层体系与固化的土地经营模式相嵌结,导致村民的视野局限在村庄“熟人社会”的传统认知内,缺乏更高层次的政治认知与利益整合。由于处在这种人际关系圈中的村民缺乏能够代表其利益的农民组织的有力支撑,其利益诉求往往只限于关系圈之内而无法顺畅地向上传递,导致利益诉求渠道的堵塞。当这种状况得不到有效疏解,进而积累到一定程度时,突发的不满、破坏性行为和群体性事件便成为农民表达心中积怨和诉求的主要方式。这样,村民作为社会原子所体现出的被孤立和被忽视的状况,使其面对强大的政治权力时突显出更深刻的“失语”困境,激励他们不断地通过集体行动来寻求一种利益共同体的安全,这是当前群体性事件频发的社会心理基础。

再次,农民在政治沟通中的作用逐步萎缩。

由于法定代表村民利益的村委会自主性的弱化,以及基层社会农民组织化程度不高现状的存在,致使农民的共同利益不能被汇集并引发关注。这样,他们的利益表达与政治沟通逐步脱离正常的制度化轨道,而更多地通过制造群体间对抗的方式与政府权力进行博弈。同时,受制于财政匮乏与权能不足的约束,基层政府在提供公共服务和公共产品方面还处于较低的水平,农民的公共福利不能被合理有效地满足,这使得农民的公共生活以及承载着村民间互助交往与信任互惠的活动也逐步萎缩。在这两种因素的共同作用下,农民所在的社会组织因未能达成其成员的利益诉求,导致农民对它的支持、信任与依赖进一步削弱。许多组织因丧失农民的信任基础不得不解散,加剧了农民的原子化状态;同时,农民发现常规化的政治参与往往受到政府权力的规制与型构,不能充分实现甚至不能实现与其利益相关的价值目标,导致其参与的意愿也呈现出衰减趋势。政府在基层治理中的话语地位与合法性权威逐步降低,不但无法有效地调动农民参与的能动性,反而出现农民群体的政治冷漠或集体对抗的现象,乡村发展陷入内耗而停滞不前。

三、社会资本的治理功能

社会资本作为重构成员关系、增进共同体利益的组织网络与规范,是一种重要的社会治理资源。

首先,群体组织的形成有利于构建顺畅的群体之间及向上的沟通机制。

社会资本的功能主要体现在社会组织当中,社会组织是社会资本产生的重要基础和承载方式。农民在相互信任的基础之上形成自身的团体或组织后,能够通过成员之间的信任、互惠与合作协调成员之间的行动,汇集成员利益诉求,形成团体共同的利益目标,并以该目标作为组织的前进向导。在此过程中,团体形成的社会资本网络内衍化出了普遍的互惠规范,这种规范能够很好地解决成员之间的利益冲突或促其达成妥协,良好的利益沟通机制在群体内得到建立。当这种沟通机制延伸到乡村各个角落之时,群体内的农民便能够顺畅地相互沟通与协调,大家处于一种和谐的气氛之中,乡村社会会变得更加稳定和睦。再者,农民组织能够汇集其成员的共同利益诉求,并有能力将这种集体性利益诉求向上传递,这能够更好地引起政府的注意,从而采取相应的措施对农民的利益诉求进行回应和落实。这样,农民群体和政府之间便通过农民组织建立起了顺畅的沟通机制,民意能够畅通无阻地向上传递,也为政府的迅速回应提供了反馈机制。当建立于社会资本上的农民组织的共同利益目标达成之后,社会资本的再生产性能够为农民组织提供源源不断的运作动力和天然的扩张力,农民组织会更具生命力。它依循制度化的沟通渠道,最终达成乡村社会的和谐以及乡村社会与政府良性互动的目标,实现基层社会的善治状态。

其次,有利于培育农民的责任意识,引导具有公共责任感的现代公民的形成。

在社会资本网络当中,成员的背叛行为会受到正式规约和普遍规范的惩罚或谴责,从而促使其行为符合集体的共同利益要求。人们对于集体组织的参与和其中的相互合作培养并磨炼着他们的合作技巧,且在相互协调行动的过程中形成了对共同努力的“共享责任感”[8]。这一社会资本的再生产与累积,促使普遍规范愈加深入人心,成员之间相互信任与乐于合作的公共精神愈加凸显。同时,汇集集体利益诉求、形成集体利益目标的过程能够增强成员对公共利益的认同感,在协同达成利益目标的过程中更会强化集体成员对于成果的共享意识,而公共责任意识也在集体中得到传播与强化。在基层治理中,农民的广泛参与加深了村民的治理主体意识,使其认识到自身不单是公共服务的享有者,也是维护公共秩序、参与乡村治理、实现乡村和谐的主体。农民个人在公共事务中的责任与义务逐步得到明确,损害公共利益的行为将受到普遍规范的惩罚。村民在基层治理中主体意识的增强,能够很好地引导农民由治理中的“被动者”向“主人翁”角色的转变,促使农民在政治参与中变“消极参与”为“积极参与”,为自身利益而积极参与政治的公民特征在村民身上逐渐得到显现;公共责任意识在村民中的传播和内化,则能够引导村民逐步转变为行为符合公共利益的、具有现代责任感的公民。

再次,能够强化农民的团体合作意识,增强群体竞争力。

在现代化、市场化与城镇化等多重因素影响之下,农民群体为了自身利益而不得不参与市场竞争。当前,我国农民处于一种分散化和无组织状态,他们不得不以原子化的状态来应对各种风险,在市场竞争中因没有强有力的组织保障而处于劣势地位。承载着社会资本的农民组织能够依据血缘或地缘所形成的较高水平的特殊信任而达成更多的合作,并依据共同的信任、互惠行动、价值规范协调集体行动,结成步调一致、紧密团结的利益共同体。在村民依靠社会资本所形成的网络相互协调行动,在合作的过程中达成自身的利益的同时,村民的自我意识也从“‘我’发展成为‘我们’”[9],集体的目标成为个人的目标,集体的利益成为了个人的利益,个人融进了集体当中。由此,农民摆脱了原来的孤立的、容易遭受攻击的原子化状态,走向了力量集中、行动有力的高组织化模式。这极大地增强了农民群体在市场中的竞争优势,增加了其在市场博弈中的筹码,同时也规避了单个人在市场竞争中的巨大风险。

四、以社会资本为载体构建基层善治的路径

社会资本具有重要的治理功能,乡村社会资本的发展有利于基层社会治理的完善,进而达致一种善治路径,两者呈现出一种正向的互动关系。因此,我们有必要构建和繁荣乡村社会资本。

(一)增强基层治理中村级组织的自主性和责任感

改革前,国家对社会的全面控制极大地削弱和破坏了乡村社会资本,导致人际关系网络中缺乏基本的相互信任。随着农村经济政治体制改革的起步,国家行政权力逐步收缩,对乡村社会的控制和干预逐渐减弱,而家庭联产承包责任制则极大地激活了农民的权利意识与民主观念。国家围绕着村庄选举与基层治理而进行的一系列制度安排,丰富了农民的公共生活,强化了农民在公共事务中的自主性与选择权。但在基层治理实践中,政府的直接或间接干预使得村委会外在或内在地异化为政府的派生机构,村委会的自主性受到削弱,村民自治难以真正实现。

因此,要有针对性地强化村级组织的自主自治功能。首先,要明确村庄自治组织的权责与定位,让各方主体明确村民委员会是村民行使权利的自治机构,而不是乡镇政府的下属机构或派出机构。赋予村庄自组织一定的权限与资源,用以解决村庄社会公共事务。其次,强化村级组织的公共责任意识,防止各种关系网络与利益勾连可能造成的对村庄社会整体利益的损害。乡村社会中关系、人情、面子、权力等各种因素的绞合,容易出现不同的社会利益集团为了私利而扭曲村庄社会的公共意识与责任理念的现象,它们削弱村级组织的自治与服务功能,甚至裹挟村级组织,使之成为谋取私利的工具,成为具有依附性的组织。因此,必须通过社会资本重构村级组织的价值规范与合作信任关系,构建社会成员的集体共识与利益共享纽带。要通过群众喜闻乐见的形式,挖掘传统文化资源,培育现代互信互惠精神;加强以村规民约、管理规章为基础的制度建设和行为引导;建立多种形式的村民自治组织,搭建关系网络良性运转的组织平台。

(二)规范村民的自组织行为

村民借助社会资本会形成许多共同的互惠规范与交往模式,以达成共同的利益、目标与需求,从而“建立起制度以解决公共资源使用中出现的困境”[1]198。因此,应强化村民的利益关联和增进成员关系的紧密程度,让他们意识到自己是以一个整体而不是以一个个体来应对社会问题与危机,并且所从事的共同活动与他们利益紧密关联,而不是被动员开展与其利益毫不相关的活动,从而获得一种公共意识与集体责任感。

首先要鼓励农民建立各种利于自身生产生活的农民组织,比如“村民议事会”、“红白理事会”、“老年人协会”、“戏曲协会”、“农忙机械互助会”等等,让农民的生产生活在自治组织中都能够得到互帮互助,让农民的公共生活更加丰富多彩,同时也让乡规民约、民风民俗、传统礼仪得到传承,使乡村社会资本发挥最大的正效益。其次,国家要对村级自组织机构进行制度化规范,对乡村组织的成立、运作、解散都要有相应的指导,使得乡村组织有国家制度可依。对那些利于基层治理的农民组织进行扶持,对有损于农村公共利益与发展的组织要及时叫停。要提高农民参与乡村社会组织的水平和能力,引导农民建立和加入合法的农民组织。再者,要改善农村经济合作组织的分散、无组织状态,使其成为一个有着共同利益、协调一致、紧密联合的团体,增强农民群体在市场竞争中的优势。

(三)强化基层治理的法治规约

关系网络与社会资源契合农村社会的乡土文化传统与特征,在某种程度上,各种非正式的权力、机构和组织在不断地激活乡村社会内部的利益链条与关系结构。其界定因囿于人情化的道德规则与伦理观念而较为模糊并难以在实践中行得通,且其行为存在着与社会发展的新要求、新情况相抵牾,甚至逾越法律框架与法律规范文本对社会整体利益造成损害的现象,侵蚀着法治社会建构的基础。例如,社会资本力图构建的关系网络与中国传统社会人情观念的结合,在实践中极易造成权力寻租与“人情腐败”。

为此,必须把各种正式的与非正式的理念、组织与制度纳入国家治理的范畴,在赋予村级组织相应资源与权限的同时,要强化政府对基层治理事务的法治规约,将各方主体的行为纳入法治的轨道,提高乡村社会资本的价值规范与法律规定的一致性,从制度建设与社会发展的层面重构社会资本的文化底蕴和法治规范。

具体而言,首先要从制度层面明确在乡村社会治理中占据主导地位的是乡村社会自身,为村民自治组织的存在与发展确立足够空间。要进一步明确和完善乡村自治组织的独立地位,切实地完善相应的法律法规,加强村民自治组织在乡村治理参与方面的法律建设,规范其自治行为与活动,对村民自治组织活动进行原则上的引导而不是对其进行具体管理行为的干预,从制度层面将其纳入基层治理体系当中,强化其在乡村治理主体中的主导地位。在立法层面上强调村民自治在乡村治理中的主导地位,倡导权力按照法制化轨道行使,将政府干预村民自治事务划定为“侵权”行为,并给予相应处罚,从立法层面上确保村民自治权力不受侵犯,真正保证乡村社会自身在乡村治理中的主导地位。其次,要强化政府在乡村治理中的引导作用,保证村民自治组织在乡村治理中的正确方向。政府要明确自身在乡村治理中的作用主要是方向上的引导,而不是具体治理中的主导。要引导村民自治组织逐渐完善其自身的内部治理结构、决策原则、组织程序等等自我提升方面的内容,更要引导村民组织相互之间建立起以整个乡村社会公共利益为中心的沟通机制,使乡村公共利益成为村民自治组织集体利益的不可或缺的部分,并使得政府对基层治理事务的法治规约在整个乡村社会的村民自治组织中得到更好地强化与吸纳,从而推动政府对乡村社会治理的引导与乡村社会善治状态的实现。

[1]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕,译.南昌:江西人民出版社,2001.

[2]詹姆斯·科尔曼.社会理论的结构:上册[M].北京:社会科学文献出版社,1999.

[3]宋黔晖.社会资本视域下的乡村治理[J].学术研究,2007(3):80.

[4]COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE,Our Global Neighborhood[M].Oxford:Oxford University Press,1995.

[5]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京:中央编译出版社,1998.

[6]钟宜.我国农村社会组织发展与乡村治理方式的变革和完善[J].探索,2005(6):97-98.

[7]费孝通.乡土中国[M].北京:北京大学出版社, 2012.

[8]PUTHAM R D,et al.Making Democracy Work:Civic Tradition in Modern Italy[M]. Princeton University Press,1993.

[9]帅庆.社会资本与乡村治理[J].江西社会科学, 2011(2):202.

(责任编辑:张建蓉)

The Governance Function and the Path of Good Grassroots Governance of Social Capital

SHEN Hengsheng,YE Haibo
(College of Politics and Public Administration,China West Normal University,Nanchong,Sichuan 637009,China)

At present,there is village-level institutional alienation in rural governance.The autonomy of villagers'committee is being weakened,the atomization of villagers is prominent,the willingness to seek collective action is being enhanced,and the role of peasants in political communication is gradually shrinking.As the network of organization and norms that restructures membership and enhances the interests of the community,social capital is conducive to the construction of smooth communication mechanism among groups and upwards,is also conducive to cultivating the sense of responsibility of farmers and guiding the formation of modern citizens with a sense of public responsibility,strengthening the farmers'sense of group cooperation and enhancing the competitiveness of the group at the same time.Boosting the autonomy and sense of responsibility of the village-level organizations in the grassroots governance,standardizing the self-organization behavior of the villagers,strengthening the government's rule of law on grassroots governance,and so on,which is conducive to exerting the governance function of social capital so as to achieve the good governance of rural grassroots social governance.

social capital;rural governance;villager self-governing committee;farmer cooperative organization

F320.3

A

1006-4702(2017)04-0125-07

2017-03-27

申恒胜,男,西华师范大学政治与行政学院副教授,博士。