中国农村社会政策的发展与完善

程同顺,王 虹

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300350)

中国农村社会政策的发展与完善

程同顺,王 虹

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300350)

农村社会政策的发展与完善关系到农村社会稳定和公平正义的实现。现阶段,各类农村政策在实施和执行过程中都还存在不少问题,如农村精准扶贫政策执行偏离目标,农村社会保障政策实施管理缺位,农村教育政策实施过程中行为主体意识滞后,农村计生政策推进缺乏监督等。改进和完善农村社会政策应从以下方面着手:建立政策执行与监管的法律法规,全方位梳理和健全现有政策,完善相关社会政策的评估与监督机制,健全多元主体参与机制,并建立问责、责任追究机制;在管好用好现有中央财政专项资金的基础上,整合扶贫帮扶和相关涉农项目资金的各类资源,构建以政府为主体、专项开发试点项目为载体、各负其责为原则的资源平台;规范农村相关机构和部门的工作程序,严格按照相关政策要求进行核准和审查有关信息;强化相关工作人员的思想认识,同时加大各种政策的宣传力度,强化参与主体的思想意识。

农村;社会政策;社会保障

三农问题不仅是中国现代化的基本问题,还涉及城市化、共同富裕、可持续发展等一系列中国社会发展的重大问题。为解决好三农问题,党和政府先后出台了一系列的社会政策和法律法规。但是受城乡间发展极端不平衡的影响,相较于城市社会政策,中国农村社会政策长期处于零碎分散和低水平的状态,缺乏整体性和协调性。近年来虽稍有改善,但仍需针对农村社会政策存在问题探讨改进与完善之策。

一、研究现状

随着中国社会主义新农村建设的发展,越来越多的学者将研究视线投射到农村社会政策中,关于中国农村社会政策的研究主要集中在几大方面:

一是农村社会政策的内容。有学者提出,中国长期实行的“重城轻农”政策导致农村社会政策体系在实践中体现出明显的碎片性和边缘性,在理论研究上脱离于主流研究之外[1]。从现有的成果来看,只有极少的学者系统地阐述了中国农村社会政策体系构成的基本内容。有学者认为中国的农村社会政策在内容上主要包括针对农民的养老保障制度、医疗卫生服务政策、社会救助政策、扶贫政策、教育政策、住房政策、特殊人群(主要是老年、妇女、儿童等)福利政策以及社区服务政策等[2]。还有的学者提出,中国的农村社会政策体系具有相对独立性,它主要包括农村社会救助政策、医疗卫生政策、教育政策、养老保障政策、人口生育政策、反贫困政策、农民组织的发展与保护政策、失地农民社会保障政策、农村妇女儿童及残疾人权益保护政策和环境保护政策等10类政策[1]。其中农民的养老保障政策、反贫困政策、医疗卫生政策、教育政策、社会救助政策以及针对特殊群体(如妇女儿童等)的专门保护政策这几项政策是学者们都提及的构成农村社会政策的基本内容。

二是探索农村社会政策的重要意义。有学者提及农村政策建设的价值目标即统筹城乡发展,城乡统筹发展的政策基石和实现发展的重要内容及途径则是建立农村社会政策[3]。有的学者认为农村社会政策既是实现社会主义新农村建设的重要内容和衡量新农村建设成效高低的重要指标[1],也是构建社会主义和谐社会的客观要求[4];农村社会政策以实现人的全面发展为重要着力点,不仅有利于达到“消除贫困,共同富裕”的目的,向着人类全面发展的目标迈进,而且也有效地弥补了经济政策不足的缺陷[5]。还有学者从国家治理体系和治理能力现代化方面说明社会政策的重要性,即国家将公民公共福利和集体需要的态度渗透至社会政策中,使其成为现代国家治理体系的重要组成部分,所以科学合理地制定和实施社会政策是现代国家治理能力的重要体现[6]。总体而言,农村社会政策的建立与完善不仅有利于统筹城乡发展、建设社会主义新农村、构建和谐社会,也是国家治理能力现代化的重要体现。

三是中国农村社会政策的发展历程及面临的挑战。总体上,中国农村社会政策以特定的农村人口为政策对象,以有限的资源达到既定的政策目标为目的。有学者认为,农村社会政策整体呈现出碎片化与低水准的状态,行为主体缺位、政策实施程序不到位、基本财政投入不够、城乡二元结构凸显等问题较为突出[7]。还有学者认为,从纵向结构上分析,政府在宏观决策和政策落实上有严重的定位偏差和责任缺失等问题;从横向结构上分析,农村社会政策在体制管理、体系发展等方面都与城市政策存在较大差距;从政策过程上分析,政策主体(主要指农民)的社会参与度极低[2]。还有的学者将关注点置于政策理念上,提出了中国农村社会政策“下游干预”的应急型社会政策格局,无法摆脱经济政策的长期束缚等观点[8]。概括而言,对政策主体以及政策理念等的漠视进一步加剧了中国农村社会政策衍生各种问题的恶性循环。

四是中国农村社会政策发展的出路及趋势。在这一问题上学者们分别从不同的角度提出了应对策略。有学者提出,要从市场化目标这一重要抓手出发,改造中国农村社会经济制度,进而使之与农村的社会政策相一致。有学者提出,要转变价值理念并着重走促进农村社会协调稳定的均衡路线,只有将“公平公正”和“全面发展”等这些关乎人类尊严和幸福的基本理念根植于农村广袤的社会中,才能从根本上寻求农村社会政策发展的路径。从具体的实施策略来看,有建议立足中国的基本国情来构建以“公平公正”、“全面发展”等价值理念相联系的农村社会政策,也有提出要建设相对独立的农村政策体系,在构建体系的过程中要注重处理城乡社会政策的衔接问题。总体而言,通过主要政策项目、保障水平、管理机制等方面进行制度设计来促使农村社会政策与城市社会政策实现有效对接,逐步缩小城乡社会政策的差异,最终实现城乡社会政策一体化,是多数学者比较认可的观点。

二、农村社会政策的基本内容

社会政策是指政府或其他组织在一定社会价值的指导下,为达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和[9]15。它有狭义和广义之分。狭义的社会政策范围较小,只涉及劳动者及贫困民众的生活;广义的社会政策则涵盖的范围较为宽泛,既包括科教文卫、社区管理、公共环境等公共事业的宏观政策,还包括与每个个体都密切相关的社会福利、就业、住房、婚姻与家庭等具体政策。所以,社会政策具体表现为改进和完善社会福利制度的政策规范及其总和。

社会政策无论是在实践还是在理论研究上都处在不断发展与完善的阶段,但一般而言,政府所采取的社会政策主要有社会保障、医疗卫生、公共住房、公共教育、劳动就业、针对专门特殊人群等这几方面的政策和一些相关的政策行动领域,如家庭政策和社区发展政策等[9]16-18。

农村社会政策主要指面向广大农村地区,国家和政府为解决农村地区存在的社会问题,稳定社会秩序,改善社会环境,增进社会福利而制定的一系列政策、行为准则和规定的总和。一般来说,农村社会政策主要通过国际公约(经济社会文化权利公约)、国内法、行政决策和文件、项目或工程等具体形式表现出来。

总体而言,中国的农村社会政策的基本内容主要表现在以下几个方面:

(一)农村扶贫政策

改革开放至今,农村扶贫工作的开展主要有三个阶段:第一阶段是1978年至1986年,全国各地开展的大众普惠扶贫;第二阶段是1986至2002年,在这一经济高速增长时期进行的是集中计划、抓主要目标的开发扶贫,扶贫工作集中由中央和各地区的扶贫办统管统办;第三个阶段是2002年以后至今,在2002年召开的党的十六大提出要统筹城乡发展,此后扶贫任务就遍及所有涉农部门。中国扶贫干预的主要途径有整村推进(参与式村级规划)、产业化扶贫、劳动力输出转移培训等。从中国贫困线标准的计算可知,虽然2015年农村贫困率降至5.7%,与1978年相比下降了25%,但在中国广大农村地区仍有5 575万人的生活尚处于贫困水平[10]。为了实现到2020年广大农村贫困人口全部脱贫的发展目标,针对新时期的贫困新形势和新状况,除了开发式扶贫外,中国提出了精准扶贫的重大战略,这也是近期扶贫开发方式的重大创新。习近平总书记在2015年减贫与发展高层论坛上特别强调,中国扶贫攻坚工作要坚定实施精准扶贫方略,加大对扶贫地区的重点帮扶力度,出台惠农帮扶政策,坚持贯彻六个精准[11],这是一种因地制宜、具体问题具体分析,根据不同贫困地域不同贫困程度的贫困民众生存状况,采取有针对性的政策措施对贫困民众实行精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫脱贫方式。按照现行标准计算,“十二五”期间,中国农村贫困人口由1.22亿人减少到5 575万人,7 000多万贫困人口实现脱贫。据国家统计局发布的相关数据显示,2015年农村贫困人口减少至5 575万人,比上年减少了1 442万人,农村贫困发生率从2000年的10.2%下降到2015年的5.7%[12]。这些数据无一不表明在多种扶贫政策的帮扶下,目前中国农村贫困人口大幅减少且贫困率明显下降。

(二)与农村社会保障相关的社会政策

这些社会政策主要有农村最低生活保障制度、农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、五保户供养制度、灾后救助、贫困人口医疗救助制度等。其中农村最低生活保障制度是实施农村社会保障相关政策的基础,它是在农村特别困难群众获得相关生活救助帮扶的前提下逐步发展出的一种社会救助制度,农村低保是生活救助[13],是为维持低收入群体的基本生存,使其能逐渐脱贫的一个重要支点。据2015年社会服务发展统计数据显示,截至2015年底全国农村低保对象有2 846.2万户,共计4 903.6万人,全国各级财政共支出农村低保金931.5亿元,全国农村低保平均标准和人均补助水平分别为3 177.6元/人·年、1 766.5元,分别比上年增长14. 4%、13.8%;农村五保供养人数有517.5万人,此外在农村特困人员救助供养方面,截至2015年底,全国救助农村特困人员516.7万人,比上年下降2.3%。全年各级财政总体为农村特困人员救助供养支出资金210.0亿元,比上年增长10.6%,集中、分散供养的人数分别为162.3万人、354.4万人,年均供养标准分别为6 025.7元/人、4 490.1元/人,比上年增长都达到12%以上[14]。这说明农村低保补助资金和特困人员救助供养平均标准和人均补助水平逐年增长、补助力度不断增大,同时农村低保对象和特困人员的人数有明显减少的趋势,这在一定程度上表明与农村社会保障相关的社会政策对贫困人口的救助还是卓有成效的。

(三)农村公共教育政策

农村公共教育政策主要有义务教育、职业技术教育、成人教育等这三方面的政策,尤以义务教育政策为重。义务教育政策一直是农村公共教育政策的发展主线,其具体实施措施包括两免一补政策、一费制、贫困地区义务教育工程、农村危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、农村寄宿制学校建设工程等。其中两免一补政策是指免学杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费,是政府制定的助学政策之一。其中全国农村学生是免学杂费的重点对象,中央和地方政府按地域差异比例分担经费,西部是8∶2,中部是6∶4,东部除直辖市外,按财力收支差异分省确定;免教科书的对象是全国农村所有学生和城市贫困、县镇残疾学生,中央财政承担全国农村和中西部的教科书经费,中小学人均补助标准分别为初中生80元、小学生90元,东部地区地方课程教科书有地方财政自行承担;在寄宿生生活费补助方面,根据中央规定中西部农村寄宿生补助标准按每年250天算,小学生人均2元/天,初中生人均3元/天[15]。一费制即一次性收取学生的课本费、作业本费和其他杂费等费用,从2004年秋季新学年开始在公办的小学和初中推广施行,其标准在充分考虑地区差异、城乡间经济发展水平、民众承受能力等因素的基础上因地制宜。随着经济的发展和社会的进步,农村义务教育环境得到不断改善,义务教育政策也在客观环境的变化中逐步贯彻落实。

(四)农村人口计生的相关政策

农村社会政策体系有一大重要组成部分是人口和计划生育政策,而在农村计划生育政策中最主要的是农村部分计划生育家庭奖励扶助政策,这是国家对农村部分计划生育家庭的一项基本的奖励制度。奖励扶助的重点是按照国家及相关各省计划生育法律法规和政策性规定实行计划生育的农村独生子女和双女户夫妻。根据相关奖励扶助政策规定,要同时符合以下条件才可享受相关奖励:一是夫妻双方中必须有一方是农业人口或农村居民户口;二是夫妻双方曾生育孩子且未违反相关生育政策的规定;三是夫妻双方现存一子女或两女或子女死亡现无子女;四是夫妻双方有一方年满60周岁。符合条件的奖励扶助对象,每人每年可获得960元的补助;其奖励扶助资金由中央、省和县(市、区)财政按比例负担并纳入当年财政预算,奖励扶助金总额的50%由中央财政承担,其余的50%由地方财政按规定的比例负担:享受一般性转移支付的地区省级承担60%、市县承担40%,而不享受一般性转移支付的地区省级承担40%、市县承担60%。农村部分计划生育奖励帮扶政策的实施不仅有利于缓解农村经济困难家庭的生活状况,也有利于农村人口的可持续发展和农村社会秩序的稳定。

(五)针对农村专门人群的保护政策,包括农村妇女、儿童及残疾人权益保护政策等

农村的妇女、儿童和残疾人是农村弱势群体中的重点帮扶群体,与城市同类群体相比,他(她)们能享受到的相关社会保障权益少之又少。目前已出台的保障农村妇女相关权益的主要政策有:继续促进妇女平等参与管理国家社会事务的能力,表现在在村委会等基层自治组织有一定比例的妇女成员;努力消除就业性别歧视,加强对妇女的职业劳动保护;保障妇女在经济资源和参与经济发展权利等方面的平等,确保农村妇女在土地承包经营、宅基地使用权和集体收益分配权上的性别平等。保障农村儿童的政策主要涉及保障儿童健康权,降低因患病和身体素质不达标的死亡率;加强校车和校园安全的管理;消除对女童的歧视以及严惩使用童工和对童工进行经济剥削的违法行为等。对农村残疾人的保护政策主要体现在对残疾人自身社会权益的保护,保证其受教育、就业、康复等方面的正常权益和基本社会保障不受损害。

三、中国农村社会政策存在的问题

中国的各类农村社会政策在保障农民群众的合法权益、保障社会稳定和长足发展中发挥着举足轻重的作用。虽然各类农村社会政策都在不断地发展完善,但现阶段,各类农村政策在实施和执行过程中都还存在不少问题,有些问题甚至严重影响到政策贯彻落实的质量。

(一)农村精准扶贫政策执行偏离目标

精准扶贫的核心在于到村到户,其落脚点是增加收入、改善生活、减少穷困人口,但在实际工作中总存在扶贫政策难以普惠真正的贫困户的状况。究其原因,主要是政策执行过程中在领导干部思想认识、政策实施过程、专项资金管理和相关工作者工作能力等方面存在一些问题。

首先,在领导干部的思想认识方面,一些领导干部对精准扶贫认识不够,对贫困户的扶持仍停留在形式上,整合资源推动贫困村脱贫只停留在文件和口头上,无具体的实际行动,忽视对贫困户的持续关注和能力发展;还有一些基层干部认为搞精准扶贫会增加基层工作量。

其次,在政策实施过程中,一方面存在偏离价值目标、政策门槛过高的现象,因贷款额度低和贷款周期短而缺乏对贫困户发展周期长的农村特色产业帮扶力度,加之金融机构放贷条件要求高且程序复杂,但绝大多数贫困农户都因达不到金融机构的放贷要求而很难获得相应的扶贫贷款,进而致使一些地方出现大量的扶贫贷款贴息资金用不出去的状况。另一方面存在部分扶贫政策执行扭曲的现象,一些地方在执行时放宽限制条件,将一些非贫困户纳入政策范畴,让他们也不同程度地享受这些项目的优惠政策。这对开展重点帮扶工作、真正减贫到户、促进农村社会公平发展等都有不利的影响。

再次,在财政专项扶贫资金的管理使用中存在着资金重复补贴、资金补贴不足、资金管理不到位等现象。在实际工作中,相关部门单位都有自己相应的扶贫资金和计划,一些地区出现不同单位负责的同类项目有重复补贴的情况,财政专项补贴的额度不高且缺口大,在申报审批资金时相关部门管理不严或审核流于形式必然也会造成精准补贴目标出现偏差,即一些非贫困户谎报为贫困户、已脱贫仍继续领取补贴、通过人情关系假造贫困户申领专项补贴等现象。

最后,精准扶贫的精确度和系统性对相关扶贫工作者有更精更专的能力要求,但现实情况却比较严峻:一方面现有的扶贫工作者人员学历、年龄层次参差不齐,以年纪大者居多,工作积极性不高,总体而言工作队伍人员老化、工作人员不足等现象较为普遍;另一方面监管力度不够,一些工作人员因循守旧,习惯分解项目,但不知什么该监管和怎样监管,导致许多农村帮扶项目处于放任发展的尴尬状态。

(二)农村社会保障政策实施管理缺位

农村低保制度的实施对改善生活穷困的农村民众基本生存条件有一定的效果,但在其现实运作中仍存在一定的问题:一是农村居民家庭收入核准和低保户定性难度大,一方面农民收入的随意性很大,务农者的收入常受季节和自然灾害的影响,在外务工农民的收入因其稳定性差更难核准;另一方面存在因懒惰、超生致使家庭人口数量增多等各种原因而导致家庭贫困的现象,村里也将其纳入低保对象范围。二是工作人员违法违纪现象较多,一些工作人员因工作不细致而产生的“错保”“漏保”现象时有发生,也有因在民主评议的过程中真正的低保户处于弱势地位而“漏保”、因人情关系而出现的隐形“关系户”“人情户”的“错保”;还存在村干部借机向低保户收取办理低保的手续费、个别村干部利用职务之便而截留和挪用低保户的低保金、一些农村基层工作人员相互串通虚构低保名单而骗取低保金等现象[16]。

农村养老保险覆盖率和保障水平普遍偏低,目前主要存在法律保障不足、在农保基金运用与管理方面有较多缺陷、参与主体保险意识不强等问题。具体而言,中国农村目前没有普遍适用于农民的法律和行政法规,相关部门规章内容含糊不清,致使工作人员在农村养老保险的具体操作中有一定难度。在农保基金的运用与管理上,首先是筹资比例不合理,没有乡镇企业和乡镇企业发展缓慢的村集体不在政府扶持范围内,大多数村集体无力或不愿对农村养老保险给予补助。其次是基金的安全性低且收益差,管理手段缺乏,易受当地行政力量干涉,基金管理与运作效率普遍不高。在参与主体方面,目前大多数农民较依赖于家庭保障,对参保后能否领到养老金持怀疑态度,加之现行的农村社会养老保险的筹集主体是个人,集体补助辅之,国家仅给予政策支持,故农民的投保意识较差。

新型农村合作医疗制度实施后,在一定程度上缓解了农民看病就医困难的压力,也在一定程度上减轻了农民就医的经济负担,降低了农民因病致贫的风险,但也存在一定的问题:一是新农合资金筹措难度大,连年快速增加的医保支出数额给财政带来巨大的压力,且农民对其信任度低,参保积极性不高;二是医保实惠与农民预期存在差异,新农合是以保大病为主的医疗保障体系,许多经济困难的农民连参保费用都交不起,难以享受新农合的补偿;三是医疗监管难度大,目前尚无专门针对新农合监管的法律,一些医疗机构随意提高用药费用、任意延长住院时间、在药效相同的情况下多用高价药品等状况时有发生,极其不当地增加了农民的经济负担;四是定点医疗机构少且水平不高,设备落后,且存在大多数乡卫生院因资金投入少、工作环境差、薪酬待遇低等因素造成专业医护人员极度匮乏等情况,本地卫生人员数量少且素质不高等状况也亟待改善。

(三)农村教育政策实施过程中行为主体意识滞后

随着农村教育政策的不断推进落实,政策在执行过程中出现了诸多问题,如在农村义务教育政策中,优质师资流失比较严重、教师待遇改善力度不够、课程设置较僵化死板、家长与学生对义务教育的认识不足且重视程度较低等。在义务教育政策实施过程中,一方面忽视对农村教师待遇的提高,农村教学环境普遍艰苦,教师工作任务重,但薪酬却很低,甚至一些代课教师的薪资待遇基本无法满足正常生活需要;另一方面拖欠工资的现象也屡见不鲜,这种情况下就会较多出现优秀的教师不得不另谋高就的情形。在其他职业技术教育以及成人教育中还存在资金投入力度小、师资力量严重不足、课程设置脱离农村发展现实等现象。

(四)农村计生政策推进缺乏监督

农村部分计划生育家庭奖励扶助政策的推行既能给予农村计划生育家庭以一定的养老保障,又能通过政策激励作用对计生工作起引导作用。该政策在实践中存在着政策宣传不到位、奖励扶助对象有错漏、奖励标准较低以及政策实施过程中监督不力等问题。在政策宣传上,负责该项政策宣传的主要部门即村委会的认识不足,主动性不高,部分工作人员认为按要求在村里公示张贴政策即可,无需深入村民中宣传,且宣传方式较简单,对政策的解读较浅显,只通过简单的口头宣传和标语宣传,未涉及具体的程序规定。在奖励扶助对象方面,只关注年龄和子女数量,对奖励扶助对象界定不清晰,出现奖励错报、漏报的现象。在奖励标准方面,虽然不定期对奖励扶助资金进行调整,但物价水平连年高涨,奖励扶助资金调整幅度较小,不能满足农民的需要。在该项政策实施过程中存在乡政府、村委会和村民三个层面的监督缺失:乡政府相关部门对村委会的工作缺乏监督指导;村委会的相关工作人员也缺乏监督意识,政策实施过程中常存在私相授受而非法获取扶助资金的现象;另外村民因对政策了解的不完整、监督方式单一而无法有效地发挥群众的监督作用。

四、完善中国农村社会政策的对策

完善中国农村社会政策有利于促进农村社会的和谐稳定,有利于推进中国社会主义新农村建设和农村的繁荣发展。对于上述各类农村社会政策存在的问题和缺陷可从以下几个方面改进和完善。

(一)建立政策执行与监管的法律法规

建立农村社会政策执行和监管的各项法律法规,有利于规范相关工作者的工作规范,也有利于维护农民群众的相关合法权益。农村各项社会政策都是涉及范围广、受众群体大的系统工程,只有针对相关社会政策的具体实施各环节设立专门的法律法规,建立起科学合理的法律法规体系,并将相关的法律法规细化为可操作可量化的规章制度,使之贯彻落实到位,才能从根本上保证农村各项社会政策的权威性和法制性。如针对农村养老保险因法律保障不足而给现实操作带来一定困难的现状,首先应该从立法手段入手在全国范围内出台《农村养老保险法》;在出台整体性全国范围内的法律法规基础上,再根据各地区发展差异等因素,制定各地具体实施的法律分则,还应从经济发达地区、经济发展中等水平地区和欠发达地区等分层级完善相关的具体执行细则。又如在农村教育政策中出现的优质师资流失严重、教师待遇改善力度不够、师资力量不足等现象,除去经费对其影响外,还有一个很重要的原因就是政府及相关部门在执行政策过程中未将新《义务教育法》贯彻落实,政府及相关部门应将有关的法律法规细化,建立配套的制度、章程和规定等。

(二)健全社会政策和完善监管机制

全方位梳理和健全现有政策。一方面要全面梳理农村社会政策本身存在的漏洞,使之进一步完善。如在精准扶贫政策中要完善专项扶贫政策,特别是要提高财政专项扶贫项目到户率和精准度,严格按照项目管理流程,查漏补缺修改完善整村推进、扶贫搬迁、扶贫贴息贷款、小额信贷等专项扶贫项目的管理办法,根据具体问题具体调整政策实施准入要求,提高贷款额度和延长贷款周期,深入调查,对真正的贫困农户可适当降低政策门槛。另一方面要健全现阶段农村的各项社会政策和保障机制,厘清各类政策的实施边界,使之由体制分割而形成孤立分散的单个社会政策逐步变成板块融合结构合理的政策体系群。

完善相关社会政策的评估与监督机制,对实施偏离既定目标或执行扭曲的政策要及时进行评估和纠正以提高政策的适用性。针对农村社会政策中出现的问题,要进一步健全和完善申请、群众评议、公开公示、分类管理、定期审查、资金运行、责任追究等监督与评估体系,探索建立农村社会政策施行的长效监督检查机制,推动人大、政协、纪委、政府内部监督部门、新闻媒体、人民群众等各方力量进行有效监督。具体而言,完善农村社会政策公示制度,包括政策程序公开,相关主体情况公开,审批结果公示,加强对相关社会政策的监督管理,确保公示内容全面、真实、完整;完善资金监管机制,如在农村低保中存在个别干部利用其职务之便而冒领、截留和挪用低保金的现象,在源头上要求对低保金实行社会化发放,形成民政、财政、银行三位一体的资金发放监管体系,在低保金的领取上实行低保对象本人持存折和身份证到银行领取,如若不便亲自领取则通过民政部门派专人将存折和低保金送至低保户手中,并签字留据。

健全多元主体参与机制。在治理和消除贫穷的过程中除充分发挥政府的主导力量外,还应联合其他辅助力量。要建设稳定运转、治理有序的农村社会不仅需要政府力量去推动,还有赖于市场主体尤其是企业、社会组织、村镇、村民等几大基本行为体的协调互助,各司其职、各尽其责。所以应健全多元主体参与机制,由政府引导,发挥市场主体杠杆调节的决定性作用带动农村经济发展,并动员社会支持力量,出台相关帮扶规范化管理办法,完善相关激励机制,发挥各类社会群团组织的桥梁和纽带作用。

建立问责、责任追究机制。应尽快出台农村的相关社会政策执行责任过错追究办法,对相关工作人员的违法违纪行为,采取党纪、政纪、经济等多种处分处罚方式,涉嫌违法犯罪的移交司法机关严格查办。实行县乡村三级责任追究制和签字负责制,强化相关工作人员的责任意识。

(三)合理配置各类资源

要改善资金补贴不足的现状,一方面在管好用好现有中央财政专项资金的基础上,按因素法分配资金,增加效益最大、收益最多的项目的资金比重,在此基础上还要督促各级政府加大对相关项目专项配套资金的投入,探索形成相对较完善且操作性较强的资金增长政策,并使之成为常态化机制。要拓宽社保资金来源,如在农村养老保险基金的使用上,一方面国家可通过相关渠道比如发行相关债券或者彩票,筹集闲散资金以承担部分农村养老保险债务,还可以发挥集体和个人的主观能动性,适当提高集体补助所占比重进而加大财政支持力度;另一方面通过整合扶贫帮扶和相关涉农项目资金的各类资源,构建以政府为主体、专项开发试点项目为载体、各负其责为原则的资源平台;鼓励发达地区对农村地区的资金支持和倾斜,在此基础上深入开展对口援建工作,这也有利于各类资源的合理配置;相应加大农村政策执行人员薪酬的投入,适当提高工作人员的待遇,这对吸引优质人才深入建设基层也有一定的效果。

(四)规范农村相关机构的建设

规范农村相关机构和部门的工作程序,加强部门机构间的交流对话,严格按照相关政策要求进行核准和审查有关信息。如在精准扶贫中出现的非贫困户纳入政策帮扶中的现象,各类扶助政策中的谎报(保)、假报(保)现象等,都需要相关机构按程序将基础性工作做扎实,摆正工作重心,改进工作态度,坚持程序公平公开公正,将政策实惠真正落实到有帮扶需要的村民中。

强化信息化建设。尽快建立一个能覆盖全国所有村镇的村民基本信息数据库,使其与其他有关系统连接起来,构建资源互通的动态信息管理网络。这有利于减少错报(保)、漏报(保)、谎报(保)的现象出现的频率,也能更有效地维持农村社会的公平公正,将政策的实惠真正落实到贫困百姓家。当然信息化建设不是一蹴而就的,既需要各方行为主体从上到下达成一致的共识,也需要专业的工作人员,还需要不断加强对工作人员相关工作技能的培训,使其掌握具备相关专业知识。

提升工作人员的能力。基层组织机构不仅要加大工作人员队伍年轻化建设,更重要的是要与时俱进提升工作人员的理论能力和业务能力,加大对相关工作人员的培训与考核力度,调动其工作积极性,不断加强工作队伍的效能建设、作风建设、廉政建设。在此基础上还应针对具体情况引进一些与之相辅的专业性管理人才,使之发展成为能不断适应社会发展变革需要的高素质专业人才队伍。

(五)强化工作人员的思想意识

思想意识是行动的先导,很多农村社会政策的践行实际与政策预期效果相比有一定的差距,虽然在一定程度上与政策的实施过程、工作人员的执行能力相联系,但更主要的问题是在于相关工作人员对农村社会政策的思想认识不够。例如在农村相关扶贫工作中出现的领导问题意识不深刻等问题,一方面,需要相关工作人员在日常工作中有意识地学习中央领导关于开展农村精准扶贫工作的系列会议报告、讲话精神等思想精华,时刻关注精准扶贫新动态和新形势,坚持“三个并重”的工作导向——在扶持对象上注重精准扶贫到村到户;在扶贫资金投入上坚持发挥社会资本的重要作用;在扶持力量选择上既要坚持发挥政府的主导力量,也要善于利用市场和社会的参与动员机制。另一方面,要将精准扶贫放到全面建设小康社会和社会主义新农村建设的谋划上,发挥主观能动性,做好定位,将实施精准扶贫作为扶贫工作的新常态对待。在农村计生政策中也存在相关宣传工作不到位的问题,这就需要相关工作人员端正工作态度,严肃工作纪律,强化思想认识,自觉提高学习政策相关内容和程序的积极性和主动性。

在农村社会政策实施的过程中,不仅要强化相关工作人员的思想认识,还要有意识地加大各种政策的宣传力度,强化参与主体的思想意识。如在农村养老保险和新型农村合作医疗中都普遍存在农民的投保意识较差的问题,要使广大农民积极参加农村养老保险和新型农村合作医疗,首先要加大宣传普及力度,采用各种方式和手段促使农村群众转变其传统陈旧的医疗及养老意识观念,这就需要各级相关工作人员本着实事求是、以民众利益为先的态度,认真向广大农民群众普及农村养老保险和新型农村合作医疗对维护自身权益的有利之处,努力帮助农民群众树立起参与现代养老保险和普惠医疗的新观念。又如在农村义务教育政策实施过程中存在家长不配合的情况,很大一部分原因就是家长对教育的重视程度不够、观念意识不强,这就需要相关部门领导或工作人员在加大对义务教育宣传力度的基础上加强与家长的沟通,增强重视教育的思想意识,使其明白义务教育与知识的重要性,重视对下一代的教育。

中国农村社会政策的发展与完善关乎广大农村群众的切身利益,虽然现阶段中国各类农村政策在实施和执行过程中都还存在不少问题,但建立政策执行与监管的法律法规、健全社会政策和完善监管机制、加大资金投入并合理配置各类资源、规范农村相关机构的建设以及强化相关主体的思想意识等措施,有助于整合各类农村社会政策,使之更具整体性和协调性,更有利于促进农村社会的发展及社会公平正义的实现。

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(责任编辑:张建蓉)

The Improvement of Chinese Rural Social Policies

CHENG Tongshun,WANG Hong
(Zhou Enlai School of Goverment,Nankai University,Tianjin 300350,China)

The development and improvement of rural social policies relates to the stability and the realization of justice of rural society.There are still many problems in the implementation process,such as deviating from target in precise poverty alleviation policy,the management absence in rural social security policy,the lag of behavioral subject consciousness in the process of rural education policy,the lack of supervision of policy promotion in rural family planning policy.So one hand we should establish laws and regulations of the enforcement and supervision of policies,on the other,improve the assessment and supervision mechanism of relevant social policies,the multi-stakeholder participation mechanism,and establish accountability and accountability mechanisms.Based on the funds from central government,we should integrate all kinds of relating resources to help the poor to fund agriculture projects.A resource platform based on the government is proposed.And standardizing the working procedures of relevant rural institutions and departments is necessary.Moreover,we should approve and review relevant information in accordance with the relevant requirements of policies.Last,we should strengthen the ideological awareness of relevant staffs,meanwhile increasing the propaganda of various policies,and strengthen the ideology of participants.

rural area;social policy;social security

F30

A

1006-4702(2017)04-0107-10

2017-02-20

程同顺,男,南开大学周恩来政府管理学院教授,博士生导师。