近代以来洞庭湖生态治理政策变迁研究

姚顺东，肖小勇

（湖南文理学院经济与管理学院，湖南常德 415000）

□环洞庭湖经济社会发展研究□

近代以来洞庭湖生态治理政策变迁研究

姚顺东，肖小勇

（湖南文理学院经济与管理学院，湖南常德 415000）

在人口压力、经济发展等多重因素作用下，直到1998年大洪灾爆发，洞庭湖治理政策才从湖区生态治理服务于经济发展，转变到真正注重洞庭湖自身的生态治理上来。2014年洞庭湖生态经济区正式上升为国家战略，标志洞庭湖生态治理进入了一个新的历史阶段。近代以来，关于洞庭湖治理的政策随着时代的发展数量明显增多，质量明显改善，到目前为止，生态治理政策体系初步形成，为湖泊生态治理积累了宝贵经验。生态治理的指导思想、内容和手段均实现了重大转变。为促进洞庭湖生态治理和开发，需要完善洞庭湖生态治理政策体系，健全生态治理协调与执行机制，完善全员参与的生态治理激励机制与监督机制。

洞庭湖；生态治理政策；变迁

2014年4月22日，国务院批复同意《洞庭湖生态经济区规划》，要求湖南、湖北两省及国务院有关部门把洞庭湖生态经济区建成“更加秀美富饶的大湖经济区”。这标志着洞庭湖的生态治理进入了一个新阶段。学术界对洞庭湖的研究取得了不少成果，主要围绕洞庭湖的自然环境变迁和人类活动对洞庭湖的影响展开研究。近年来，不少学者开始探讨政府行为对洞庭湖的影响。王克英着重研究了洞庭湖治理和开发，尤其探讨了新中国成立以来到1998年间政府的重要决策；李跃龙等探讨了洞庭湖污染治理状况和湿地保护状况；钟声等分析了政府政策对洞庭湖生态环境变迁的影响。也有部分学者从立法层面进行了研究，周训芳对洞庭湖湿地保护的地方立法进行了理论和实践分析；徐红霞对洞庭湖水资源保护提出了制度分析框架；鲁勇则提出需要制定一部洞庭湖管理条例①。本文拟从生态治理视角对近代以来政府对洞庭湖的生态治理政策进行系统梳理，总结其利弊得失，以求能为当代洞庭湖生态治理决策提供借鉴。

一、洞庭湖生态治理政策的历史演变

近代以来，历届政府对洞庭湖生态治理的政策根据其主要内容和目的的不同，大体可以划分为四个阶段。

（一）第一阶段（1840—1949）：朦胧的生态治理

进入近代以来，由于人口的急增，人类围湖造田，与水争地。据不完全统计，明代洞庭湖区只有100多处垸子，清代增加到700～800处，民国末年堤垸多达1 128处[1]。堤垸的大量增加，严重影响了洞庭湖的调蓄功能，使自然灾害日益频繁且灾害程度越来越严重。大洪灾发生频率从276年至1552年平均80年一次，到1851年至民国末年缩短为平均每5年一次[2]158。为此，晚清及民国政府开始萌发了模糊的生态治理意识，出台了一系列政策。

历届政府开始认识到林业的发展状况与生态环境的关系密切。1914年北京国民政府颁布了《森林法》和《森林法施行细则》[3]。孙中山在其《民生主义》第三讲中明确提出，防止水旱灾害的根本方法就是要造森林[4]。南京国民政府将造林运动列为国民党工作的七大运动之一。1930年11月，国民政府要求各省实行造林，限期筹设苗圃，划定林区，广劝种植，并切实保护森林。1932年8月，国民政府颁布《森林法》《森林法施行规则》等法规。为保护江河源头的植被，避免水土流失，将全国划分为10个保安林区，筹办保安林[5]。1929年，湖南省也相继颁布了《湖南强制造林暂行规则》《湖南省各县县长及林务专员办理林务考成规程》《湖南省强制造林奖励暂行规程》。这些规章明确了造林的机构、责任、奖惩标准。上述规章明确规定：各县应设林务专员1人，在县长的领导下专门负责办理林务事宜；各县应按照区域划分林区，每区设区长1人，负责办理区域内的林务事宜；各县荒山，无论公私，均须在规程颁布一年内着手造林，并于三年内一律完成；对于各县长及林务专员每六个月考核一次[6]。

针对洞庭湖水患问题，国民政府于1937年10月颁布了《整理江湖沿岸农田水利办法大纲》②。1938年湖南省水利委员会根据国民政府要求，明确划定了洞庭湖的湖界：凡为寻常洪水流线所及之处，均为湖界范围。湖界确定后，政府竖立永久性保护标志，并且修筑保护性干堤，以防止农民开垦[7]。为加强对长江和洞庭湖的治理规划，国民政府成立了扬子江水利建设委员会。1935年扬子江水利委员会顾问工程师李仪祉提出了《整理洞庭湖工程计划》。后来国民政府又加强了对洞庭湖治理规划的编制工作，直到1947年10月才完成其编制。然而内战爆发，治理计划被迫搁置③。

此阶段洞庭湖的政府治理政策，主要着眼于洪水控制，以确保洞庭湖区的安全，以便为经济发展提供必要的保障。湖区生态治理服务于经济发展。

（二）第二阶段（1949—1998）：征服自然观念下的生态治理

1950年代初期到“文化大革命”结束，因修建治湖工程、“大跃进”和十年动乱无政府主义泛滥，洞庭湖的湖泊面积由1949年的4 350平方公里缩减到1984年的2 691平方公里，共计减少了1 659平方公里④。湖盆平均壅高1.23米，容积也相应减少12 852立方米，湖泊天然调蓄功能因此减少了20.1%[8]，生态环境恶化。这里原有的湿地生态群落、浅水和深水生态群落生物多样性分布，演变成了物种单一化的人为次生环境。据统计，至1982年鲜鱼捕捉量仅为1.1万吨，比1936年下降75%，比1950年下降58.7%[9]。水患也越来越频繁，1950—1970年代平均5年一次，1980年代平均3—4年一次，1990年代除1990、1992、1997年外，其余6年均为大水灾[2]158。

新中国成立后，医治长期以来的战争创伤，巩固社会主义政权，解决日益增加的人口生存需求，尽快实现工业化成为摆在新政府面前的艰巨任务。在技术水平有限的条件下，围湖造田与水争地成为解决人口粮食问题的一项办法。因此加强洞庭湖的开发和治理也成为政府的一项主要工作。建国初期，中央负责洞庭湖开发和治理的机构主要是水利部及其所属的长江水利委员会。湖南省水利部门多次制定了《洞庭湖整治方案》和《洞庭湖水利建设规划》。1956年11月，湖南省公布了《湖南省洞庭湖区堤防涵闸工程管理养护暂行办法》，规定距堤脚10米以内不准植树，2米以内不准生产[10]411。1971年11月至1979年6月，湖南水利部门先后六次拟制了《洞庭湖区水利建设规划》。1982年3月29日，湖南省颁布了《湖南省洞庭湖区水利管理条例》，明确规定：禁止继续在湖区围湖造田；内湖面积应为本垸总面积的百分之十以上，不足百分之十的，要划定相应面积的预备调蓄区[10]413。这些法规的主要目标仍然是加强洞庭湖的开发和防洪抗灾功能，以确保经济建设的正常进行。

随着环境的日益恶化，为加强治理，1979年9月《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布并试行，这是我国颁布的第一部环境保护法规。1977年5月12日，湖南省颁发《关于环境保护若干问题的规定（试行办法）》，这是湖南第一个环境保护的政府规章。该规定要求各地区各部门应把保护和改善环境的规划和计划作为整个国民经济规划和计划的组成部分[11]475-478。1981年5月31日，湖南省通过了《湖南省环境保护暂行条例》。1994年1月17日，正式通过了《湖南省环境保护条例》。该条例要求：保护一切水域，特别是保护湘、资、沅、澧四水和洞庭湖水域，使水质保持和恢复良好状态；禁止向江河湖泊倾倒垃圾等废弃物；不准继续在洞庭湖区围湖造田和堵河并垸，如有特殊需要者，应由有关主管部门组织专家进行综合评价，报省人民政府批准[12]。

此阶段洞庭湖的生态环境治理和保护，除了加强洪水控制和防止灾荒外，开始出台了一系列关于污染治理的政策，但出于经济发展的压力，大多数政策流于形式。在1985年11月5—20日的《中华人民共和国环境保护法（试行）》《中华人民共和国水污染防治法》等政府颁布的有关法规执行情况检查中发现，湖南省对环保法规宣传不够，有些地方管经济的领导将经济发展与环境保护对立，提出“要山青水秀还是要发展经济”的错误说法，政策执行情况不好，执行率多年在40%～60%间徘徊[11]483-484。

（三）第三阶段（1999—2014）：人与自然和谐相处观下的生态治理

1998年长江特大洪灾发生后，中央政府明确提出“封山育林，退耕还林；退田还湖，平垸行洪；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河道”的灾后重建方针。除了强调防洪的首要任务外，洞庭湖的治理方针有了明显改变：一是强调整个流域的协同保护，加强流域上游的水土保持和森林资源保护；二是由与湖争地向退田还湖转变。2002年6月，国务院总理朱镕基来湖南检查防汛工作时明确提出要确立和坚持将洞庭湖恢复到1949年前的4 350平方公里湖面的指导思想。他认为平垸行洪、退田还湖是治理洞庭湖水患的根本之策。2002年9—10月，湖南省根据朱镕基总理的讲话精神，成立了湖南省“4350”规划办公室，编制了《湖南省洞庭湖4350工程总体规划报告》。

为加强对洞庭湖的生态治理，政府加强了对湖区的整体规划和功能定位。1999年4月28日，为加快生态环境整治，实现经济、社会和生态环境的协调发展，湖南省人民政府颁布了《湖南省生态环境建设规划》。该规划明确了洞庭湖区生态治理的主攻方向：加强湿地生态系统及生物多样性的保护，大力营造防浪护堤林和水土保持林；禁止围湖造田，有计划地退田还湖，平垸行洪；合理开发利用湖区湿地资源，积极推广适合湖区的生态农业模式，提高土地生产力。2005年7月30日，湖南省通过《湖南省湿地保护条例》，并于2005年10月1日起施行。湿地保护工作遵循保护优先、突出重点、合理利用、持续发展的原则。开发利用湿地资源，应当坚持经济发展与湿地保护相协调，维护湿地生态平衡，严格按照湿地保护规划进行。2006年9月9日，为建设资源节约型和环境友好型社会，湖南省人民政府颁布《关于落实科学发展观切实加强环境保护的决定》。该决定对洞庭湖湿地与湘资沅澧四水上游重点水源涵养区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源区和水土保持重点预防区等重要生态功能区实施控制性保护[13]。2008年1月，环境保护部、发展改革委等五部委联合下发《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》。该意见要求强化洞庭湖生态安全体系建设，保护和恢复湿地系统，有效保护和改善水生动物及迁徙性鸟类的生存环境，科学实施退田还湖，加快水土流失治理[14]。

为调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，推动环境保护工作实现从以行政手段为主转变为综合运用法律、经济、技术和行政手段，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求，“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。国家环境保护总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发[2007]130号），明确提出推动建立流域水环境保护的生态补偿机制[15]。

为有效预防与处置跨省界水污染纠纷，2008年7月，环境保护部颁布了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》。该意见明确要求在跨省界重点河流、湖泊、海域建立跨省际联防治污机制，互通情况、相互监督，注重日常监测、预警、检查的协同[16]。

此阶段洞庭湖的生态治理，政府加强了对洞庭湖区整体规划设计，注重对洞庭湖的生态功能定位及水环境的专项治理，并开始探索生态补偿政策的试点，运用经济手段进行生态治理工作，洞庭湖的生态治理工作获得实质性突破。

（四）第四阶段（2014年以来）：国家专项战略下的生态治理

2014年5月，国家发展改革委印发了《关于洞庭湖生态经济区规划的通知》（发改地区[2014]840号）。这标志着洞庭湖的生态治理上升为国家战略。

为加快推进生态文明建设和经济发展绿色化，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，2015年7月23日，环境保护部、国家发展改革委发布《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》。该意见明确要求加强长江、湘江和洞庭湖等重点水域的水资源保护和水环境污染防治[17]。2015年12月31日，湖南省人民政府颁布《湖南省贯彻落实〈水污染防治行动计划〉实施方案（2016—2020）的通知》。该通知要求洞庭湖水质除总磷达到Ⅳ类外，其他指标达到Ⅲ类，地下水级别保持稳定；建立洞庭湖水环境综合治理管理体系；进一步严格环境论证，调整优化产业结构和布局；突出保障水资源，防治水污染、修复水生态、维护水安全，加大全流域整治工作力度；进一步健全生态环境监测网络体系，加强湖区及四水入湖水质监测，推进科学治水；完善全省湿地保护体系，确保重点生态功能区得到有效保护；开展湿地保护与修复，逐步恢复湿地生态功能；加强湘、资、沅、澧四水源头生态保护[18]。2016年2月23日，国家发展改革委环境保护部印发《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》的通知。指导意见要求，强化洞庭湖生态安全体系建设，完善水生态保护和水资源调度，建立水污染防治和生态保护综合防控体系；在环保基础设施领域，鼓励采取BTO、TOT、股权转让、委托经营等多种方式，将已建、新建污染治理设施交由第三方治理企业运行和管理[19]。

2015年1月1日《中华人民共和国环境保护法》正式实行。新环保法宣布，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施[20]。2015年8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，以加快推进生态文明建设，健全生态文明制度体系，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责[21]。为形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的生态环境监测新格局，为加快推进生态文明建设提供有力保障，2015年7月26日，国务院办公厅印发《关于生态环境监测网络建设方案的通知》，明确提出到2020年初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络。

此阶段的洞庭湖生态治理，已经上升为国家专项战略，标志着洞庭湖的生态治理进入一个全新时期，但由于时间短暂，正在探索和实践当中。

二、洞庭湖生态治理政策变迁的特点

综观近代以来洞庭湖区生态治理的实践，政府出台的政策数量明显增多，质量明显改善，生态治理政策体系初步形成，其政策变迁呈现出三方面特点。

（一）指导思想的变化：由经济开发第一转为经济开发与生态治理并重再转为生态保护第一

晚清与民国时期，随着人口的增多，人类的生存压力越来越大，与水争地、围湖造田成为政府的执政理念。中华人民共和国建国后，面对日益复杂的国内外环境，解决中国积贫积弱、尽快实现国家富强成为新中国政府急切任务。这一任务落实在湖泊治理观念上，就是利用先进的科学技术实现人定胜天、战胜自然、征服自然的实践，从自然界获取更多资源。随着“大跃进”和“文化大革命”的爆发，人们对“人定胜天”观的崇拜更趋狂热，湖区开发一律“以粮为纲”。改革开放以来，经济建设为中心的思想成为政府的执政理念。然而，随着经济的发展，环境问题日益突出，2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确要求全社会牢固树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念，在环境保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合[22]。这些变化体现在所颁布的环境法上。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》明确规定，环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，促进经济发展。1989年修改后的环境保护法的指导思想则改变为，“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，促进社会主义现代化建设的发展”[23]。2015年颁布的新环保法突出“保护优先”原则，进一步明确环境保护的国策地位，将“保护优先”列为环保工作要坚持的第一基本原则，提出要促进人与自然和谐，突出强调经济社会发展要与环境保护相协调。

（二）内容的变化：从洪水控制、河道整治转向湖泊健康、生物多样性保护和湿地保护

近代以来的历届政府十分重视洞庭湖区的水利建设，其治理内容着重于防洪抗灾。清朝时期主要清理湖田、限制围垦，开渠导流、清理淤积，培官堤以御汛涨；民国时期由于洪水濒发，国民政府特别注重洞庭湖堤防工程的修筑、保护和管理。这从其所颁布的相关法规和设置的机构便可知一二。湖南省政府先后颁布了《保障堤垸规则》（1932）、《滨湖各县各垸堤务局整理规则》（1935）、《修正滨湖各县垸堤修防办法》（1939）、《滨湖各县垸堤修防章程》（1940）。到1949年设置了37个水文站、48个水位站、27个雨量站，还先后设立了督办滨湖堤工水利总局、水利基金保管委员会、湖南省水利工程处、堵口复堤工程处和洞庭湖工程处等机构[24]。但是这一时期的治理由于受到内忧外患及政府财力的限制，取得的成就极为有限。新中国成立后，洞庭湖进入大规模有计划治理新时期。1950年代，主要是进行堵支并垸、整治洪道、加固堤防、兴建涵闸等工程建设；1960年代主要从事垸内建设、渠系改造；1970年代大搞田园建设、环湖撇洪工程；1980年代则以防洪保安为中心开始了第一、第二期建设，重点是堤防加固、蓄洪安全及洪道整治[2]158。1998年后，洞庭湖的治理内容则发生了明显转变，注重湖泊健康、生物多样性保护和湿地保护。一个重大举措就是退田还湖工程。特别是三峡大坝建成后，洞庭湖的调蓄功能弱化，洞庭湖的自身生态功能则得以强化。这可从政府密集出台的湖泊专项治理法规看出。政府先后出台了《关于加强重点湖泊水环境保护工作意见的通知》（2008年1月12日）、《中华人民共和国水污染防治法》（2008年6月1日修订施行）、《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》（2008年7月7日）、《湖泊生态环境保护试点管理办法》、《关于洞庭湖生态经济区规划的通知》（2014年5月2日）、《水质较好湖泊生态环境保护总体规划》（2013—2020）（2014年9月）、《江河湖泊生态环境保护项目资金绩效评价暂行办法》（2014年11月30日）、《关于加强长江黄金水道污染防控治理的指导意见》（2016年2月23日）等。

（三）手段的变化：从以行政手段为主转向以行政手段、法律手段、经济手段和教育手段相结合

不同历史时期，生态治理目标、任务、内容的不同，决定了政府进行生态治理手段的不同，当然这更离不开公共事务的国家政治治理模式。公共事务的政府治理模式主要有两种：政府全能控制型治理模式和政府管制型治理模式。政府全能型治理模式的基本特点是，政府为治理的唯一权力主体，全部社会资源几乎都由国家和政府主管。政府管制型治理模式特点是，作为公共利益的主要提供者，政府掌握权威，依据法律、政策等规制性手段对其他社会主体的行为进行约束限制和干预控制[25]。近代中国政府经历了政府全能控制型治理向政府管制型治理的转变，生态治理上表现为全能控制型的生态治理和管制型的生态治理。改革开放前的中国基本上进行的是全能控制型的生态治理，政府几乎垄断了全部的生态资源，依靠计划和行政命令、行政划拨等行政手段最大限度地调动全部生态资源，以推动经济和社会发展。这一时期政府对于生态环境问题和生态资源保护缺乏认识，生态治理效率低下[26]。改革开放后的中国，政府逐步实现了向管制型政府转型。特别是1998年大洪灾后，在生态治理上，政府颁布了《全国生态建设规划》《全国生态保护纲要》《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等，党的十六届六中全会将加强生态保护和建设作为可持续发展战略的重要内容，标志着生态治理进入了一个新阶段。管制型生态治理与全能控制型生态治理的一个明显不同在于，政府、环境保护部门及相关部门只是生态治理的主体，综合运用法律、经济、教育等手段对其他主体的经济行为进行干预和调节。2005年12月，国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确规定：建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系；完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制；中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点；建立遗传资源惠益共享机制，运用市场机制推进污染治理。

三、关于洞庭湖生态治理政策的进一步思考

自2014年5月洞庭湖生态经济区的治理和保护正式上升为国家战略以来，各级政府出台了一系列政策，为洞庭湖区生态治理提供了良好的制度保障，然而，生态治理任重道远，关于洞庭湖生态治理相关政策的制定和实施，仍有以下几个方面值得进一步思考。

（一）进一步完善洞庭湖生态治理的政策体系，确保有法可依

政策是否科学是政策能否得到有效执行的根本前提。科学的政策能够正确反映社会经济发展的客观规律，促进社会经济发展，被执行者所认同，被政策对象所拥护。生态治理是指以政府为核心的多元行为主体以有效促进公共利益最大化为宗旨，民主运用公共权力并以科学的方法，依法制定与实施法律、法规及措施来保护生态环境、控制污染及解决环境纠纷，最终达到良性生态循环和实现人与自然和谐相处的管理过程[27]。湖泊生态治理是针对湖泊流域内的生态系统而进行的生态保护、生态监控、生态修复等复杂的治理过程，涉及政府、企业、个人等诸多主体的利益分配和调整。从现有的法律法规体系来看，国家层面的自然资源、污染治理等方面法规涉及了洞庭湖生态治理，湖南省地方性法规中的《湖南省洞庭湖区水利管理条例》《湖南省湿地保护条例》《关于加强洞庭湖渔业资源保护的决定》等单项法规也开始针对某一专项进行了法律规定，但是对于洞庭湖整个生态系统治理的立法阙如。对于生态治理中的领导者、组织者和管理者的各级政府行为则更需进行规范，因此很有必要颁布一部《洞庭湖生态治理条例》综合法规。这一综合法规统领其他单项法规，更加健全生态治理体系，规范各类行为，实现洞庭湖生态治理的可持续发展。在内容上，不仅要强化和完善绿色GDP核算制度、资源环境信息公开制度、生态损害问责制度，强化政府生态治理责任，以防止政府失灵，加强对政府行为的规制；而且还需加强资源使用税收制度、排污权交易制度、生态补偿制度、产品环境标识制度等制度建设，防止市场失灵，以提高企业参与生态治理的积极性。为增强政策的稳定性、权威性和可持续性，湖泊生态治理的政策形式应从以政策文件、行政规章和行政法规为主，转向以国家法律为主、行政法规和规章为补充。因此无论从法律本身的层级体系，还是从法律规制的对象、内容都需要完善，从而构建和完善科学的生态治理制度体系。

此外，现行有关洞庭湖生态治理的法规体系存在的一个通病就是法律条文过于原则和模糊，缺乏可操作性。我们知道，政策的具体明确性是政策能够取得实效的关键所在，是政策执行者行动的具体依据。因此，在制定政策时，方案和目标应明确，措施和行动步骤应具体，尤其应该指出政策所期待的结果，并明确规定完成的期限，以便于政策评估工作的公正公平及有效进行。

（二）进一步健全洞庭湖生态治理的协调和执行机制，确保有法必依

良好的制度设计要能变成现实，依赖于有效的政策执行。洞庭湖跨湘鄂两省，连接荆州、岳阳、益阳、常德四市，流域范围则涉及更多更广的利益主体。然而现有的政策执行机制则是条块分割，政出多门。如环保局负责排污，林业局负责动植物保护，畜牧水产局负责渔业资源保护，缺乏权威机构负责全流域的生态治理。因此要加强洞庭湖的生态治理，须借国家大力推进生态治理建设之机，成立洞庭湖水域生态系统服务署，以负责湖区生态治理的规划、建设和管理工作，赋予其权威，因为权威是政策执行的根本保证。此外，政策执行还涉及执行机构组织间的沟通和协调[28]，因此省级层面需要形成由湖南、湖北两省政府组成的协调机制，以及常德、岳阳、益阳、荆州四市联席会议机制。这些执行和协调机构主要加强涉及洞庭湖各方面的沟通、协调，以及在重大项目上的协调、会商等。

在建立和完善执行和管理机构的同时，洞庭湖生态治理尤需加强执行人员的素质建设。执行者对政策的认同感、对政策执行行为的投入、创新精神、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。

（三）进一步完善全员参与的生态治理激励机制与监督机制，确保政策实效

洞庭湖生态治理涉及中央与地方、湖南和湖北、常德与岳阳等四个市、政府与民众等多个相关经济主体之间的利益，调动各相关主体之间参与的积极性，是政策得到实施及取得良好效应的保障。因此，需要中央政府综合运用行政手段和经济手段调动地方政府的参与积极性，一方面，明确地方政府在生态治理中的责任和义务，加强对其责任和义务的考核；另一方面，通过财政转移支付等手段激励其参与生态治理。为充分发挥市场作用，大力推进生态环境的第三方治理，大力发展环保产业，建立和健全环境产品和服务交易平台，通过创新补偿鼓励企业进行技术创新，提高企业参与生态治理的主观能动性。不仅如此，洞庭湖生态治理还需要完善生态治理的社会参与机制，广泛吸收人大、政协等政府机构，工会、共青团等人民团体，民间环保组织及公众参与生态治理的决策咨询、监督反馈等方面工作。

注释：

①参见王克英《洞庭湖的治理和开发》第369-411页，湖南人民出版社1998年版；李跃龙等《洞庭湖的演变、开发和治理简史》第318-336页，湖南大学出版社2014年版；钟声等《洞庭湖区生态环境变迁史（1840—2010）》第100-122页，湖南大学出版社2015年版；周训芳《洞庭湖湿地保护地方立法评价与展望》，载《中国地质大学学报》2008年第1期，第32-36页；徐红霞《洞庭湖水资源保护的立法主旨与制度构建》，载《求索》2009年第9期，第90-91页；鲁勇《〈洞庭湖区管理条例〉立法研究》，湘潭大学2010年度硕士论文。

②参见水利委员会编《水利法规辑要》，水利委员会印行，1946年。

③参见湖南省农林厅编《整理洞庭湖工程计划资料》，湖南省农林厅印行，1949年。

④参见湖南省国土委员会办公室、湖南省经济研究中心《洞庭湖区整治开发综合考察研究专题报告》第45页，1985年。

[1]《洞庭史鉴》编纂委员会.洞庭史鉴[M].长沙：湖南人民出版社，2002：581.

[2]王克英.洞庭湖的治理和开发[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

[3]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编第三辑农商（一）[C].南京：江苏古籍出版社，1991：424-429.

[4]孙中山.三民主义[M].北京：东方出版社，2014：237.

[5]谭熙鸿.七年来中国林政设施之回顾[J].中国实业杂志，1935（12）：199-202.

[6]湖南省政府秘书处.湖南省政府公报[J].1928（16）：21-30.

[7]刘大江，任欣欣.洞庭湖200年档案[M].长沙：岳麓出版社，2007：114-116.

[8]李景保.洞庭湖区1996年特大洪涝灾害的成因与特点分析[J].地理学报，1998（2）：166-173.

[9]李放军，等.救救洞庭湖水产资源[J].湖南经济,1991（7）：23-27.

[10]湖南省地方志编纂委员会.湖南省志：农林水利志：水利[M].北京：中国文史出版社，1990.

[11]湖南省地方志编纂委员会.湖南省志：城乡建设：环境保护[M].北京：中国文史出版社，1990.

[12]湖南省环境保护条例[DB/OL].[2002-03-29].国家法规数据库. http://law.hnadl.cn/web/index2.html.

[13]关于落实科学发展观切实加强环境保护的决定[DB/OL]. [2006-09-09].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/web /index2. html.

[14]关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见[DB/OL]. [2008-01-12].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/web/index2. html.

[15]关于开展生态补偿试点工作的指导意见[DB/OL].[2007-08-24].国家法规数据库http://law.hnadl.cn/web/index2.html.

[16]关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见[DB/OL]. [2008-07-07].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/web /index2. html.

[17]关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见[DB/OL]. [2015-07-23].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/web/index2. html.

[18]湖南省贯彻落实《水污染防治行动计划》实施方案（2016—2020）的通知[DB/OL].[2015-12-31].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/ web/index2.html.

[19]关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见[DB/OL]. [2016-02-23].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn /web/index2. html.

[20]新环保法亮点解读[EB/OL].[2014-10-14].http://www.hbt.hunan. gov.cn/new/xxgkn/zcfgjjd/content_54574.html.

[21]党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）[DB/OL]. [2015-06-02].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/web/index2. html.

[22]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL]. [2015-06-02].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/ 1436286/1436286.html.

[23]中华人民共和国环境保护法（试行）[DB/OL].[1979-09-13].国家法规数据库.http://law.hnadl.cn/web/index2.html.

[24]杨鹏程，等.湖南灾荒史[M].长沙：湖南人民出版社，2008：351-353，613-615.

[25]洪富艳.生态文明与中国生态治理模式创新[M].北京：中国致公出版社，2011：61-63.

[26]国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见[EB/OL]. [2015-01-14].http://www.gov. cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9392.html.

[27]余敏江.生态治理评价指标体系研究[J].南京农业大学学报，2011（1）：75-81.

[28]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：293-294.

（责任编辑：田皓）

Change of Policies of the Dongting Lake Ecological Management Since Modern Times

YAO Shundong,XIAO Xiaoyong
（College of Economics and Management,Hunan University of Arts and Science Changde 415000,China）

Before the outbreak of the great flood in 1998,priority was put to economic development instead of ecological management in the Dongting Lake Area because of population and economic development pressure.After that,ecological management has attracted more and more attention.In 2014,the development of the Dongting Lake Ecological Economy Zone became the national strategy,which signifies a new historical stage for the ecological management in the Dongting Lake Area.In the past years,more and better policies have been put formed to form a good policy system and accumulate a very valuable experience for the ecological management in the Dongting Lake Area.The guiding idea,content and method of the Lake ecological management had undergone great changes.In order to promote the Dongting Lake ecological management and development,we should improve the policy system,the coordination and execution mechanism,the incentive and supervision mechanism of the full participation.

the Dongting Lake;the policies of ecological management;change

F320

A

1674-9014（2017）01-0024-07

2016-11-20

湖南省社会科学评审重大项目“洞庭湖生态经济区创新发展研究”（XSP2016010404）；湖南省教育厅科学研究重点项目“近代洞庭湖区农民生活水平研究”（13A063）；湖南省2011协同创新中心“洞庭湖生态经济区建设与发展”项目。

姚顺东，男，湖南邵东人，湖南文理学院经济与管理学院副教授，博士，研究方向为经济史和经济政策；肖小勇，男，湖南洞口人，湖南文理学院经济与管理学院院长，教授，博士，研究方向为企业战略与创新管理。