抚顺资源型城市转型可持续发展顶层设计

丁一文

(泛华建设集团城市发展研究院，北京100070）

管理纵横

抚顺资源型城市转型可持续发展顶层设计

丁一文

(泛华建设集团城市发展研究院，北京100070）

在当前抚顺市城市转型升级的关键时期，地质灾害影响区已成为制约抚顺市城市功能布局和结构调整的重要因素。矿山地质灾害的治理与区域的转型发展是复杂的系统性问题，不仅有矿灾治理、生态修复、人口搬迁等大体量的建设治理资金投入，更涉及限采禁采、就业安置、土地整治开发等利益平衡、政策突破、机制创新等改革问题，应从顶层设计科学确定抚顺城市转型升级路径，创新抚顺资源型城市转型可持续发展的建设模式与机制，在相关的政策和保障措施等方面也进行创新、完善。

抚顺；资源型城市；可持续发展；顶层设计；机制创新

抚顺是因煤而兴的资源型城市，近年来，随着煤炭资源逐步枯竭，抚顺在保障国家能源安全方面的责任日益降低，矿山地质灾害治理问题日益突出，探索资源型城市转型任务日趋紧迫。

近年来，在国家相关部门和辽宁省的关怀与支持下，抚顺市以“打造生态型工业强市、建设幸福美丽抚顺”为目标，全面推进沈抚同城化，构建“两城两带”城市发展新格局，致力于探索资源型城市全方位建设，推动系统转型之路，已组织编制了《抚顺市资源型城市转型与可持续发展规划》《抚顺矿山地质灾害综合治理方案》《抚顺城区老工业区搬迁改造规划》《抚顺市工矿废弃地复垦调整利用专项规划（2013-2020）》等多项治理与转型规划，力争通过实施产业结构升级、城市功能提升、社会服务改善、体制机制改革四大转型路径，解决好接续替代产业发展、棚户区改造、下岗就业、生态环境治理等转型发展问题，以高效、绿色、和谐转型发展为导向，把抚顺打造成“世界水平的石化工业基地、国家的重要装备制造业基地、东北地区的原材料工业基地和沈阳经济区核心区”，实现抚顺市经济和社会发展的新跨越。

为了贯彻落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》和《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》，抚顺市提出以全市域为着眼点，在城市建设、产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善等多方面形成示范，在金融体系设计、政策保障体系设计、接续产业促进机制、民生改善等方面实现创新和突破。最终加快抚顺资源枯竭型城市问题的解决，增强经济社会发展的可持续性，推动抚顺市社会、经济、环境步入全面、协调、可持续的科学发展轨道。

一、指导思想与原则

（一）指导思想

以科学发展观为统领、以十八大精神为指导，全面贯彻落实《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》和国家发展改革委《关于批准设立沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革实验区的通知》（国发改发〔2010〕660号）的文件精神，紧紧抓住沈抚同城化、资源枯竭转型试点和矿山地质灾害综合治理试点市的发展机遇，以加快抚顺矿山地质灾害影响区治理、推动抚顺经济发展方式转变，探索示范资源枯竭城市转型发展新理念、新思路、新模式为着眼点，建设“国家资源型城市可持续发展示范区”。

依托抚顺市“两城两带”发展战略，把抚顺市矿山地质灾害影响区和城东新区三期作为落脚点，通过发展理念创新、治理机制创新、建设模式创新，推动传统矿山开采方式、治理方式的转变，结合城市建设进程明确限采计划、逐步减少涉煤产业比重。探索城东新区三期及矿山地质灾害影响区整体联动开发、一体化建设，以发展的理念和市场化的机制解决治理问题和转型问题，强调将“矿灾治理与城市功能调整相结合，矿灾影响区居民的搬迁改造与新区建设相结合，老工业区搬迁改造与培育新兴产业、创新机制体制相结合”。突出市场在资源配置中的决定性作用和政府的指导作用，通过对城市空间的价值创造以及未来价值的挖掘与有效利用，实现矿山地质灾害影响区居民的脱险安置和劳动者转移就业，并在城市建设、产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善等多方面形成示范，引导形成资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局。用新思路、新机制、新方式走出资源型城市可持续发展的新路。

（二）发展原则

坚持以人为本，转治结合。以居民和企业脱险搬迁为出发点，把生态恢复、转型发展、就业安置作为建设的落脚点，千方百计扩大就业，大力改善人居环境，将矿山地质灾害治理与城市转型升级的生态环境建设、功能新区建设相结合，通过制度创新、技术革新，在建设与发展中解决治理问题。

坚持以城为重，产城联动。作为沈阳经济区核心区域的拥有220余万人的特大城市、沈阳地区重要的水源地，新时期抚顺的城市综合价值已远超煤炭开采的经济价值，采矿业的经济、社会价值需要与当前的城市价值和环境治理成本进行重新评估，以确定矿山的开采方式、开采范围，通过产城联动、统筹明确区域的限采、禁采方案。

坚持改革创新，统筹兼顾。抚顺转型升级建设必须处理好“地上”与“地下”的关系、治理与发展的关系、近期和远期的关系，以及不同功能区的统筹关系，着眼于解决资源型城市存在的共性问题和深层次矛盾，以发展的眼光看待治理问题、以建设的模式解决治理问题，构建长效发展机制，通过在金融体系设计、政策保障体系设计、接续产业促进机制、民生改善等多个方面的改革与创新，突破转型发展顶层设计障碍，打造区域自身造血机能。

坚持政府作为，市场导向。转型升级建设涉及诸多历史遗留问题和公益性项目，需要以国家及各级政府的政策和资金支持为牵动，充分发挥政府启动、调控、管理的作用。还要尊重发展规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发各类市场主体的内在活力，制定并完善转型配套政策，积极引导和支持社会力量参与抚顺城市建设。

（三）发展目标

以探索地质灾害综合治理新模式、推动抚顺资源枯竭型城市转型为宗旨，充分利用城东三期的发展空间和抚顺城市格局重构的历史性机遇，构筑抚顺城市转型升级的新支点、产城融合发展的新空间、环境生态治理的新典范。

力争通过六年时间，到2020年，完成区域基础设施恢复改造，地质灾害隐患在空间上得到控制，并按计划进行综合治理；初步形成“山、谷、园、城”的功能格局，现代服务业明显提升，城东三期的安置小区及基础设施配套基本完成，劳动者成功转移就业，社会、经济、环境步入全面、协调、可持续的科学发展轨道。到2030年，抚顺地质灾害的综合治理与生态恢复全面完成，现代服务业蓬勃发展，形成多个产业集聚区和产业集群。“产城融合”“水岸绿洲”成为引领抚顺转型的战略支点、发展引擎。煤都的“历史伤痕”变为抚顺城市的生态新空间、产业新载体、城市新名片。

二、建设模式与机制创新

（一）创新矿山地质灾害土地治理和利用模式

加强对废弃矿山土地利用的技术研究。充分发挥高校、科研机构的作用，实行产学研相结合，组织科技攻关，解决矿山地质灾害防治工作中的技术问题。积极推广新理论、新技术、新方法，利用先进科学技术方法和手段，增强地质灾害综合防治能力，提高地质灾害的综合勘察、评价和评估、监测预报水平，提升灾害信息采集与快速处理能力和抗灾应急能力。根据采煤沉陷区、西露天矿北帮及南帮、舍场、城东三期现有土地性质，结合土地适宜性评价，对各区域的土地管理进行分类指导。

鼓励多种主体参与。鼓励集体、企业、个人等主体参与到废弃矿山投资活动中，按照“谁治理、谁受益”的办法，将废弃矿山土地承包经营权交由参与治理的企业和个人承包经营，确保其收益权。探索由社会资金投入的矿山地质灾害治理项目，可以根据治理的难易程度和投入产出比率给予投资人一定年限的治理成果使用权或土地优惠使用权。对沉陷区用地采用特殊的土地基准地价和土地年租金标准。利用废弃矿区整治盘活存量土地、营造建设用地。通过对废弃矿山的场地实施平整来盘活存量土地、保障发展用地。

创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用等政策。对于符合城市土地利用总体规划，矿业废弃地可以通过整治复垦形成农用地的，在验收符合条件以后，可以置换为建设用地指标；矿山废弃地经过整治后可作为建设用地的，可纳入政府土地储备，通过土地出让收益补偿矿山废弃地的部分整治资金。

（二）创新矿山地质灾害资金筹措和运作模式

加大对矿山治理的财政支持，争取国家建立支持抚顺资源型城市可持续发展专项资金。经费原则上由中央、省、市、企业及居民分别按照60%、20%、15%、5%比例承担。国家通过中央财政、转移支付增量及各部委专项资金投入60%，省通过省级财政和政策减免投入20%，市政府通过市场化运作、银行贷款和政府补贴投入15%，企业、市民通过矿山地质环境治理恢复保证金投入5%。，主要用于脱险搬迁补偿、农用地补偿、被征地农民社会保障、地质灾害防治与生态修复及接续替代产业扶持资金等方面。

鼓励民间资本参与矿山地质灾害恢复治理活动。引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分调动各方面积极性，加快治理。在预算上对矿山地质环境恢复治理的相关产业实行相关补贴等，给予财政税收的优惠政策，政府可为民间投资商提供一些必要的担保措施，以便在银行取得授信。

构建抚顺矿山地质灾害治理金融体系。鼓励创新金融产品，加大对重点产业和重点领域的信贷支持，改善中小企业金融服务。创建有利于促进矿山地质灾害治理的地方政府引导基金。抚顺可以有针对性地发放地方建设债券，改善吸收社会资本的能力，吸收矿山地质灾害治理基金、地区开发投资基金等多种基金，及进行必要的直接投资。

（三）创新矿山地质灾害居民安置和就业模式

多渠道扩大就业。充分利用规模较大的闲置厂房、场地，专业化市场等适合小企业聚集创业的场所，建立以创新创业为主的孵化基地。增加政府公益性就业岗位，安置就业特困人员。完善开发由政府购买的适合特困人员就业的社区公共事务服务、城市管理服务、国家资源保护、公共秩序维护等辅助性岗位。鼓励和引导大学生创新创业，推进大学生进村、进社区、参与科研项目等就业活动。

完善就业服务体系。建设人力资源市场体系，建立以市场为导向的新就业机制。调整现有人力资源市场结构，发展非盈利的公益性职业介绍机构。加快创新创业培训体系建设，建立完善项目开发、创业培训、开业指导、政策咨询、小额贷款、税费减免、法律维权等工作机制。建立就业与社保联动体系，完善失业保险和社会救助制度，形成促进就业的激励约束机制。

重点解决棚改回迁居民再就业问题。建立确保棚户区居民既可“安居”又能“乐业”的长效机制。一是制定低保人口就业和收入稳定期的评估制度，启动城市低保分类救助制度，提高救助的针对性、有效性和救助水平。二是以解决回迁居民就业再就业为重点，落实好促进就业的各项优惠政策，强化就业技能培训，广开就业渠道，加大劳务输出力度，确保有就业愿望和就业能力的家庭至少有1人以上实现就业，提高居民收入水平。三是全市公益性岗位重点向棚改新区倾斜，主要岗位为社区协管员、保洁员、协勤巡逻员等，岗位所需人员限于回迁居民范围。四是抓紧落实棚改新区物业管理补贴政策，维护物业管理的正常运作。五是鼓励在棚改区内发展劳动密集型产业和社区服务业，对棚改区内新设立的以安置回迁居民为主的企业，在登记、税收、收费等方面给予政策优惠。六是逐步扩大低保范围，对原低保边缘户因回迁进入低保线的按照政策应保尽保。七是在社区共建、困难救助、社会捐助等方面，由市委、市政府通盘考虑贫困状况，统筹协调扶助回迁贫困群体。

（四）创新区域联动与政企合作发展模式

建议抚顺市政府和抚顺矿业集团合作成立转型升级协调小组，共建矿山地质灾害治理、棚户区改造、拆迁安置等工程。推进抚顺矿业集团国有企业改革，在产权结构多元化、体制机制改革、企业发展战略、推进国有企业更大规模更高层次开放等方面进行改革。支持矿业集团进行主辅分离、辅业改制，加快非主营业务融入地方经济步伐。推进企业办社会职能进一步分离，减轻企业负担。努力完善城市功能，营造经济发展的优良环境。改善基础设施环境，优化投资环境，把矿区治理与经济转型结合起来，改造棚户区和旧城区，清理占压油田管线建筑物，保证良好的生产生活环境。

探索完全成本的开采核算模式、强化绿色矿山建设，鼓励矿业集团参与矿区地面及矿灾影响区建设，倡导以新的采填技术提高矿区地面的土地利用价值、减少矿灾影响，并以开发建设收益及人员就业安置补偿矿企投入。

三、政策争取与保障措施

（一）矿山灾害治理政策

申请成为国家煤炭资源有偿使用制度改革试点市。改革完善矿业权有偿取得、有偿占用和矿产资源有偿开采制度。完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的矿产资源价格形成机制，促进资源集约开发和节约利用。

申请成为国家地质灾害综合治理试点市。实施地质灾害影响区脱险搬迁工程、地质灾害防治与生态恢复工程、地质灾害影响区基础设施恢复改造工程，建设国家地质灾害综合治理试点市。地质灾害影响区脱险搬迁工程包括采煤沉陷区居民脱险搬迁、西露天矿边坡滑移区居民脱险搬迁、采煤沉陷区企业脱险搬迁补偿、西露天矿边坡滑移区企业脱险搬迁补偿、采煤沉陷区损毁农用地补偿。地质灾害防治与生态恢复工程包括采煤沉陷区地质灾害防治与生态恢复、西露天矿地质灾害防治与生态恢复与排土场地质灾害防治与生态恢复。地质灾害影响区基础设施恢复改造工程包括采煤沉陷区基础设施恢复改造、西露天矿边坡滑移区基础设施恢复改造与地质灾害影响区工民建保护。

申请成为生态补偿试点市。建立矿山生态补偿基金，完善矿山生态环境恢复补偿制度。联合有关部门推动建立矿山生态补偿基金，解决矿产资源开发造成的历史遗留和区域性环境污染、生态破坏的补偿问题，以及环境健康损害赔偿问题，由企业、政府以及吸引的社会资本共同加大原有矿山环境整治力度，对现有和新建矿山要落实企业矿山环境治理和生态恢复责任，建立矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金制度。按照“谁破坏、谁恢复”的原则，明确治理责任，保证治理资金和治理措施落实到位，新建和已投产生产矿山企业要制定矿山生态环境保护与综合治理方案。

（二）土地政策

申请成为全国首批矿山土地复垦和生态环境恢复整治的试点城市。争取抚顺市在矿山土地复垦和生态环境恢复整治的单项地方立法权，建立矿山废弃地复垦利用挂钩指标管理台账，对土地指标的调整和使用有一定的灵活性，加大立法和执法力度，使这项工作在法制轨道上健康发展。

申请开展辽宁省矿山造地计划。将复垦土地按照市场方式收归市政府，比照辽宁围填海造地活动，将废弃矿山复垦后的土地划定为“未定性新增用地”，可直接凭矿山使用权证换国有土地使用权证，突破土地指标瓶颈。

（三）金融政策

申请资源型城市转型专项资金支持。对企业在搬迁启动、老区土地收储、新区基础设施配套、高新技术产业扶持等方面安排专项资金，按一定比例予以支持。

申请工业企业搬迁税费减免。对企业资产处置变现收益及其他经营性收益要减免税费。政府拟对老工业企业在搬迁改造过程中涉及各类税收的地方留用部分，包括营业税、企业所得税、土地增值税等及项目前期费用，新建项目市政公用设施配套费等，以财政补贴方式予以返还，用于未来项目建设。对老工业区搬迁改造区域内基础设施建设，以及企业搬迁涉及的各项行政事业性收费予以减免，对工业园区内开发建设主体融资实行政府贴息。

申请矿区综合整治税收返还。积极争取国家给予矿区环境综合整治的城市试行税收增量返还政策，通过转移支付的形式，按照一定比例返还给该城市，专项用于矿区环境历史遗留问题。

申请国家废弃矿山土地资源复垦专项基金。将现行的中央和省实行的矿产资源补偿费5∶5分成提高到少数民族自治地区的2∶8的比例，同时将每年由财政部和国土资源部安排的矿管部门补助经费、矿产资源勘察和保护项目经费，专项用于加强矿山土地资源复垦、环境管理和整治。

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（责任编辑煜旸）

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1672-5646（2017）01-0014-04

丁一文（1982-），女，山东日照人，高级工程师，博士，主要从事区域经济与产业研究。