破解频道频率过剩的难题

任陇婵

破解频道频率过剩的难题

任陇婵

2016年9月，坊间相继传来深圳广电集团的法治频道暂停播出和九江市广播电视台的旅游文娱频道关停的消息；10月1日，天津时代付费系列4频道（天津电视台占股51%）停播，这大约是国内首次集中出现电视频道自发退市的现象。接着又传出TOM集团终止华娱卫视及其附属公司运营等消息，这在三四线卫视和一些地方广播电视台经营业绩普遍下滑的形势下，虽为个别电视台根据自身运营实际收缩平台战线的行为，却在传统广电人心湖上激起波澜，又引发了一波频道频率唱衰潮，“四级办”、频道频率过剩等老问题也再度成为业内外关注与热议的焦点。然而，个别电视台收缩频道战线的行为能否激发高层的改革决心和影响未来政策趋向？大批关停并转过剩频道频率的时机是否已成熟？的确是业界学界亟待思考和研究的一道课题。

一、成因：多重主客观因素综合作用的结果

20世纪80年代以来，随着电视机在国内普及，电视业进入了快速发展期，广电业先后掀起了几轮频道频率扩张潮，遂奠定了广电业现有的频道频率格局。应该说，在传播、通讯技术、交通工具都不发达的传统社会形态以及经济发展水平和人们的物质、文化消费水平都很低的条件下，省、市、县各级广电机构除了确保中央级广播电视节目落地和转播之外，自己多开几套频道、频率远谈不上“过剩”，频道频率过剩的概念是伴随着当代中国步入信息化社会和互联网时代才形成的，特别是近年来在微博、微信等新媒体和视频网站的冲击下广电业增长乏力、收入下降，频道频率从“稀缺”到“过剩”的问题才凸显出来，这是广电业发展到一定阶段必然会遇到的“天花板效应”，是由多重“外部性”力量与内在因素共同作用的结果。

1、政策的“有形之手”

国内广电业是个典型的“政策市”，以政策为载体的行政力量始终是广电业改革发展的主导性推力。这些年来，由政策直接推动的频道频率扩张潮主要有三波：一是1983年，中央确立了“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的方针，在中央财力不足的情况下，依靠各级政府来完成电视播出、有线无线传输的省、市、县三级基本覆盖，直接促成了延续至今的“四级办”格局。这是模拟技术和线性传播的技术背景和传统宣传语境下的发展策略及方式，在特定的历史时期对广播电视的普及发展发挥了重要作用。截至2015年6月，全国县级广播电视播出机构共计1998家，地级以上广播电视播出机构共计517家（地级以上电视套数共计1191、广播套数共计2146）。[1]二是从1986年开始，国务院为了解决边远地区电视节目覆盖难的问题，先后允许新疆、西藏、四川等部分省级电视台通过卫星传送电视节目，遂一发不可收，许多省级台纷纷要求上星传播，至1999年国内已有31家省（市）级电视台悉数上星，形成了如今的卫视竞争格局以及集聚整合各种要素资源的“全国性平台”。三是新世纪以来，国家在频道频率专业化和数字频道、电视购物频道方面出台了一些政策，直接推动了新一轮频道频率扩张潮，遂在各级广电内部形成了新闻综合、经济、公共、影视、科教、付费等电视频道与新闻综合、经济、交通、音乐、文艺等广播频率的“大而全”“小而全”格局。如广电总局于2003年发布了《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法（试行）》(广发办字[2003]1190号)，2005年7月发布了《关于加强广播电视有线数字付费频道业务申办及开播管理工作的通知》，对我国付费电视频道的开办和运营影响深远，截至2014年，付费频道已发展到120套以上，覆盖用户近3500万，收入近60亿元。

2、经济体量增大的“水涨船高效应”

按传统产业划分，广电业属于第三产业，其盈利本质上是对生产行业价值的重新分配，广告业更是生产性行业的锦上添花，毫无疑问是从实体经济分一杯羹，广电业持续多年的以广告为主的单一盈利模式，也恰恰说明了广电产业链像“藤缠树”般强烈地附著于实体经济主干之上，因而广电业增长的决定性因素在于中国经济持续高速增长的基本面。这些年来，中国广电业可谓“好风凭借力”，搭上了中国经济高速增长和体量迅速扩大的顺风顺水船，每年收入和资产均以高于全国GDP的增幅持续增长，其增长过度依赖于宏观经济高速增长、经济总量急遽扩大的“大牛市”行情，并非源自其本体的创意性内容产业的可持续增长；其资产增长主要依赖于各级政府的财政、信贷支持和用地、税收等各种政策支持以及资本市场的加持，并非完全由其经营创收成果直接转化而来。特别是在经济发展结构不平衡、信息不对称、内需亟待拉动的情势下，经济粗放型高增长与体量急剧增大，使实体经济流通营销领域集聚了大量的钱，这就是各级广电广告收入的源头。他们跑马占荒般地去申办各种频道频率，多开一个频道或频率，似乎就意味着多一个“捡钱”的笸箩。这种“好日子”一直持续到2012年。2008年国际金融危机爆发之后的几年，中国经济风景独好，4万亿是一块巨大的蛋糕，广电业分到的那一块并不大，却足以让他们撑破肚皮。从2013年开始，随着中国经济告别高速增长进入新常态，又在互联网新媒体行业的强劲冲击下，广电业的“好日子”才告终结。据国家工商总局的数据，2013年电视广告收入首次出现下降，从2012年的1132.27亿元下降到1101.1亿元，同比下降2.75%；市场份额从2006年的47.98%下降到21.94%，下降了一半以上[2]。

3、传播技术革命的颠覆式影响

科技进步始终是现代传媒业发展的原动力。电视媒体曾是上一轮传播技术创新的集大成者，很快取代了报纸、广播之位而跃升为“第一媒体”。从技术角度来说，频道频率的迅速扩张源自于传统广电传播技术的普及和数字技术的兴起。互联网和新媒体的崛起，特别是移动互联网和人工智能时代的到来，广电传播技术不再具有领先性，信息传媒业的行业界限被彻底打破，有线电视用户规模和广告收入规模均已被互联网行业超越；不少卫视、地面频道频率的经营陷入困境，2015年全国广播电视广告收入明显下滑，达1490亿元，增长率3%左右，已赶不上全国GDP增速；市、县级地面频道频率的传播力、宣教功能和巩固基层政权的作用已严重下降，甚至出现了零增长和大面积负增长，致使频道频率过剩的问题凸显出来。

4、广播电视行业扩张的内在需求

大约从上世纪90年代后期到2012年，堪称中国广电业的“黄金时代”。各级广电媒体的收入、资产大幅增长，整个行业规模的“摊子”越铺越大，许多地方台从设施设备到办公场所都“鸟枪换炮”，许多强势台更是遏制不住“做大做强”的强烈冲动。从各主体的内部布局来看，各级广电的扩张都是人有我有、人无我有的规模经济思路，资源整合以传统业务和平台扩张为主，许多广电媒体都把扩充频道频率作为优化产业布局、提升核心竞争力和综合实力的重要举措，省、市级电视台、电台都形成了与央视、央广基本相对应的“大而全”“小而全”频道频率格局，就连一些县级台也申办了好几个频道、频率。从全行业领域来看，湖南、上海等省级“巨头”经过若干年的改革发展，从资本积累、经营能力、综合实力及品牌号召力等各方面具备了向外扩张的条件，曾跃跃欲试，试图以苍鹰博兔之姿在行业内大展宏图，以兼并、合作等方式整合弱势省、市台的播出资源，却囿于广电体制及行政区划的栅栏而未能如愿。

二、路径：靠“有形之手”还是“无形之手”？

广电业频道频率资源结构调整是一个非常复杂的问题，应从两个层面来看：一是从宏观行业格局来看，对整个广电行业已然严重过剩的频道频率资源进行优化整合难度相当大，会触及政治制度、“四级办”体制、地方行政格局以及人员安置、历史“遗产”等多方面的深层问题，而且各不同地域的市、县级广电媒体的情况千差万别。二是从微观运营主体内部来看，频道频率结构调整及优化整合是各级广播电视台内部经营的问题，在其创收能力不足、各种资源非常有限的情况下，关停一些弱势频道频率，收缩战线，减少内耗，提升整体运营效率效益，无疑符合其整体利益和多数人的利益，而且涉及面不会大，整合工作也相对容易。深圳台法治频道等频道关停的案例，已揭示出未来广电业解决“大而全”“小而全”的频道频率结构性过剩问题的某种路径，即负效及弱势地面频道频率的退出和整个行业播出结构的优化，必须借势于政治、经济、技术等方面的“时运”与市场机制的“无形之手”，通过各级广播电视台的主体行为来先行，当形成一定的累积效应，最后由政策的“有形之手”来“打扫战场”。

1、广电业的“行政之手”力有不逮

我国广电业是不同于一般行业的“特殊行业”，中央始终强调坚持党管媒体，将宣传阵地和喉舌功能摆在第一位，为了确保导向安全、文化安全和社会稳定，一直强调对节目导向、频道频率播出资源的绝对掌控。同时，广电“四级办”体制实行30多年来，已成为政治制度的有机组成部分和各级行政区划“小而全”的上层建筑结构、行政权力结构的标配，要从全广电行业角度压缩过剩的频道频率资源、关停并转一些低效或负效的弱势市、县级地面频道频率，涉及到地方行政区划格局、治理结构等制度性因素，这些都已超出了广电行业行政部门的权限和能力之外。

2、频道频率运营已实体化、市场化

目前各级广电内部的频道频率，是“广播电视台→频道频率→节目栏目”三级管理体系的中间层和执行层，普遍实行以“收视+广告”为核心的频道频率制，作为台内基本的资源配置、经济核算和任务分解单元，显然具备了一般经济实体的基本特征，但同时还承担着对节目、广告承担的审查、审批、管理等职能而具有职能部门的特征。频道频率在行政级别上与台内机关管理部门是平级机构，其日常管理和运作具有浓厚的行政色彩。因而频道频率不是法律意义上的能够独立承担民事责任的事业法人或企业法人主体，实际上是一个以频道频率为单元设置的综合管理层，可以说是实体化的部门或部门化的实体，是在现有体制框架内兼顾各级部门诉求、兼容行政权力与市场手段又绕开现行体制、产权、法人财产等问题的平衡与变通之术，也是一种极其粗放化的业务划分和组合，就管理模式而言实为原来国企承包制的“翻版”。目前各级广播电视台内部，不论台里对频道频率的绩效考核还是频道频率内部的绩效考核，都是按照或模拟企业管理方法，未来一些地面频道频率能否存在下来主要取决于其经营状况，取决于有关各级广播电视台决策层的意见，当一些地面频道频率的经营状况持续恶化，出现严重亏损，入不敷出，广播电视台就会从整体利益出发关停这些频道频率。

3、技术和政策之力必须借助于“无形之手”

解决频道频率过剩的问题，是涉及到政治、行政、社会、行业以及各级广电内部多重制约因素和令业界高层困扰的老大难问题，原来人们一直寄希望于国家相关政策的终极力量，然而意味深长的是，互联网技术异军突起作为一股巨大的“异己”力量，彻底打破了原有的信息传媒行业边界和格局，让传统广电业的频道频率播出平台迅速失去垄断优势而大幅“贬值”变得过剩，最后关停过剩频道频率的力量居然还是来自于传统广电媒体内部，由被动而变为一种主动的行为，其实质是传播技术革命的摧枯拉巧之力由技术领域扩张、延伸到广电实体领域，又通过市场机制的“无形之手”释放出来。

三、时机：政经、技术、行业的趋势与时机

广电播出资源的优化整合必须把握时机顺势而为，借助于来自外在客观环境的推力，与内部活跃要素相互作用，其间有相当长的量变过程，目前时机是否成熟，应从政治、经济、技术、行业、政策等方面的形势、趋势进行考量。

1、政治局势的时机

目前，国家政治制度改革、行政区划格局调整（如前些年曾热议过的省管县）的步履谨慎，对传统媒体和互联网新媒体的管控有所收紧，而且国家明确深化事业体制改革中不搞大规模下岗分流，因此从当下政治大环境来看大批关停频道频率的机运并未酿成。但从中央的媒体政策来看，也释放出一些趋向性“信号”。如2014年中央的“媒体融合新政”提出要打造一批“新型主流媒体”和“几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团”，传达出高层对“主流媒体”认识的一些新信息，未来的主流媒体不需要现在的“人海战术”，而是经过“互联网+”升级改造、具有规模实力和国际影响力、话语权的“新型主流媒体”，这意味着按行政区域设置广电媒体的“四级办”体制未来也有可能松动。随着一些新媒体被纳入主流媒体，使主流媒体阵营中出现了“新媒体方面军”，导致电视频道、广播频率等传统媒体的重要性下降。

2、经济形势的时机

当今中国经济增长虽然进入了“慢牛”的新常态，但仍是全球经济的引擎，经济规模和体量仍在持续扩大，国家推进的供给侧改革旨在优化生产端与需求端的结构、推进实体经济升级换代，这些因素从宏观经济面对传统广电业的发展构成了持续利好。但是，因广电业自身的体制机制等制度性原因，整个广电行业以及频道频率却无法更多地消受由经济体量扩张和实体经济振兴带来的“红利”，大部分“红利”被互联网新媒体分食，属于广电媒体这一块的绝大部分又被几位“巨头”分食，弱势省级台和市、县级台收入呈普遍下滑态势。据国家统计局数据，广播电视电影服务增加值1227亿元，仅占文化产业增加值的4.5%，在7类文化产品生产行业中居于末位[3]，这说明如用经济标准衡量，广电业在国民经济增长中发挥的作用实在非常有限，其中频道频率环节对经济增长的贡献份额几乎可以忽略不计。同时，互联网时代传播过度化、播出平台过剩的情势下，地面频道频率的政治、社会、经济价值都大幅下降，因政治因素，国家不可能赋予广电业以完全产业属性；因频道频率在经济和产业功能方面的潜力有限，国家不可能出台专门政策去救那些弱势地面频道频率，也不可能出台某种“一刀切”的关停并转政策，更不太可能将频道频率资源彻底向社会放开允许社会资本进入，而只能把这些弱势频道频率的存废处置权交给其所隶属于的各级广电媒体，由各级广电媒体的决策层根据自身经营状况决定其命运。

3、技术趋势的时机

在和平时期和某种超稳定的社会结构中，广电业走向成熟过程中也渐渐步入思维僵化、因循守旧、固步自封的老路，其各级主体也渐渐演变为某种特定的“利益集团”，以至于成为行业创新发展的羁绊，以互联网及新媒体技术为主的新一轮传播科技革命是这一超稳定的“常量”结构中最有力的“变量”，居然成了打破行业既定格局的颠覆性力量。特别是移动互联网和人工智能化时代的到来，彻底打破了原有的信息传媒行业边界，一方面使传统广电业的频道频率播出平台失去了自然垄断的优势，特别是让一部分地面频道频率的重要性和平台价值、产业价值大幅下降，甚至变成了“鸡肋”；另一方面加剧了整个广电行业以及各级广电媒体内部的内耗，进而使广电业播出端过剩的问题日渐凸显。如果从纯技术和市场的角度看，目前对广电业内的频道频率进行优化整合的“时机”无疑是成熟的，但是政治体制、行政区划体制、行业管理体制、媒体运营机制等方面的改革步伐不同步、目标不一致，致使频道频率资源结构的优化整合难以实施。但是，传播技术革命的摧枯拉巧之力却由技术领域延伸到市场领域，并通过市场机制的“无形之手”释放出来，再传导到广电业，促使传统广电媒体与新媒体双向融合发展，使广电业的转型发展突破了传统业务和业内资源范畴而向互联网领域拓展，而互联网企业和其它社会资本也在向广电业内一切可经营性领域进军。2014年，传媒业内广电产业链上下游与新媒体领域掀起了并购潮，一些广电传媒“巨头”意在通过整合不同的平台和细分产业，使同一个要素应用在多个领域获得收益，同时也使行业内的弱势地面频道频率运营日益负效化、边缘化。

4、行业态势的时机

近年来，传统广电行业在互联网新媒体和视频网站的迅猛冲击下，受众和广告收入规模日渐萎缩，业内的资源聚集和广告收入呈“马太效应”，绝大部分要素资源和收入向央视、一线卫视与前几位二线卫视集聚，弱势卫视和地面频道频率的收入呈普遍下滑态势。目前行业内的频道频率结构性过剩主要体现在三个方面：一是卫视频道过剩。央视16个免费频道全部上星，还有全国43家省（市）级卫视（含副省、市级卫视），其中真正具有全国性影响力的卫视有七、八个就已嫌多了，一些排名靠后的卫视生存会日渐艰难；二是专业频道、频率过剩。各级频道频率的定位和专业化水平不高，几乎都是“小综合”的节目结构，造成资源分散、内耗严重；三是市、县级频道频率过剩。多数市、县级频道频率传播范围出不了所在地域的“一亩三分地”，节目制作水平不高，创收能力有限，特别是经济欠发达地区的市、县级频道频率，脱离了体制的“庇护”很难存活。从未来趋势来看，省（市）级卫视作为各省面向全国的主流媒体平台和窗口，在地方政府对外宣传和形象塑造方面具有独特的符号意义、政治意义，地方政府往往有一些相应的扶持政策，另外，省（市）级卫视凭借省内全覆盖和在省外落地覆盖的优势，处于省台运作的核心，台内的人、财、物优势资源都向卫视集中，因此，未来在政治体制、行政格局保持稳定的情况下，省（市）级卫视频道的格局应该不会改变，省广播一套和市、县级电视一套、广播一套节目作为主流媒体的主平台也应不会有什么改变，而其余的省、市、县级专业性地面频道频率结构无疑要发生很大的变化，有不少频道频率将面临关停并转。深圳台法治频道、九江台旅游文娱频道、天津时代付费系列4频道的停播只是一个开头而已。

注释：

[1] 有关数据来自《中国广播电影电视发展报告（2015）》（蓝皮书）

[2] 《郭全中：传统媒体单位会沦落为“养老院”吗？》，“全中看传媒”公号，chuansongme.com/n/949

[3] 散文吧作文网出版大资讯：《国家统计局：2015年我国文化产业增加值2.7万亿元》， http∶//sanwen8.cn/p/38dMJ6S. html

（作者系山西省广电协会副秘书长）

责任编辑 朱帆