从现代行政管理角度看清朝火耗归公制度

张文挺

（沈阳理工大学经济管理学院 沈阳 110159）

从现代行政管理角度看清朝火耗归公制度

张文挺

（沈阳理工大学经济管理学院 沈阳 110159）

火耗归公制度对雍正时期扭转财政亏空和反腐倡廉建设起到了巨大作用。从现代行政管理角度入手，通过介绍火耗产生的背景，分析火耗私征的危害和火耗归公取得的成效，得出火耗归公制度对于当今行政管理的启示：严格政府财政管理；改进工资福利制度；加强反腐倡廉建设。

行政管理 火耗 归公 启示

火耗归公是清朝雍正时期一项重要的改革内容。火耗归公制度的实施，填补了康熙晚期巨大的国库亏空，澄清了吏治，为康雍乾三代盛世打下了坚实的经济基础。火耗归公制度对于康熙雍正时期避免出现盛极而衰现象具有重要作用，其实施经验对当今行政管理也极具借鉴意义。

一、火耗的背景介绍

1.火耗产生的原因。明朝早期的田赋征收项目十分繁杂，农民可以用白银、铜钱、粮食、丝绢等货物交税，由于所交田赋品种繁多且各品种供需情况不一，给地方政府税收管理带来了很大麻烦，也对国家层面财政管理和资源调配造成了极大困扰。有鉴于此，明朝著名大臣张居正提出了“一条鞭法”，将赋役征收项目定为统一征收白银，极大提高了课税效率。在征税过程中百姓所交的白银往往都是碎银，且成色不一，州县需要将其重新炼制成银块，炼制时白银损耗造成一定分量的减少，减少部分就是火耗。这一部分损耗依然由百姓承担，因此火耗征收实际上就是州县政府征收正税以外的附加税。到了清朝，州县私征火耗成为普遍现象且火耗极重，平均征收比例达到30%—40%，极大加重了人民负担。

2.火耗的用途。一是维持办公运转。康熙晚期吏治败坏、政府臃肿，国家财政极不乐观。官员挪用经费，贪污腐败，造成国库亏空、账实不符。火耗成了治标不治本的救命稻草，是各州县积极实施的开源之道。二是弥补俸禄不足。当时清朝官员实行低俸政策，根据资料记载，一品官员俸禄仅为180两，二品为155两，各级官员俸禄均无法满足支出需求，而火耗形式搜刮的民脂民膏弥补了这一窟窿，提高了官员个人收入。三是用于请客行贿。私征火耗不但为官员提供了生活保障，也为官场奢靡腐朽的不正之风提供了资金。官员们具备一定的资金支配权后贿赂之风大行其道，下级官员定期向上级送“冰敬”、“炭敬”，每人数十两至数百两，送礼对象人数通常多达数十人。同级之间也是请客成风，奢侈浪费现象极为严重。

二、私征火耗的危害

一是加重了人民负担。从性质上看，火耗虽是一种附加税，但由于其征收比例是州县政府自行决定，因此存在随意性征收的问题，导致当地火耗不是以满足政府需求为标准，而是以满足官员欲望为标准，已经成为一种令人民恐惧的苛税。由于正税和火耗的并行存在，使得人民不堪重负，导致有的地区连正税也收不上来，挤占了国家正税税源。二是火耗的收支缺乏监督。当地官员通过上下串通的形式私设“账外账”、“小金库”，支出方面没有标准和节制。对于低级官员来说火耗是工资以外的“暗补”，一定程度提升了低级官员的生活品质；但是对于主政一方的高级官员来说，火耗俨然就是肆意提款机，官员级别越高，享受火耗的利益就越多，也加剧了收入上的两极分化。三是为腐败吏治氛围创造了条件，荼毒了官场社交文化，加剧攀比、享乐、奢靡之风。恶劣的政治生态，影响了正常的上下级关系和同僚关系，助长了选人用人不正之风，腐败分子结成强大的利益共同体，贪污腐败、压榨百姓的官员能走门路得到晋升，而清廉自守、爱惜百姓的官员却受到冷落甚至排挤，产生了“劣币驱逐良币”的逆淘汰现象。

三、火耗归公效果评价

雍正元年，新任山西巡抚诺岷奏请将全省火耗归入司库，实现火耗归公，一部分留补亏空，一部分发给官员养廉。此举得到了雍正认可，他认为“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县”，随后逐步在全国推广，并取得了良好的效果。一是增加了国家财政收入。有助于实施积极的财政政策，提高了政府在战争、灾害等重大事件面前的应对能力。二是规范了公职人员工资福利待遇。确定了俸禄和养廉银相结合的收入制度，将火耗私征时期的“暗补”改为“明补”，削减了贪官污吏财政上自由裁量的权力。按照等级领取养廉银提高了公职人员收入水平，降低了腐败风险。以二品总督为例，俸禄为155两，养廉银最低的四川为13000两，养廉银是俸禄的83.87倍；养廉银最高的陕西、云南为20000两，高达俸禄的129倍。三是做到了财政建设和廉政建设相得益彰，治官和治财相辅相成。财源就是腐败的源头，一方面切断腐败经济源头，另一方面对拿了养廉银却继续腐败的官员严厉惩处，构建高压反腐态势。规范了财政管理，削减了三公经费支出，抑制了骄奢淫逸的腐朽官场文化，遏制了人情往来和行贿受贿之风。四是减轻了百姓负担，火耗归公以后由各省统一制定标准，逐步转变为正税，征收比例较州县私征时期大幅降低。雍正认为：“州县皆知重耗无益于己，孰肯额外多征乎？”此举使得税赋更加规范稳定，得到了百姓支持。

四、对当今行政管理的启示

1.严格政府财政管理。一是规范行政事业性收费。核查各地各部门现行行政事业性收费情况，对于不合法不规范的收费项目一律取消。会同各部委拿出壮士断腕的决心，深入推进简政放权，逐批削减当前行政事业性收费，继续取消和下放行政审批事项，做到能不收费的就不收费，掐断部门“小金库”资金来源，减少“以费代管”、“以费代税”及收取社团会费、会议活动费等变相行为对百姓造成的负担。二是实行收支两条线。对于暂时不便取消的行政事业收费和罚没收入严格执行收支两条线规定，实现职能部门收入和经费保障脱钩，严格禁止坐收坐支、行政事业收入返还和罚没返还等收入返还行为，杜绝职能部门以罚代管等行为，堵住部门创收性摊派、创收性执法的口子。三是加强统一核算和财务审计。建立本级财政会计核算中心，落实财政拨款单位集中收付核算工作，加强票据审核，规范报销手续。强化财务审计，特别是重大项目审计、离任审计、预算执行审计和国有资产处置审计，着重排查年底集中性支出、假发票列支、三公经费违规、报销上级单位支出和摊派下级单位等不合理支出，挤压单位通过财务手段套取现金等违规行为的灰色空间。

2.改进工资福利制度。一是规范津贴补贴发放。经过几次规范整理，目前我国公职人员工资构成主要由职务工资、级别工资、工作津贴、生活补贴及其他津补贴组成。其中职务工资和级别工资构成基本工资，由国家统一制定，实行全国统一标准。工作津贴和生活补贴称为规范津补贴，根据各地经济发展水平确定，经济发展水平低的地区与经济发展水平高的地区差距较大。另有艰苦地区补贴、特殊岗位津贴及2016年实行的车补实行省级范围统一标准。而各部门自行发放的奖金、过节费、电话费、水电补贴等各种名目的津补贴就是当前花大力气整治的违规津补贴，这些补贴项目由各单位自行“筹资”，以各种名目发放后通过使用假发票等财务手段处理，具有不合法、不透明、不入账的特点。同时，由于各单位职能不同、“筹资”能力有所差异、单位领导廉政意识也不同，会出现同一地区不同部门“福利”差距较大、相邻地区同一部门“福利”差距也较大的现象。究其实质，当代政府部门私设“小金库”、“账外账”和违规发放津补贴行为和清朝火耗私征、串通瓜分行为可谓如出一辙，因此必须严厉打击违规发放津补贴行为，既要让规范性津补贴标准与经济发展水平相适应，又要让津补贴制度在阳光下运行。二是完善绩效考核机制。一方面通过绩效考核目标的设置和实现推动政府部门高效运转，另一方面通过设置绩效考核目标分级奖金对公职人员起到正向激励作用，鼓励政府部门全年依法行政，履行职责，争取获得优秀等次奖金，对于出现违纪违法行为或者业务考核不合格的部门扣除部门年底绩效奖金，发挥行为科学理论中的负强化作用，起到类似于养廉银的效果。三是优化职业年金制度。2015年4月国务院办公厅印发的《机关事业单位职业年金办法》规定，自2014年10月起我国机关事业人员正式实施职业年金制度，职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担，退休后按月领取作为养老金的补充。基于职业年金在退休后领取的特性，可以对领取人员条件作出廉政方面的要求，开发利用职业年金的养廉银属性，对贪腐人员和违纪人员不予发放或者扣除一定比例，引导干部在整个职业生涯中保持廉洁自律。

3.加强反腐倡廉建设。一是加大反腐力度，保持高压反腐态势，强化监督制约机制，细化各项规定和程序，将权力关进制度的笼子，构建不敢腐、不能腐、不想腐的机制。二是坚决贯彻执行中央八项规定，狠刹“四风”，督促干部改进工作作风和生活作风，养成良好的行为习惯，自觉远离低级趣味，筑牢防腐拒变心理底线。三是推进阳光政务建设，拓宽群众参政议政渠道，加大社会监督力度，形成内外部监督合力。阳光是最好的防腐剂，推进政府部门行政权力、服务项目、检查项目、收费项目公开和三公经费公开，只有将政府的各项权力、工作暴露在群众的监督下，才能进一步促进政府职权依法运行，财政收支毫厘不爽。

[1]张翀.从火耗到“耗羡归公”[J].黑龙江史志，2014（19）.

[2]刘英杰.论“火耗归公”与农村税费改革的体制支撑[J].经济论坛，2004（20）.

[3]陈光焱.清朝火耗归公和养廉银制度的启示[J].地方财政研究，2009（3）.

Study on the System of Minting Wastage Going to the Public in Qing Dynasty from the Perspective of Modern Administration ManagementAdministration Management

Zhang Wenting
(Economics and Management School of Shenyang Ligong University,Shenyang 110159,China)

The system of minting wastage going to the public has played a great role in reversing fiscal deficit and anti-corruption in Yongzheng period.From the perspective of modern administrative management,the paper introduces the background of minting wastage,analyzes the damage of secret levy and the benefits of minting wastage going to the public, arrives at inspirations from this system for current administration management:to enhance government financial management, to improve salary and welfare system,and to strengthen anti-corruption.

administration management;minting wastage;go to the public;inspirations

张文挺，沈阳理工大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为人力资源管理。

K249

A

2017-03-09