基于突发事件的高校档案应急预案策略

陈彬

（四川旅游学院 成都 610100）

基于突发事件的高校档案应急预案策略

陈彬

（四川旅游学院 成都 610100）

在分析高校档案突发事件应急预案研究现状基础上，从高校档案风险危机意识不强、高校档案突发事件应急预案建设不完善、高校档案突发事件法规制度不健全等方面论述了我国高校档案突发事件应急预案存在的问题，有针对性地提出了注重预防性，提升档案应急管理的社会影响力；注重专业性，构建高校档案突发事件应急预案体系；注重建设性，健全和完善高校档案突发事件法规政策等策略。

突发事件 高校档案 应急预案 策略

随着经济全球化的加速发展，人类面临的生态环境日益恶化，地震、水灾、火灾、台风、泥石流等各种自然灾害或恐怖袭击、事故灾难、公共卫生事件等人为灾难各种突发事件不断发生，给社会经济发展及人民生命财产安全带来了严重危害。依据《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第六十九号）的定义，突发事件是“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”[1]。应急预案是指面对突发事件而预先制定的行动计划或方案。

档案是不可再生的文献资源，是人类社会重要资源和宝贵财富。高校档案作为学校的历史记忆宝库，是认识和把握高校发展客观规律的重要依据，一旦遭受危害，后果不堪设想。因此，最大限度地降低各类突发事件对档案可能造成的损害，加强突发事件下高校档案应急预案的研究刻不容缓，具有重要的理论价值和现实意义。

一、我国高校档案应急预案研究现状

我国2006年建立了《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的整体预案体系，国家档案局2008年出台了《档案工作突发事件应急处置管理办法》，在《档案工作突发事件应急处置管理办法》的指导下，档案部门制订了一系列的突发事件应急预案，对于应对各类重大突发事件起到了积极的作用。笔者采用网上调查的方法，于2016年12月10日以“档案”、“应急预案”作为关键词，通过同方知网、万方、维普三大中文期刊论文数据库运用高级检索进行统计，得到结果如表。

从数据库检索结果来看，2008年以来档案的应急预案研究逐步成为档案研究热点，尤其是2004年以后，人们对档案的应急预案建设、应急抢救机制、安全保障体系、危机预警系统构建以及档案馆自然灾害防治做了大量的研究，取得了一些成果。而专门涉及高校档案应急预案建设的研究很少，从同方知网上仅检索到8条，从万方上仅检索到2条，从维普上仅检索到1条，主要针对高校档案应急预案管理机制、信息安全应急保障等内容，可以看出高校档案工作突发事件应急预案的研究还很不完善，缺乏系统性、针对性和实用性，高校档案应急预案的建设工作基本处于一种自发状态，还有待于进一步完善多角度去研究。

二、高校档案应急预案建设存在的主要问题

1.档案风险危机意识不强。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，明确提出了“建立完善档案安全应急管理制度，各地区、各部门、各单位要建立档案安全应急处置协调机制和档案安全应急管理制度，要制定应急预案，把档案馆（室）列入重点保护范围，纳入各级应急预案体系，确保档案安全受到危害时得到优先抢救和妥善处置，把损失降到最低限度”[2]14。档案安全意识尤其是档案突发事件预防意识是保障档案安全的关键因素。然而在现实的档案工作中，大多数档案工作者普遍缺乏突发事件预防意识，对突发事件引起档案受损给人类社会造成无法挽回的损失认识不深，或者抱有侥幸心理，再加之，在我国社会总体的应急意识相对较弱，有关应急的宣传、培训做的也不够，反映到高校档案领域，档案应急预案很少真正落实到行动层面。笔者通过网络浏览的方式对各高校档案馆网站发布的应急预案进行收集调查。截至2017年2月1日，笔者检索到各高校档案馆（室）网上发布有全文的应急预案仅12个，均是各档案馆（室）在网站上公布的自行制定的应急预案。究其原因，一方面档案馆（室）没有编制预案，故未能在网上公布。另一方面档案馆（室）编制了预案，公布范围也仅限于档案工作人员，并未进行网上公布和宣传。同时，笔者通过实地访问、函询等方式对四川省高校档案应急预案建设进一步调查发现，本科层次院校的应急预案建设有的已经开展，而专科院校则相对落后，有的则没有开展此项工作。由此可见，高校档案风险危机意识淡薄。

2.高校档案突发事件应急预案建设不完善。高校档案突发事件应急预案建设不完善，主要表现在两个方面，一方面，应急预案内容简单雷同，种类单一，操作性不强。纵观检索到的高校档案馆（室）制定的突发事件应急预案，内容上“大而空”，形式上“千篇一律”，大都以我国《档案工作突发事件应急处置管理办法》作为模版，内容主要包括：总则（编制目的、适用范围、原则）、启动条件、指挥体系、职责任务、应急处置保障措施、应急响应及灾后救助措施、附则等，照搬省、市级档案馆的预案，缺少地域特色，没有针对高校档案馆（室）自身的特点来量身定做。一份应急预案应对的是所有的突发事件，囊括了火灾、水灾、地震等各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件所有情况，而预案的内容却难以将所有的状况都包罗进去，一旦发生突发事件，预案就是一纸空文，无法满足应急工作的需要，对应急抢救工作缺乏系统、明确、具体的操作性。

另一方面，应急预案缺乏应急训练，缺少动态管理，针对性不强。应急预案要根据实际情况的变化不断修订和完善，应该是动态的、可变的，要通过定期或不定期应急演练的检验，不断将有关结合地域特色、高校档案馆（室）自身特点的创新内容加进去，这样才能制定出符合实际的应急预案。纵观检索到的高校档案馆（室）制定的突发事件应急预案，大都是2008年后制定的，普遍未对应急预案进行修订完善，几年甚至是十几年都不变，更是少有对应急预案进行应急训练和人员的培训，突发事件发生时应急预案形同虚设，仅仅停留在文本文件上的预案，也只能是纸上谈兵，发挥不了应有的作用。

3.高校档案突发事件法规制度不健全。2003年的非典事件过后，我国开始了突发事件应急法律法规体系的全面建设，目前，已经制定和颁布了一系列应对突发事件的法律法规和应急预案，如《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《国家地震应急预案》等国家级应急预案以及专项应急预案，从总体上形成了应对突发事件的框架。而涉及档案突发事件法律法规建设比较滞后，仅有一部国家档案局于2008年颁布的《档案工作突发事件应急处置管理办法》，其内容上粗线条，规定不具体，实际指导性不强且缺少相关配套办法，在国家层面上的立法明显落后于社会应急管理领域的实践。各地档案部门参照《档案工作突发事件应急处置管理办法》制定的一些管理规章，也仅对当地或本部门具有一定的效力。而专门针对高校档案突发事件的法律法规目前还是空白，需进一步加强高校档案突发事件的法律法规制度建设。

三、高校档案突发事件的应急预案建设策略

1.注重预防性，提升档案应急管理的社会影响力。

（1）加强档案宣传教育，增强和提高社会的档案危机意识。在当今信息时代，要充分利用互联网，加大对《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《档案工作突发事件应急处置管理办法》及相关法律法规的宣传力度，提高公众的档案安全意识，调动社会各方面力量，关注高校档案突发事件的应急管理工作，形成良好的社会舆论氛围。同时，借鉴国外经验，鼓励公民参与到档案应急管理工作中，在档案门户网站上提供应对突发事件的指导信息和具体措施步骤，当某种具体突发事件发生时，人们能及时地在网站上得到应对突发事件的帮助，增强和提高整个社会的档案危机意识。

（2）加强全员培训，提高档案风险防范意识。《档案工作突发事件应急处置管理办法》明确规定：“定期对突发事件应急处置人员进行相关知识的培训，对单位全体工作人员开展突发事件应急知识教育，增强对档案工作突发事件的防范意识和应对能力。”[3]因此，高校档案馆（室）可以制定特色鲜明的档案宣传教育计划，充分发挥主观能动性，积极创造宣传契机。通过定期培训、讲座、进修以及QQ群、微信群等新媒体的多种形式开展全员培训，对需要应对突发事件的所有相关人员，包括学校领导、档案专业人员到普通师生员工进行不同层次和程度的培训，本着“以人为本，预防为主”的基本原则，明确责任，规范行为，从思想意识方面牢牢绷紧这根“弦”，克服风险意识淡薄、责任心不强等落后观念，将安全观念落实到具体工作细节中，强化全员安全防范意识，通过未雨绸缪、事先预防，来提高全员应对各种突发事件的能力，防患于未然。

2.注重专业性，构建高校档案突发事件应急预案体系。凡事预则立，不预则废。应急预案作为高校档案馆（室）应对突发事件的行动指南，是做好高校档案应急管理工作的必备条件，高校档案馆（室）应该予以高度重视。

（1）加强应急预案编制的专业性，提高应急预案针对性。高校档案突发事件应急预案编制前，应开展广泛调查研究，根据各高校档案馆（室）地域特征和自身馆藏情况，因地制宜，不同的情况所要面对的突发事件也各有不同，因此要从实际出发，编制各类应急预案，包括综合性的应急预案和地震应急预案、水灾应急预案等自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的专项应急预案，针对不同的专项应急预案，应对的措施也各不相同，需加强编制的专业性。“通过综合性应急预案和专项应急预案的有机结合，构建完整的应急预案内容体系，有效应对各种不同类型的突发事件，避免单一应急预案的局限性。”[4]87这样才能保证应急预案功能的发挥，提高针对性。

应急预案编制人员应当具有相当的专业性，强化专业背景，针对不同的专项应急预案的编制，应邀请包括档案、行政管理、消防、气象、救援等不同的专业领域、不同的专业知识和技能的相关专家参与，才能编制出凝聚各种专业知识的应急预案，发挥行动指南的针对性作用。

（2）加强应急训练和动态管理，增强应急预案可操作性。“应急预案价值的实现在于执行，否则再完美无缺的应急预案也不过是纸上谈兵。”[5]73高校档案应急预案编制完成后，不能束之高阁，一经制定，一成不变，而是要与时俱进，根据自身实际，基于地域特征、人员情况、馆藏等条件，充分利用国际档案日、减灾日、消防日等国内外各种纪念日，定期或不定期地开展应急训练工作，主要目的是检验应急预案的可行性，能否发挥作用。通过对应急预案的演练，及时发现预案中管理机构、人员、物资、救援行动等方方面面存在的问题，及时修订应急预案，完善应急措施，使预案更趋完善，有效应对各种不同类型的突发事件，增强应急预案可行性。同时，从各高校档案馆（室）实际出发，通过经常性的模拟反复演练，总结和吸取经验教训，进行动态管理，进一步完善和补充预案，切实增强应急预案的可操作性。

3.注重建设性，健全和完善高校档案突发事件法规政策。目前，作为我国档案法规体系的最高法，《中华人民共和国档案法》尚未明确有关突发事件档案管理责任、权限和管理办法，缺乏档案应急管理方面的条文，而专门针对高校档案突发事件的法规政策更是一片处女地。因此，应根据新时期的社会发展需要，加大立法力度，对现有的档案法律法规体系进行修订和完善，完善法律法规建设，提升档案突发事件应急管理法律法规的可操作性。

（1）对《中华人民共和国档案法》进行适当的修订，增加应对突发事件档案应急管理的相关条款，为档案突发事件应急管理提供坚强有力的法律保障。

（2）借鉴国外先进经验，成立统一的领导机构和组织来保障突发事件的应对。如，美国设立了联邦紧急事务管理局，俄罗斯成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，日本成立了“防灾省”等，这些机构都是应对突发事件的领导机构，我国也应以法律的形式进行规范，作出明确的规定和要求，设立统一的领导机构和组织来保障高校档案突发事件的应对。

（3）借助政府行政管理权力，将档案突发事件应急管理纳入地方应急防御体系中，强化行政效力，为高校档案参与突发事件的应急管理工作提供全方位的法律保障。

（4）各高校还要结合自身实际，健全档案突发事件相关制度，如应对突发事件日常管理制度、物资设备的管理制度、经费保障制度、应急能力的评估制度、与相关单位的联动制度、应急演习制度等，做到有法可依、有章可循。

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国突发事件应对法[S].北京：人民出版社，2008．

[2]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的意见[J].中国档案，2014（5）.

[3]档案工作突发事件应急处置管理办法 [N].中国档案报，2008-10-2（2）.

[4]向立文，昌珍霞.档案工作突发事件应急预案编制的几点思考[J].档案学研究，2013（4）.

[5]向立文，罗满玲.档案馆自然灾害预防的几点思考[J].档案学研究，2011（3）.

四川省教育厅重点课题“高校档案工作突发事件应急预案建设研究（16SA0101）”。

陈彬，四川旅游学院党委（院长）办公室副研究员，研究方向为档案管理。

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2017-02-21