安徽省“阳光村务工程”调研报告

张复俊吴晓红台红

（1.中共安徽省委党校科学文化教研部，安徽合肥230022；2.安徽交通职业技术学院，安徽合肥230001；3.中共淮南市委党校，安徽淮南232038）

安徽省“阳光村务工程”调研报告

张复俊1吴晓红2台红3

（1.中共安徽省委党校科学文化教研部，安徽合肥230022；2.安徽交通职业技术学院，安徽合肥230001；3.中共淮南市委党校，安徽淮南232038）

我省实施“阳光村务工程”6年来，促进村级事务治理发生了五个方面的转变，摸索出一套宝贵经验，但也存在着集体固定资产保值增值问题突出、村级事务流程化管理不够规范、村务监督“虚化”等问题。思想观念守旧、工作作风拖拉、工作方法落后、自身素质低下、民主意识淡漠等，都是产生这些问题的主要原因。进一步深化我省“阳光村务工程”建设，必须正确处理好“五个关系”，村级事务流程化管理要坚持“四议”“两公开”，村务监督要推进监督委员会工作常态化，要与农村党风廉政建设协调推进。

阳光村务工程村级事务流程化管理

“阳光村务工程”以推行农村集体“三资”委托代理服务、村级事务流程化管理、村务监督委员会制度化为主要内容，〔1〕通过整合村级事务、固化工作流程、完善过程控制，达到加大对权力运行的监督力度，保障群众对村级事务的知情权、决策权、管理权和监督权为目的。2010年4月，安徽省在全国率先实施了“阳光村务工程”，六年来，取得了一定成效，积累了宝贵经验，有力地促进了农村党风廉政建设。当前，全面考察我省“阳光村务工程”实施状况、分析存在问题及原因，积极寻求解决对策，很有必要。

一、我省“阳光村务工程”的主要成效及基本经验

（一）我省“阳光村务工程”的主要成效

2010年4月，中共安徽省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进“阳光村务工程”建设的意见》，“阳光村务工程”由此在全省全面推开。“阳光村务工程”实施七年来，从体制机制上初步解决了农村集体“三资”、村级事务管理和村务监督工作中的突出问题，有力促进了村级权力的规范行使，在发挥集体资源效益、实现集体资产保值增值、保证集体资金使用于与农民利益相关的事情等方面都起到了积极作用，村级事务治理由此发生了“五个转变”。

一是变“要我公开”为“我要公开”。实现了从以前的村级事务“村干部在镇干部监督下才开会研究问题、在村民的强烈要求下才公开事务，将会议结果张榜公布”，到涉及集体村级事务“有事必研究，有果必公开”的转变，群众满意度大大提高。

二是变“简单公布”为“多样公开”。实现了从以前简单的一纸张榜到现在通过各种通信手段，亲自送达到户等方式的转变，有效解决了在村和异地群众，由于各种原因不方便观看或农忙季节无暇观看公开内容的问题。村民们说：“现在村里的大事小事都公开了。我们只要上网，每笔账都能查得清清楚楚。”〔2〕村民的知情内涵和渠道大大丰富。

三是变“为民做主”为“由民做主”。过去，村干部习惯“为民做主”，得到的往往是群众的埋怨和不满。“阳光村务工程”要求各村每月至少议事一次，重要事情必须拿到村民代表会议或党员代表会议上研究，有些还要召开全体村民大会讨论通过。村民由此实现了从无权到有参与权和决策权的转变。

四是变“想捞好处”为“愿负责任”。以前部分村干部在村集体资金、资产、资源管理及村庄建设、农村补贴等方面总想捞点个人好处。“阳光村务工程”实施后，通过严格规范管理，严肃查处违反村务公开有关规定的举措，使大多在任村干部思想认识有了转变，初步实现了与其遮遮掩掩做事，不如坦坦荡荡带领大家共同致富的局面。

五是变“群众猜疑”为“群众满意”。过去，修路、栽树、拉自来水等大事小情都由村干部操心出力，由于透明度和部分干部的私心杂念，群众老怀疑村干部从中牟利。实施“阳光村务工程”后，违纪违法现象明显减少，公平性得到保证，广大群众对村务管理和村干部的肯定度显著提高。

（二）我省“阳光村务工程”的基本经验

一是以开展清产核资为抓手，建立完善农村集体“三资”（资金、资产、资源）委托代理服务机制，实现村级资产的透明化。为此，安徽省制发了《关于开展农村集体资金资产资源清理工作的实施意见》、《关于实行委托代理制度加强农村集体资金资产资源管理工作的意见》。按照“全面清查、逐项登记、公示公开、不重不漏”的要求，对全省农村集体“三资”进行清查核实，摸清底数，建立台账。如：六安市共清理出村级账面资产24.8亿元，比清理前增加了11.7亿元。〔3〕

二是以推行村级事务流程化管理为主线，落实村级民主决策、民主管理机制，实现村级管理规范化。为此，安徽省制发了《关于开展村级事务流程化管理工作的意见》。按照“健全制度、统一流程、规范操作、民主公开”的要求，绘制村级事务管理流程图，增强村务透明度，规范权力运行。村民们体会：“小小流程图，民主一大步；有了流程图，干事不糊涂”。

三是以建立村务监督委员会为重点，完善、强化村级民主监督机制，实现村级管理科学化。为此，安徽省纪委会同省委组织部、省民政厅制定了《关于建立村务监督委员会制度的意见》。按照“民主监督、权力制衡、公开透明、村民自治”的要求，建立村务监督委员会，重点对村级事务决策管理过程和制度执行情况实施全方位监督。如：长丰斗镇村监督委主任郑章海，连同两名委员共审核村收支资金26万余元，纠正、拒付不合理支出6次，为村里节省资金9344元。〔3〕

二、我省“阳光村务工程”实践中存在的突出问题及成因

“阳光村务工程”是涵盖村级所有公共事务的系统工程，由于没有先例和各种因素的制约，这项工程实施以来，也存在着一些不容忽视的突出问题。

（一）在“三资”管理方面，集体固定资产保值增值问题依旧突出

农村集体重要资产——固定资产的保值增值问题，仍然没有引起足够重视，缺乏有效办法。一是重建轻管。村级新建的公益事业工程，包括村级组织活动基地、文化书屋、卫生室、休闲广场、乡村道路等工程完工后，都亟须加强管护，但实际操作过程中，后期管护大多不受重视。二是忽视固定资产登记。工程建设投入多是国家资金、部门项目资金和奖补资金，村集体也有配套投入、村民自筹、社会捐赠等情况，一些村级建设资金的运行过程仍然没有运行在村集体财务管理体系内，存在部门设账现象。三是部门与地方的权责衔接没有很好解决。项目建设好、资金使用好是部门的职责；项目使用好、管护好、发挥效益好是村级的职责。一些部门只重视前期建设，工程交付后，村级的后期管理跟不上的问题依然突出。

（二）在村务流程化管理方面，制度化规范化问题突出

村级事务流程化管理流于形式，存在具体执行过程中打折扣现象。一是重视不够，规范不到位。部分村干部怕暴露问题、引发矛盾，对一些需要公开的事项不按时公开，或避重就轻。在公开程序上未严格按程序通过村民议事会和村务监督委员会进行评议、审核，就直接公开。二是监督不力，机制不完善。有的村尚无一套完整的村务公开监督制约机制，村事务公开仅停留在表面形式。三是业务不精，渠道不畅。部分村干部自身对村务公开的内容、程序、方法等了解甚微，在实际操作过程中无从下手、不尽人意，而群众也缺乏参与公共管理的热情和知识。四是忽视反馈，效果不明显。村务公开需要村干部及时了解、收集和处理群众反馈的意见建议，查看村事务的公开有无落实，是否收到了公开的成效。而部分干部却很少考虑公开后搜集乃至如何搜集和处理群众的反馈意见，存在公开就万事大吉现象。

（三）在村务监督方面，村务监督委员会的监督功能“虚化”问题严重

村务监督是“阳关村务工程”的重要内容，但一些地方监督功能没有很好发挥。一是有些村监会形同虚设。有的监委会成员长年外出打工，审查财务、参与议事不能及时参加；有的村监会印章由一人保管，村支书、村主任“随叫随到随盖”，没有实施真正监督。二是监委会成员监督意识不强，职责不清。有的监委会成员对监督什么、如何监督心中没数。三是监委会工作积极性不高，主动性不够够。监委会人员构成参差不齐，有的年龄偏大、身体不好，有的文化水平不高、有关财会和法律知识欠缺；有点监委会成员工作经费和补贴过低积极性不高。由此造成村级公共权力不能阳光规范运行。如：阜阳市公平村村民反映，原村支书贪污两万元下派资金。后经区政府调查，这位支书的确将两万元资金用在了个人养鱼上。〔4〕

（四）存在问题的主要原因

一是思想意识原因。有些农村基层党员干部过分注重个人名利，缺乏为农民群众办好事办实事的热情；有些村干部动机不纯，老想为自己和家族多谋些好处。同时，一些农村党员干部普遍对农村基层党风廉政建设存在畏难情绪，认为工作难度大，付出多，受益小，因此存在应付了事的心态。

二是工作作风原因。有的农村基层党员干部的群众意识不强，解决矛盾纠纷和农民群众关注的热点、难点问题不及时；有的农村基层干部不作为、乱作为，损害群众利益的事情时有发生；有的农村基层干部缺乏开拓进取精神，不能用发展的眼光和创新的思路方法解决新问题新情况。

三是干部素质原因。多数农村基层干部文化水平整体偏低，政策水平和理论水平不高，对涉及法律、规章、制度了解不够。更有一些农村党员干部群众观念淡薄，工作蛮横粗暴，办事不能坚持原则，为政不廉、欺上瞒下、办事不公。

四是工作方法原因。不少农村基层干部仍然停留在过去的老套路上，一味地埋怨现在的农村工作不好做、农民不好管，存在严重的“等、靠、要”思想。还有部分农村基层干部在工作中只凭关系、凭感情，不按章办事，推楼扯皮等消极现象也时有发生。

五是民主意识原因。一些农村基层干部党性原则不强、民主意识淡薄、政治素质不高。更由于身处农村，受地方宗族势力、裙带关系影响，在实际工作中乱搞“一言堂”、“家长制”。在民主选举和监督、科学决策和管理等基层民主方面执行不力。

三、进一步深化我省“阳光村务工程”的对策建议

通过调研，我们认为，搞好我省“阳光村务工程”还需要久久为功，不断完善。既要坚持原则和目标，又要科学和切合实际，当前的主要着力点是：

（一）“三资”经营管理要“五注意”

一要注意维护好集体与农户的利益。抓住“三资”管理的关键，将“三资”打造成能够在市场经济环境下产生效益的活跃优良资源，将闲置不用的资产和资源在清理基础上进行合理整合，在对外租赁时，要体现集体整体利益，内部结算时要处理好两者之间的利益分配关系，确保农户利益不受侵犯。二要注意处理好“三资”管理与生态农业的关系。在引进农业开发项目时，注重生态农业的建设，对于那些污染项目即使是经济利益比生态农业高，也要坚决说“不”。三要注意自觉接受村民监督。用好国家为改变农村落后面貌投入的建设和扶持资金，重视阳光操作，严禁以权谋私。四要注意处理好“三资”管理与资产保值增值关系。建立强有力的组织机构，充分发挥群众的聪明才智，通过出租、出售以及重新整合，提高“三资”使用效率。五要注意处理好“三资”管理与便民服务关系。可以行政村为基础，由乡镇搭建信息和交易平台，将各行政村可供流转的资产和资源进行公示招租，让那些有资质、信誉良好、实力雄厚的公司或专业合作社开发利用，也可以让村民自己联合起来，自主实现规模生产和经营。

（二）村级事务流程化管理要坚持“四议”“两公开”

要坚持所有村级重大事项都在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。“四议”就是，村党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”就是，决议公开、实施结果公开。确保村级事务按规定的流程严格执行。在村党支部会提议环节，要符合有关法律法规和政策规定，符合本村发展实际，符合广大群众意愿；在村两委会商议环节，要事前反复酝酿，民主讨论、集体决定，不搞“一言堂”和临时动议，商议专业事项时，可请专家介入，进行可行性论证；在党员大会审议环节，要体现党员的主体地位，体现党内集体智慧和党员的示范带动作用；在村民代表会议或村民大会决议环节，要把素质高、重声誉、懂村务，能代表群众发表意见的人选为村民代表；要跟踪问效，对于有争议的决议事项，反复走访群众，弄清原因，错误的决策要及时中止，条件不成熟或措施不完善的暂不实施；在决议公开环节，要通过设立意见箱和走访群众等方式，广泛征求和收集群众意见，充分吸纳合理化建议，对决议事项做进一步的补充和完善，同时将最终确定下来的成熟方案再次进行公告；在实施结果公开环节，要注意收集党员群众的意见建议，增强全部工作的透明度、公信度，确保村级事务按规定的流程严格执行。

（三）村务监督委员会要推进工作常态化

一要加强组织领导。村党组织要加强对村务监督委员会的领导，乡镇纪委监察室应加强对村务监督委员会的指导，村务监督委员会应定期向乡镇纪委监察室报告工作情况。二要规范监督形式。村务监督成员要向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议，可以查阅有关的文件资料。村务监督委员会以集体会议形式履行监督职责，遇有重大事项适时监督，并认真做好履职记录。三要明确监督内容。村务监督委员会负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实。主要包括村务公开、财务收支、资产资源管理、人事任免、重要事项和效能作风等。四要落实工作保障。各级党委、政府应高度重视村务监督委员会建设，支持村务监督委员会依法开展工作，按照“有人员、有牌子、有印章、有办公场所、有工作制度、有履职记录”的要求，落实必要的办公条件。村务监督委员会的工作经费、成员的误工补贴要有财政保障。五要健全村务监督委员会的工作制度。保障村务监督委员会依法、规范、高效地开展监督工作，包括村务监督委员会集中办公制度，村务监督委员会和村两委工作双向通报制度，教育培训制度，乡镇纪委监察室指导制度，等等。

（四）“阳光村务工程”要与农村党风廉政建设协调推进

要以协调推进“阳光村务工程”建设为契机和抓手，不断提升农村党风廉政建设整体水平。一要促进农村反腐倡廉教育上水平，要着力抓好经常性教育培训工作，并把开展“阳光村务工程”建设相关教育培训与加强对农村党风廉政教育紧密结合起来，努力构建农村反腐倡廉教育的长效机制；二要促进农村党风廉政制度建设上水平，注重建章立制、巩固成果，适时把“阳光村务工程”建设过程中形成的好做法好经验好措施转化为加强农村党风廉政建设的法规制度，逐步形成符合我省农村实际的村级事务民主决策、民主管理、民主监督的制度体系；三要促进农村基层权力运行监督工作上水平，通过推进“阳光村务工程”建设，建立健全村务监督委员会制度，特别是村监委对村级重大决策、重大开支以及其它重要事项要进行全程监督，确保村级公共权力在阳光下规范运行。

〔1〕中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅《关于推进阳光村务工程建设的意见》，皖办发〔2010〕13号，2010.4.

〔2〕孙玉宝.淮南阳光村务促基层民主〔N〕.安徽日报，2015.4. 27.

〔3〕张东安.安徽积极打造阳光村务工程〔J〕.中国监察，2011.（2）.

〔4〕王明存.让村务在阳光下运行，安徽日报农村版〔N〕.2014. 8.26.

〔责任编辑：王子晨〕

张复俊，中共安徽省委党校科学文化教研部教授，研究方向为马克思主义理论、社会问题；吴晓红，安徽交通职业技术学院副教授，研究方向为马克思主义中国化、思想政治教育；台红，中共淮南市委党校教授，研究方向为马克思主义中国化、基层党建。