“两会”与中国特色利益表达机制建设

盛 林

(南开大学马克思主义学院，天津 300350)

“两会”与中国特色利益表达机制建设

盛 林

(南开大学马克思主义学院，天津 300350)

利益表达是政治过程的基础环节。无论是以人大代表、政协委员的个体形式，还是以人大、政协的集体形式，“两会”都是中国重要的制度化利益表达载体。当前，加强“两会”利益表达机制建设，应确保人大代表、政协委员基于地域与界别的利益代表性，切实提升人大代表、政协委员及“两会”专门委员会的专业化水平，探索完善人大代表、政协委员联系群众的常态工作机制，完善人大代表建议、政协委员提案办理环节的信息反馈机制，强化闭会期间人大代表、政协委员的履职机制建设。

“两会”；民意；利益表达；制度化

利益表达是政治过程的基础环节。无论是以人大代表、政协委员的个体形式，还是以人大、政协的集体形式，“两会”都是中国重要的制度化利益表达载体。党的十八大以来，习近平总书记对加强人大、政协“两会”利益表达机制建设提出了明确的新要求，指出各级人大要“畅通社情民意反映和表达渠道”，确保人大代表“忠实代表人民利益和意志”*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。。“人民政协要充分发挥代表性强、联系面广、包容性大的优势”，“畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。。当前，探讨“两会”利益表达机制建设的制度价值及发展路径，对于更好地发挥中国特色社会主义政治制度的自身优势，具有重要的现实意义。

一、问题的提出

利益表达是政治过程的开端。“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”*[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：过程和政策》，曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987年版，第199页。。利益表达是民主决策的前提条件。通常，公共政策制定的出发点就是对社会不同层面的利益诉求进行协调和平衡。随着社会的发展，利益群体也出现日益多元化的趋势。充分的利益表达，是确保决策执行得到社会力量有效支持的重要保障。同时，针对政策执行的利益表达，也是政策评估和下一阶段决策调整的重要依据。因此，“表达意志的机制向来都是被强调的重点”*[美]沃尔特·李普曼：《公共舆论》，阎克文等译，上海：上海人民出版社，2002年版，第247页。。

人大和政协是中国政治中极为重要的两个制度化利益表达渠道。关于“两会”的利益表达角色，国外学者较早就已有所触及。代表性的观点包括：欧伯文在《没有自由的改革——中国的人民代表大会和制度变迁的政治》一书中指出，在中国立法实践中，人大和政协“两会”在代表不同群体利益上发挥着重要作用。同时，他从政治体制视角提出，“如果将人民政治协商会议升级为上院，实际是把一个统一战线组织变成国家权力机关，会破坏国家政治体系的统一性。”*[美]Kevin J.Obrien：China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press , 1990, pp.138～139.汤森和沃马克合著的《中国政治》论及了人大和政协同为利益表达团体的性质以及政协的利益表达优势，认为在中国的利益表达环节，人民政协的地位介于人大和其他群众性利益表达组织之间；政协会议与人大会议同期召开的制度设计，有利于政协委员更加便捷地接近政府官员；相比人大会议，政协会议之所以表现得更为活跃，可能的原因是政协委员中“具有较大比例的知识分子和知名人士”，他们可以向政府提出利益表达的各项提案；在公共决策环节，人民政协发挥着重要的中介作用，有效搭建了社会团体(特别是知识分子团体)与政府决策机关之间沟通的平台*[美]詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速等译，南京：江苏人民出版社，2005年版，第177页。。

近年来，随着中国民主政治建设及社会群体利益诉求的多元化发展，越来越多的国内学者开始关注人大和政协作为专业性利益表达渠道的作用。人大方面，有学者提出，人大制度是我国社会成员利益表达“最正式、最具法律效力的机制”，因此，应“着力构建以人大代表为主导的利益表达体系”*刁俊华：《构建以人大代表为主导的利益表达体系》，《人民论坛》2009年第3期。。还有学者提出，各级人大是我国的国家权力机关，这一特殊地位和性质决定了人大必然是“我国公民最权威和最主要的利益表达渠道”*徐振光：《论利益分化视野下人大利益表达功能的强化》，《学术论坛》2009年第2期。。政协方面，目前已有少数学者从“两会”整体层面论及其在利益表达中的作用。有学者将人大代表、政协委员界定为专业性利益表达个体，相比人大代表的利益表达，政协委员的利益表达更具有社会利益群体的特征*朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第72页。。有学者将利益表达行为分为体制内表达和体制外表达两种类型，并指出在体制内的利益表达中，“人民代表和政协委员是最正式的利益代表人”*徐道稳：《社会政策过程中的利益表达》，《学术论坛》2006年第7期。。

总体而言，目前国内和国外学界的研究，均已论及了“两会”以及人大代表和政协委员在中国政治生活中的利益表达功能和主体地位，但尚缺乏对于实际政治过程中人大、政协“两会”利益表达的实际形态和具体运作的研究。科学认识“两会”利益表达的制度优势和现实问题，对于建立完善的社会利益表达机制，有效地反映和协调社会各方面利益诉求，具有重要的意义。

二、“两会”是基于地域与界别的利益表达互补结构

地域与界别的互补性，是“两会”利益表达机制的重要制度优势。“专门利益组织的发展，提高了政治决策者了解各种集团目前有哪些要求的能力。”*[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：过程和政策》，曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987年版，第228页。作为专业性的民意表达机构，人大、政协“两会”构成了基于地域与基于界别的互补性利益表达机制。在“两会”这一平台上，民意经过有效地表达，实现了对政治体系的制度化进入。

各级人大及其常委会是我国的国家权力机关，各级人大代表“代表人民利益和意志”行使国家权力，其基本义务之一是与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。“中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”，“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。”*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。人大代表选举依据选区的地域原则，选区的划分包括居住区域和单位区域两种基本形式(解放军代表单独进行选举)。各级人大会议依据地域原则进行组织，开展分组讨论和审议。人大会议期间，人大代表作为主体的利益表达主要有三种形式：其一，审议和表决政府工作报告、年度计划报告、预算报告和“两院”工作报告。代表主要通过代表团全体会议听取报告，经代表小组会议审议，进行讨论和提出意见，并在会议结束前，在人大代表团全体会议上对关于各报告的决议草案进行表决；其二，提出建议、批评和意见。提出建议、批评和意见是人大代表利益表达的最重要形式，是其履行代表职责的核心内容。人大代表主要围绕国家或所来自选区经济、社会发展中的重大问题，特别是基层群众反映较为集中的社会热点问题，就其与本级人大、政府各职能部门、人民法院、人民检察院及其它组织工作相关的具体事项，提出予以改进的利益诉求。2017年全国人大会议期间，代表共提交8609件建议、批评和意见*张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2017年3月19日。。其三，提出议案。议案是须由全国人大一个代表团或者三十名以上的代表联名提交的属于全国人大职权范围内的议事原案，内容主要涉及制定、修改或解释法律，有关宪法实施中的重大问题的议案以及应当由全国人大及其常委会决定或批准的其他重要事项。提出议案是人大代表利益表达的另一重要形式。人大闭会期间，人大代表除可列席原选举单位的人民代表大会会议外，还可通过对本地域内的本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，通过多种方式收集和整理民众利益诉求。

人民政协是中国政治中协商民主的重要实现渠道，是汇集各界群众利益诉求、建言献策的重要民意代表机构。政协委员的基本任职要求是“在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力”，要密切联系所来自界别的群众，“了解和反映他们的愿望和要求”*《人民政协重要文献选编》(下)，北京：中国文史出版社、中央文献出版社，2009年版，第699页。。按界别设置和组织，是人民政协自诞生就具有的重要特点。各级政协组织均依界别进行设置，并根据本行政区域各界别的实际特点，开展具体工作。政协会议期间，政协委员作为主体的利益表达方式主要有四种：一是列席同期人大的全体会议，分别旁听和讨论政府工作报告和“两院”工作报告。会议期间，政协委员以小组形式组织讨论政府工作报告、计划报告、预算报告和“两院”工作报告；以界别联组会议的形式，结合本界别实际讨论政府工作报告。界别联组会议通常由具备两个以上小组的界别组织安排，可由来自同一界别或不同界别的委员小组组成，日程安排多为半天。二是提出提案。提案是政协委员利益表达的最主要方式。政协委员在闭会期间，深入基层开展调查研究，将分散于各个界别群众中的意见和利益诉求，进行汇集和整理，以界别提案的形式，向政协全体会议或常务委员会提交。提案经审查正式立案后，以书面形式转交政府相关承办单位。政协第十二届全国委员会第五次会议期间，以委员个体、政协各参加单位和各专门委员会名义提交的提案总数为5210件，经审查，有4156件得以立案。其中，对过于宏观、短期内难以落实或学术研讨性等提案，作为“意见和建议”送有关部门参考920件*《中国人民政治协商会议第十二届全国委员会提案委员会关于政协十二届五次会议提案审查情况的报告(2017年3月13日政协第十二届全国委员会第五次会议通过)》，《人民日报》2017年3月14日。；三是大会发言。大会发言是政协委员行使民主权利、代表不同界别反映利益诉求的重要途径。大会发言内容是政协委员深入基层、开展实际调研形成的，大多聚焦国计民生的热点问题。大会发言始于全国政协第一届全体会议期间，目前，已成为每届政协会议的固定日程。自1993年起，全国政协会议期间，政府各部长列席政协大会发言成为一种惯例。2017年全国“两会”期间，政协大会共收到大会发言437份，并在连续三天里安排了42次大会发言，中共中央、国务院约40个部门的负责人列席。大会发言环节，政协委员与各部长直接“面对面”交换意见，推动了相关问题的快速解决。闭会期间，政协委员根据界别的实际情况，开展专题调研，切实了解和把握界别民众的利益诉求，并将调研成果以提案或建议的方式向政府相关部门进行提交。

在利益表达环节，人大制度体现了不同地域民众的普遍性利益诉求，但难以体现同一地域内不同群体群众的利益差异性。随着社会利益群体的日益多元化发展，人大愈加难以全面体现社会不同层面的利益需求。政协委员均是在各个界别中具有代表性、有社会影响和参政议政能力的人选中产生，他们能够充分地反映社会各个界别的民众意志，从而实现对人大制度的有益补充。基于界别设置的组织原则，是人民政协在反映社情民意方面的重要优势。第十二届全国政协的委员构成充分体现了界别设置的特点，委员由领导干部、社会各个方面做出突出贡献的代表人士、专家学者、企业主要负责人，各党派、人民团体和无党派人士，各少数民族代表和宗教界人士，以及新兴社会阶层中的优秀代表人士等各个界别代表组成。其中，中共委员人选占39.9%，非中共委员人选占60.1%，少数民族委员人选占11.5%，妇女委员占17.8%*《充分发扬民主，反复沟通协商，形成第十二届全国政协委员名单》，《人民日报》2013年2月2日。。

三、加强“两会”利益表达机制建设的路径思考

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”和“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，作为加强社会主义民主政治制度建设的重要内容，并对加强“两会”利益表达机制建设提出了明确要求，要“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”；要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，“在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”*《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年版，第529～530页。。只有切实拓宽利益表达的制度化渠道，才能实现“随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待”，“不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”*习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第41页。。“人民群众能否畅通表达利益要求”，是“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的”的重要尺度*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。。人大和政协“两会”为民众利益表达提供了重要的制度化渠道，有力地促进了各方利益的表达和协调。但从政治运行的角度来考察，“两会”利益表达机制仍需要进一步完善。当前，加强“两会”利益表达机制建设，应重点做好以下五个方面的工作：

(一)确保人大代表、政协委员基于地域与界别的利益代表性

人大代表和政协委员在利益表达环节存在部分民意缺失的问题，主要体现在三个方面：其一，比例偏差。人大与政协方面均面临基层利益代表不足的问题，因此有的人就认为，“政协委员都是精英，很多时候他看到的是他自己关注的东西，但未必是最底层的东西”*《全国政协委员舒红兵：“讨论话题高大上，百姓觉得很奢侈”》，《南方都市报》2014年3月11日。。其二，认识偏差。个别人大代表和政协委员错误地认为，爱国、爱党就是不投反对票，即便在不同意的情形下，也不投反对票。这种认识偏差混淆了爱国、爱党和履行民意代表职责的关系，造成批评性建议、意见的缺失。其三，履职缺位。个别人大代表、政协委员职责意识不强，连续缺席一年一度的全体大会，并出现整个任期内“零议案代表”、“零提案委员”等现象。人大代表、政协委员的履职缺位会直接导致其所代表的地域或界别的民意无法得到表达。

针对上述问题，应加强制度和机制建设，确保人大代表、政协委员基于地域与界别的利益代表性。第一，应进一步优化人大代表和政协委员的结构比例。人大代表选举、政协委员推选环节应逐步增加一线工人、农民、知识分子等基层代表的数量，进一步改善“官民比例”失衡的问题。2016年广州出台文件从严掌握干部代表比例、进一步提升工人、农民、专业技术人员代表比例，2017年重庆首次推荐乡村“精英”担任政协委员，这些实践值得推广。第二，应强化人大代表和政协委员利益表达的主体意识。应建立代表和委员向选区和界别群众定期述职的常态机制，使其明确各自作为地域或界别群众民意代表、而非单纯个体的特定角色。第三，应建立合理的退出机制，确保人大代表和政协委员的会议出勤率。代表、委员的因公请假、因故请假或无故缺席，会直接影响其所代表的地域和界别群众利益表达的缺失。因此，无故缺席会议的，应予以辞退；因生病或公务原因多次无法参会的，应予以劝辞。

(二)切实提升人大代表、政协委员及“两会”专门委员会的专业化水平

目前，人大代表、政协委员及“两会”机构建设的专业化水平，均有待进一步提高。一方面，人大代表和政协委员自身的专业能力欠缺，导致出现议案、提案“多事一件”或标题与内容不符，部分代表、委员在审议计划报告和预算报告时“看不懂”等问题；另一方面，“两会”专门委员会建设存在明显不足。人大方面，专门委员会委员的专业背景与所属专业存在较大不一致现象；一些地方人大专门委员会与其常委会工作机构之间存在职权交叉的问题。政协方面，大多数省级及省级以下政协的专门委员会委员均实行“全员制”，即根据委员个人意愿，在届初将所有委员编入某一特定专门委员会，并未贯彻《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》对于专业知识的要求。

切实提升人大代表、政协委员及“两会”专门委员会的专业化水平，确保代表、委员发挥利益表达的主体作用。一方面，应加强对各级人大代表和政协委员的专业培训。要使代表、委员科学认识其权利和义务，掌握相应的议案、建议、提案等基本履职工作能力；同时，通过开展法律、财经等方面的专业知识培训，确保其能够履行利益表达和参政议政的职责。近年来，中央和地方财政预算报告编制愈加详尽，涉及更多更深的专业知识，对代表和委员履职的专业知识能力提出了更高要求。另一方面，加强“两会”专业委员会建设。一是科学界定人大和政协专门委员会的职权。应进一步以制度明确和区分“两会”专门委员会的职责范围；二是切实提高“两会”专门委员会成员的专业化水平。“两会”专门委员会应由具有专业知识或专门工作经历的代表和委员组成。尤其是政协方面，应借鉴人大专门委员会的组织经验，由部分委员组成，但开展工作时允许全体委员自由参与，既确保自身专业性，也能够广泛联系各界、各方面人士；三是应合理吸纳代表、委员以外的专家担任兼职顾问或专职顾问。2016年上海市人大出台《上海市人大专门委员会、常委会工作委员会立法专家顾问暂行办法(草案)》，选聘60位专家担任专门委员会立法顾问*王海燕：《上海立法有了智囊团》，《解放日报》(南开大学图书馆馆藏影印本)2016年6月26日。，这一举措有利于提升“两会”专门委员会的建设水平；四是应加强人大和政协“两会”专门委员会之间的协作。二者可围绕社会群众普遍关注的热点问题，联合开展调研和视察。

(三)探索完善人大代表、政协委员联系群众的常态工作机制

人大代表、政协委员与民众的常态联系尚待加强。人大代表、政协委员只有保持与选区、界别群众的密切联系，才能真正了解和汲取民意。近年来，网络信息技术和自媒体平台的快速发展，拓展了人大代表、政协委员收集社情民意的渠道和空间。然而，现实政治生活中人大代表、政协委员与群众之间，仍缺乏常态的联系机制，主要体现在：其一，缺少基本联系信息。当选区或界别群众遇到问题或困难想去联系代表或委员时，往往找不到代表、委员，很多人不知道自己选区或界别的人大代表、政协委员是谁，即便知道也没有直接的联系方式。目前，各级人大、政协的官方网站大多尚未公开代表、委员的工作专用手机号码；其二，代表、委员联络站建设不规范。近年来，在加强代表、委员与群众联系方面，各地代表和委员联络站发挥了积极作用，但其在工作机制、经费来源、政策支持、监督管理等方面均存在诸多不规范、不完善之处；其三，缺乏主动性联系。很多代表、委员仍是以参加周期性的代表小组、界别小组活动作为主要的联系群众渠道，缺乏主动地、经常性地深入基层、走访群众的职责意识。

当前，应切实建立人大代表、政协委员联系群众的常态工作机制。“要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。。首先，完善人大代表、政协委员相关信息的公开制度。应统一公开各级人大代表、政协委员的基本联系方式，包括办公电话、工作专用手机号码、电子邮箱、通信地址等；其次，基于人大代表、政协委员联络站，完善常态接访制度。深圳市南山区月亮湾片区人大代表社区联络站的经验值得基层人大、政协借鉴。作为全国首家人大代表联络站，该站点不仅全面建立了联络站联系选民的各项工作制度，而且创新性地聘任人大代表联络员，担任人大代表履职的“助手”和“耳目”。联络员受人大代表的委托，对群众反映的问题进行调研，收集社情民意。这一举措，很好地解决了兼职代表履职时间有限的难题，实现了代表与群众的双向联系，搭建了常态化的代表履职平台；最后，完善主动走访制度。除了人大代表小组、政协界别小组固定的活动日、座谈会等制度外，应建立人大代表、政协委员基于实际问题、不定期走访选区、界别群众的工作制度，建立收集社情民意的走访登记制度，并将其纳入代表、委员履职考核体系中。

(四)完善人大代表建议、政协委员提案办理环节的信息反馈机制

人大代表、政协委员向选区或界别群众及时反馈建议、提案的办理信息，既是自身作为利益表达工作的延续，也是基于群众满意与否的新一轮利益表达的开始。当前，人大代表、政协委员在提交建议、提案后，缺乏后续的信息反馈工作，不能及时向其所联系的群众反馈具体办理的过程和结果信息，导致代表、委员失去群众的信任和支持，进而影响其后社情民意的收集工作。当选区、界别群众向代表、委员反映了利益诉求，并协助其完成相关建议、提案工作后，理应对利益表达的结果信息知情。缺乏信息反馈的部分原因是由于前述代表、委员联系群众工作机制的不健全，但更重要的原因是建议和提案在办理环节承办单位存在重答复、轻落实的问题，使得代表、委员不愿向群众反馈未解决或虽列入计划但尚未进入解决流程的信息。实践中，在建议、提案办理环节，代表、委员自身作为建议人、提案人，需要由政府相关承办单位对建议、提案的办理进行书面答复。答复结果主要分为三种情况：所提问题已经解决或者基本解决的；所提问题列入计划拟逐步解决的；所提问题因条件限制或其他原因无法解决，或者留作参考的。各级政府在督办人大代表建议、政协委员提案过程中，往往侧重考评办理答复率，并且经常笼统地统计“得到解决或计划逐步解决”的数值。这里，“得到解决”与“计划逐步解决”显然不应做同类归并统计。即便“已经解决或者基本解决的”的情况，也不等同于真正落实，因为存在个别承办单位承诺列入当年年度计划或特定时间内解决，从而得到建议人、提案人认可并在办复意见表上签署满意的情形。

因此，应从承办单位联系代表、委员和代表、委员联系群众两个层面，建立起完善的信息反馈机制。一方面，建立承办单位向人大代表、政协委员反馈建议、提案办理信息的工作机制。应将向建议人和提案人沟通和反馈信息，贯穿于事项办理的全过程，建立起建议、提案办理前、办理中、办理后的规范的信息反馈工作机制；另一方面，建立人大代表、政协委员向所联系的群众反馈建议、提案办理信息的工作机制。应基于承办单位反馈信息的基础，从办理前、办理中、办理后三个环节建立代表、委员向所联系群众反馈信息的工作机制。办理前，代表、委员应认真地收集和整理群众意见，拟定并提交建议、提案。对群众所提问题因条件限制或其他原因无法解决或留作参考的，应实事求是地向相关群众进行反馈和做好解释工作；办理中，代表、委员应对建议、提案办理进行及时追踪，保持与群众的互动联系，并适时向承办单位反馈群众意见；办理后，应主动联系群众，收集群众对于建议、提案办理结果不满意的方面，作为下一轮利益表达的内容。2016年广东省出台《广东省人民政府办公厅关于实行人大代表建议和政协提案办理工作“一把手”责任制的通知》，明确了承办单位“一把手”责任制，要求“一把手”要“亲自部署交办工作，审定办理计划、答复意见和办理情况报告”，并在每年3月底前和领办工作完成后10个工作日内，将建议和提案的办理情况，以书面形式报送省政府办公厅备案，同时抄送人大、政协相关机构，取得了较好的实践效果。

(五)强化闭会期间人大代表、政协委员的履职机制建设

“两会”闭会期间，代表、委员提交建议、提案，开展视察和专题调研，列席“两会”常务委员会和参加专门委员会活动，均是其发挥利益表达职能的重要途径。人大代表、政协委员的兼职制适合了中国的基本国情，也有助于其保持与选区、界别群众的密切联系。但是，兼职制在很大程度上制约了闭会期间代表、委员的有效履职。其一，提交建议、提案方面，人大代表、政协委员在闭会期间提交的建议和提案均远低于其在会议期间提交的件数。全国政协十一届五次会议期间，政协委员共提交5762件，而之前近一年的闭会期间，提案数仅有314件*林文漪：《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会关于政协十一届四次会议以来提案工作情况的报告》，《人民日报》2012年3月14日。；其二，视察和专题调研工作方面，人大代表、政协委员仍是多以年终集中视察作为主要活动方式；其三，人大代表、政协委员列席“两会”常务委员会和参加专门委员会活动频次仍有待加强。这一点，从2013年全国人大提出“要保证每一位基层代表在五年任期之内都能够列席一次常委会”的要求中，可见一斑。此外，缺乏对人大代表、政协委员闭会期间开展活动的考核，也是导致其履职较差的重要原因。

切实推进人大代表、政协委员闭会期间履职的制度化、规范化、程序化建设，应做到以下几点：其一，应建立闭会期间人大代表、政协委员提交建议、提案的考核机制。人大代表、政协委员虽然是兼职性质，但其作为民意代表听取和反映群众利益诉求，不应局限于“两会”会议期间，闭会期间代表、委员提交建议、提案，也是其履职的重要方面。由于代表、委员提出的建议、提案，大多在办理上是需要较长时间的，因此，闭会期间提交建议、提案，有利于群众利益诉求的落实和解决；其二，应重视开展人大代表、政协委员年中的视察和专题调研。应改变年终集中视察和调研的机械模式，应围绕党和国家的工作重点，围绕改革发展稳定的重大问题，围绕群众利益诉求中集中反映的民生问题，不定期地开展年中的视察和专题调研工作。这既是代表、委员掌握第一手材料、提出高质量的议案、建议和提案的重要基础，也是代表、委员对“一府两院”工作进行监督的重要途径。应鼓励代表、委员在年中开展不定期的视察和专题调研，一些地方“两会”联合开展专题调研和视察的模式，有利于发挥“两会”在反映民意方面的整体效能；其三，应建立人大代表、政协委员列席常务委员会和参加专门委员会的工作制度。代表、委员列席常务委员会，可以直接向政府相关部门提出意见和建议，并进行“面对面”交流；代表、委员参与各自专门委员会的工作，可以更好地发挥其自身的专业优势；其四，应充分利用互联网的技术支撑。应进一步完善代表、委员履职的网络平台、手机应用平台，方便代表、委员“移动履职”。2016年上海市人大推出“上海代表履职”APP，创新了“互联网+”时代的代表履职新模式*刘昕璐：《“上海代表履职”APP“升级”》，《青年报》2016年3月2日。；其五，应建立人大代表、政协委员履职的量化考评机制。应建立评分制度，全面考核代表、委员会议期间和闭会期间的履职情况。并且，考核机制应与代表、委员的选拔、推选、激励等工作结合起来，建立必要的退出机制。2016年重庆市江北区人大将人大代表履职事项具体规定为“参加区人代会”、“提出代表议案、建议”、“参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职监督活动”、“列席区人大常委会会议”等11项，并对应赋值计分*《重庆江北人大代表履职推“积分制”》，《新京报》2016年6月14日。。2017年上海市普陀区政协制定20个方面共计56项具体评价指标，对委员各项履职活动，进行量化评价*《委员履职强不强，政协标尺量一量》，《联合时报》2017年4月11日。。

本文系国家社会科学基金项目“我国人大和政协‘两会’机制实证研究”(项目编号：11CZZ029)的阶段性成果。

盛林，男，政治学博士，南开大学马克思主义学院副教授，研究方向为中共党史、中国政党政治。

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1002-3909(2017)05-0128-07

[责任编辑吴荣生]