社会投资视角下公共服务与农民工收入增长路径研究

李国正，高 波

(北京工业大学经济与管理学院，北京 100124；北京大学政府管理学院，北京 100871)

社会投资视角下公共服务与农民工收入增长路径研究

李国正，高 波

(北京工业大学经济与管理学院，北京 100124；北京大学政府管理学院，北京 100871)

伴随着我国经济转型、产业升级，制造业比例不断下降，以服务业为主的第三产业的迅速扩张，这对受教育水平较低、职业技能短缺、社会支持网络单一、处于劳动密集型行业的农民工群体提出了巨大的挑战。以往研究认为，户籍制度是造成城乡收入差距的根本制度因素。然而，单纯地取消农业户口并不能消除户籍制度对农民工收入增长的制约。公共服务是提升农民工就业能力的重要外部力量，只有通过政府社会服务支出增加，进而加强农民工职能技能培训、搭建就业指导平台、重构农民工社会支持网络才能从根本上弥合二元劳动力市场，提升农民工收入水平，进而促进户籍人口城镇化。

社会投资；农民工；收入；户籍人口城镇化

一、农民工收入增长困境

自上世纪八十年代以来，越来越多的农村居民离开故土进城务工。根据人力资源与社会保障部统计数据，到2015年末，中国农民工数量已经高达2.74亿人，占到了总人口的近五分之一，成为城镇发展的重要力量。此外，伴随农村剩余劳动力转移所产生的人口红利和劳动力配置效应也为中国经济增长作出了较大的贡献，1978—1998年之间对GDP增长的贡献率高达21%*蔡昉：《人口转变、人口红利与刘易斯转折点》，《经济研究》2010年第4期。。与此同时，农民工进城务工经商也大大提升了其工资性收入，国家统计局统计数据显示，2002—2014年农民工工资性收入由840元增加至2864元；工资性收入占农民人均纯收入的比例由33.9%上升至42.3%。

农民工群体的收入增长不仅关乎到农民工群体的切身利益，而且还关系到“2020年城乡居民人均收入翻一番”战略目标的实现。如何提高农民收入，已经成为影响农业发展的瓶颈问题*王成利：《农户农地转出意愿及其影响因素分析》，《山东社会科学》2016年第12期。。根据国家统计局数据，2010年，中国城镇居民人均可支配收入达到19109元，农村居民人均纯收入达到5919元，在扣除价格因素后，当年中国城乡居民人均收入均比2000年翻了一番多，年均增速大约为8%。按照“十二五”期间的发展速度，如果想要实现2020年城乡居民收入翻一番必须保证年均增速保持在7%左右。随着工业经济的不断发展，农业收入低的劣势越来越明显，外出务工与兼业的农村劳动力越来越多，而且外出务工或者兼业的收入愈来愈高*王成利：《农户农地转出意愿及其影响因素分析》，《山东社会科学》2016年第12期。。目前，农民工工资性收入对农村居民收入增长的贡献率超过50%，成为农民增收的重要来源，因此，研究农民工收入增长的路径具有重要意义。然而，伴随着经济转型与产业升级，农民工群体收入增长面临着严峻形势：

(一)单纯取消农业户口，难以化解由户籍制度造成的二元劳动力市场

长期以来，二元劳动力市场引致了城乡居民收入差距拉大。基于户籍的“制度型歧视”，更是导致农民工就业呈现行业高度集中、非正规部门就业比重高、劳动时间长、工资水平低、雇佣关系不规范、劳动保障状况差等明显不同于城市职工就业的特征*高文书：《进城农民工就业状况及收入影响因素分析》，《中国农村经济》2006年第1期。。正是由于“制度型歧视”导致农民工群体的劳动价值被低估，其工资性收入长期得不到合理提升。王美艳运用Oaxaca工资差异分解模型对转轨时期农村迁移劳动力的工资歧视做了计量分析, 认为工资差异中有76%的部分可以用“制度型歧视”来解释*王美艳：《城市劳动力市场上就业机会与工资差异——外来劳动力就业与报酬研究》，《中国社会科学》2005年第5期。。截至2016年底，全国已经有31个省份取消了农业户口，与此同时，全国各地还纷纷出台了一系列吸引农民工落户的政策，但是农民工的反响并不是很积极。有研究发现，“在排除了户籍等因素的情况下，主动愿意转为市民的农民工在被调查者中只占22.4%”*谭日辉：《社会认同视角下失地农民的市民化研究》，《湖南社会科学》2014年第6期。。这主要是因为如果只是降低落户门槛，而不能从根本上提升农民工融入城镇的能力，包括就业机会、职业技能等，以及给予农民工与城镇职工同等的附着在户籍上的各种福利待遇，那么农民工很难在城镇扎根。此外，当前附着在农业户籍上的宅基地、集体土地租赁权等权益也成为影响农民工落户城镇的重要因素。

(二)行业分布特点使得“干中学”的路径很难显著提升农民工群体的收入

目前，我国农民工整体受教育水平依然较低，研究发现，从2003—2015年，虽然农民工受教育水平在逐步提升，高中及以上受教育水平的人群所占比重由21.0%提升到了29.5%，但是初中及以下受教育水平的比重仍然高达70.5%*李国正：《“十二五”末农民工就业状况及收入增长的影响因素分析——以北京、石家庄、沈阳、无锡和东莞为例》，《理论与改革》2015年第6期。。较低的受教育水平导致农民工群体很难依靠学历和教育背景找到适合自己的工作和获取晋升的渠道。相反，大部分农民工主要是依靠老乡、亲戚等社会关系进入劳动密集型行业，在工作中积累技能。从农民工群体的行业分布来看，主要集中在建筑业、制造业和批发零售餐饮业，而这些行业都是技术含量低的工作。这说明，一方面，农民工群体的职业技能仍旧较低；另一方面，农民工很难通过现有工作显著提升自己的技术水平，实现晋升和收入增加。新常态下，我国正在深化经济转型和产业升级，制造业比重下降、技术升级和服务业的扩张等对农民工群体提出了新的挑战。在新形势下，农民工群体不但面临着收入增长的困境，而且还可能面临着失业的危险。

(三)社会支持网络单一，缺乏求职平台和晋升渠道

通过调研发现，在我国劳动力市场二元分割的背景下，农村转移劳动力外出就业的途径主要集中在亲属、朋友的介绍和引荐，因此社会网络既能够保证农民工所获就业信息的真实性，也可提高农民工在城市的就业概率。由此可见，社会网络等社会资本确实有助于农民工工作的获取。但是，亲属、朋友等“同质性关系”很难帮助农民工提升收入和获取晋升空间。农民工背井离乡进入城镇之后，原有的社会支持网络断裂，新的社会支持网络比较单一，加之就业的行业分布特点，农民工很难获取“异质性关系”，这不但增加了农民工获取就业机会的难度，而且往往导致农民工出现暂时性失业。以农民工为主要组成部分的流动人口暂时性或长期失业，一方面会影响社会稳定，增加政府维稳成本，因为有研究发现就业状况对流动人口行为失范具有显著影响*寇恩惠、刘柏惠：《城镇化进程中农民工就业稳定性及工资差距》，《数量经济技术经济研究》2013年第7期。；另一方面也造成了劳动力资源的浪费，尤其是在当前“用工荒”的形势下。

二、公共服务社会投资与农民工收入增长的关系

(一)农民工收入增长的影响因素

要切实找到提升农民工收入增长的路径，必须厘清影响农民工收入的因素。目前，关于农民工收入影响因素的研究，大致有三种思路：

思路一：人力资本的角度

有学者认为劳动者的收入受到其禀赋因素的影响，而且从人力资本角度入手研究比较容易量化。苏群、李培林等研究发现，受教育水平、技能、培训等因素对收入具有显著影响*苏群等：《农民工人力资本对外出打工收入影响研究》，《农村经济》2005年第7期。*李培林、李炜：《农民工在中国转型中的经济地位和社会态度》，《社会学研究》2007年第3期。，并且还有学者对于教育、技能等因素对收入的影响进行了测量，并进一步提出了提升农民工群体受教育水平和技能水平的对策。但是这一研究思路把农民工看作一个“同质性群体”，侧重研究“收入”与“人力资本”相关性，没有考虑到宏观制度变迁、国家经济和产业战略转变以及当前农民工群体内部的阶层分化。

首先，在改革开放前三十年中，我国经济发展主要集中在第二产业，尤其是建筑业、制造业、批发零售仓储等。这些行业对技术要求较低，很多都是劳动密集型产业，进入门槛较低，对农民工受教育水平要求并不高，从一定程度上讲，受教育水平高低对整个农民工群体的收入而言影响不大。但是，随着我国经济新常态的到来，第二产业比重下降，制造业开始萎缩，第三产业尤其是中高端服务业迅速扩张，这对劳动者的技能水平提出了更高的要求。这时，农民工群体面临的不只是收入增长问题，而是失业问题。其次，技能和教育等人力资本构成要素并不能单独起作用，农民工人力资本优势的发挥必须基于宏观的制度环境。众所周知，进城务工的农民工群体大多吃苦耐劳，怀揣着通过进城务工进而增加收入的梦想。但是，城镇在需要这些廉价劳动力的同时，并没有为他们创造与城镇职工同样的社会福利和服务。附着在户籍之上的就业机会、社会保障等更是农民工群体无法企及的。目前，通过教育也就是高考落户城镇是农村居民的主要途径，对于技术的重视程度不够。众所周知，西方很多国家都有技术移民的政策，但是在我国，农民工群体很难依靠技术落户。第三，农民工作为一个整体而言，受教育水平、技能、培训确实有助于这一群体收入的提升。但是，从微观角度来说，教育、技能和培训是如何影响农民工个体获取收入增长和晋升渠道的，也许更值得研究。换言之，当前大规模、长时间地从微观角度跟踪性研究还比较缺乏。此外，由于禀赋差异，农民工群体内部已经出现了阶层分化，那么，受教育水平、技能、培训等因素对于这一分化的解释力如何，还有待进一步研究。在法律制度不健全的形势下，个人的胆识、魄力是否在其中起到了比教育、技能和培训更重要的作用呢？更有甚者，在这一分化的过程中，受教育水平等因素是否会起到相反的作用？

思路二：社会资本的角度

从社会资本角度来解释农民工就业问题的相关研究越来越多。章元、叶静怡等研究表明，目前在劳动力市场二元分割的状态下，社会网络保证了我国农民工所获就业信息的真实性，并提高了农民工在城市的就业概率*章元、陆铭：《社会网络是否有助于提高农民工的工资水平》，《管理世界》2009年第3期。*叶静怡、周晔馨：《社会资本转换与农民工收入》，《管理世界》2010年第10期。。因此，社会网络等社会资本确实有助于农民工工作的获取。但是，关于社会资本对农民工收入的影响却存在较大争议。一方面，刘林平等通过实证研究发现，社会资本不能增加农民工工资性收入*刘林平等：《农民工工资：人力资本、社会资本、企业制度还是社会环境？》，《社会学研究》2007年第6期。；另一方面，边燕杰等的研究却得出相反的结论，认为社会资本有助于增加农民工工资性收入*边燕杰等：《跨体制社会资本及其收入回报》，《中国社会科学》2012年第2期。。那么，关于“社会资本对于农民工收入影响”产生争议的主要原因是什么呢？通过对以往文献的综合分析，其原因可能有以下几个方面：

第一，关于社会资本的界定存在差别。如果仅从宏观角度将社会资本界定为社会网络等，缺乏对于社会资本较为细致的分解，这可能导致很难发现社会资本在农民工收入增长中的作用。例如，李树茁等将社会资本划分为“异质性社会资本”和“同质性社会资本”，认为异质性社会资本(新型社会资本)对农民工收入具有正向影响，而同质性社会资本(原始社会资本)则没有显著影响*李树茁等：《农民工社会支持网络的现状及其影响因素研究》，《西安交通大学学报(社会科学版) 》 2007年第1期。。此外，林南等丰富了“强关系”和“弱关系”理论，认为“弱关系”更有利于人员工作的获取和收入的增加*林南等：《社会资本之长臂:日常交流获取工作信息对地位获得的影响》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2010年第6期。。第二，对于社会资本中所隐含的、对农民工收入起到间接作用的逻辑关系和内在逻辑性缺乏深入研究。比如社会资本在农民工跨行业或者跨部门工作中的作用，而相关的一些研究也证明了这确实可以间接起到增长收入的作用。例如，王春超等将社会资本分解为“整合型社会资本”和“跨越型社会资本”，认为社会资本对农民工收入具有显著影响，尤其是，“跨越型”社会资本能够显著增加农民工收入*王春超等：《社会资本能影响农民工收入吗？》，《管理世界》2013年第9期。；此外，农民工通过构建良好的人际关系和社会网络有助于自身职位的晋升，进而带动其收入的增加。第三，在研究过程中对于社会资本代理变量的选择及计量模型估计方法等方面可能存在不同，这会很大程度上影响研究结论。例如，有学者通过过节送礼等变量来研究社会网络，这一代理变量也是值得商榷的。

思路三：宏观制度的角度

结构分析通过关注对人们行动的结构性约束，把分析问题的目光投向了宏观的社会结构层次，指出二元劳动市场体制、户籍制度因素、社会保障制度、社会环境因素等对劳动力市场结果的影响。目前，姚先国等的研究表明，二元劳动力市场体制是导致当前城乡居民收入差距以及教育回报率差距较大的主要因素*姚先国、赖普清：《中国劳资关系的城乡户籍差异》，《经济研究》2004年第7期。。之所以产生这样的结果，原因主要有以下几个方面：第一，二元劳动力市场阻碍农民工流动，尤其是跨行业、跨部门的流动、就业和晋升；第二，二元劳动力市场导致对农民工回报的低估，使得农民工在城市劳动力市场中处于弱势地位，缺乏竞争力，只能从事工作强度大、收入低的劳动密集型行业；第三，二元劳动力市场导致农民工社会保障等方面难以与本地居民相比。此外，关于所有制结构、产业转移与升级、最低工资制度、农民工工会等方面对农民工收入影响的研究相对较少。

(二)公共服务社会投资与农民工收入的关系

根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，公共服务核心指标主要包括：基础教育、医疗卫生、就业创业、社会保障等。按照职能，可以将政府财政支出划分为经济建设支出、社会文教支出、行政管理费支出、国防等支出。从中我们可以看出，社会文教支出主要是用作公共服务供给。根据国家统计局2012年的数据，政府支出占GDP比重已超过35%，在国际上处于相对偏高的状态。从“全口径”来看，我国政府支出中的投资和建设性支出占比超过50%，远高于发达国家10%左右的比重；此外，根据国家社科院财经战略研究所所作调研，可知我国社会福利性支出比重约为40%左右，远低于发达国家60%—70%的比重。因此可见，当前我国社会文教支出占比较低、公共服务投入不足，这种现实和政府以经济建设为中心的发展思路是分不开的。较低的社会文教支出制约着公民受教育水平和技能水平的提升，进而阻碍了公民收入的增加和晋升机会的获得。加之城乡社会服务支出失衡，导致农村地区教育、医疗等公共服务水平更低。

相关研究发现，在当前中国，决定社会地位的要素主要有：权力地位、经济地位、教育地位、技术职称、户籍身份地位、家庭出身等六个方面。结合当前农民工的人口学、经济社会特征以及宏观制度因素，农民工群体获取社会地位的可能性因素主要是教育地位和技术职称。因此，在中国，高考就成为农村居民改变命运的最主要路径，能够通过高考获取国家认可的学历证书是当前农民居民提升社会地位的最主要途径。但是这种路径也存在很多问题，一是农村居民高考升学率低。根据北京大学中国社会科学调查中心所作研究，可知由于教育资源有限，加之中国农村低收入家庭对子女教育投入较少，农村居民和城镇居民相比，高考升学率要低92%；二是由于农民工群体规模比较大和高等教育资源的有限性，不可能实现其中大部分人通过升学提升社会地位，学历教育投资主要是着眼于未来农村居民的发展；三是对于存量的农民工群体，通过学历教育提升其社会地位是不现实的。

那么，针对当前的农民工群体以及大量的新生代农民工群体和农村地区的青少年群体来说，职业教育是可行的选择。通过职业技术学校教育或者短期的职业技能培训，可以增加农民工群体受教育机会，提升其技能水平。但是，这一路径也存在一些问题：一是农村居民对职业技术学校认可度不高，入学率较低，职业技术学校面临招生难问题；二是职业技术学校的学生就业渠道不顺畅；三是职业技术教育的成本较高；四是针对技能培训，除了企业内部组织的技能培训外(比如制造业、中高端服务业)，农民工群体参与意识不高；五是政府、社会、企业和农民工群体缺乏对技术能力的重视，换言之，农民工技能水平的提升缺乏一个良好的生态环境。

通过以上分析，我们发现，无论是学历教育还是技能培训，单纯依靠农民工群体无法从整体上扭转其受教育水平较低、技能缺乏的现状。社会投资理论为问题的解决提供了很好的思路：与其直接给予现金补贴，不如给予帮扶对象进行人力资本的投资；坚持与其坐等问题的到来，不如提前进行干预。因此，社会投资理念的基本原则：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助*[美]安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年版，第103～105、122、132页。。换言之，就是将经济资助、补贴转化为社会投资，将弱势群体直接获取社会再分配资源变为通过自身的努力参与第一次分配，从而实现权利与义务对等，在履行政府职能的同时实现社会资源价值的充分发挥。正如埃斯平-安德森所说，社会投资政策的目标就是“避免因技术过时和家庭客户责任过重而导致的结构性失业、长期失业、工作贫困、家庭不稳定、缺乏参与劳动市场机会等问题，从消极的收入补偿转变为积极的社会政策和社会服务支持”*Esping-Andersen.Why We Need a New Welfare State.Oxford University Press,2002:6-7.。

综上所述，政府一方面通过社会投资来创新职业教育和技能培训机制，加大对农村地区基础教育和职业教育、技能培训的投入，从而提升农民工群体的受教育水平和职业技能；另一方面，通过媒体宣传等各种形式，营造全社会重视技能的环境，比如完善全国性的职业技能鉴定、举办全国性职业技能等级竞赛等；第三，健全和发挥工会组织的职能，以工会为抓手，为农民工提供维权、职业培训、职业介绍、家政服务等服务。因此，政府社会服务支出是通过公共服务改变农民工群体现状的重要外部因素，是切断“贫困代际传递”的重要力量。

三、公共服务与农民工收入增长的社会投资战略选择

公共服务是促进农民工收入增长的重要外部力量，而公共服务数量与质量的提升离不开政府社会投资的增加。具体而言，笔者认为，针对当前我国农民工群体收入增长所面临的问题，需要从社会投资方向加强以下几个方面的工作力度：

(一)加大基础教育投资，提升农村居民升学率和认知能力

1993年中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”到2014年底，我国财政性教育经费占GDP的比例才达到4.15%，与欧美等国家15%-24%的比重相比*马志远：《中国财政性教育经费占GDP4%的可行性分析——国际比较的视角》，《教育研究》2011年第3期。，差距较大，如果加上人口规模因素，中国与发达国家相比差距更大。在义务教育方面，我国直到2008年才实现全国范围内九年义务教育全免学费。当然，我们也应该看到伴随着财政性教育经费支出的增加，自九年义务教育实施以来，农民工群体的受教育水平有了显著提升*中国社会科学院人口与劳动经济研究所于2003年7月至9月对北京、石家庄、沈阳、无锡和东莞5城市的城市外来劳动力及本地居民进行了问卷调查，发现初中及以下受教育水平的占比79.0%左右。时隔10年，笔者根据2013年全国流动人口调查数据对这5个城市进行了研究，发现初中及初中以下受教育水平比例为70.5%，降低了8.5个百分点。。

长期以来，受政府发展理念的影响，经济建设支出比较大，财政性教育经费支出较低。这种“重经济建设支出，轻社会服务支出”的发展思路，在改革开放初期，是一种必然的选择，但是伴随着我国经济转型和产业升级所带来的对就业者技术能力的要求越来越高，这种发展思路必须加以改变，才能为中国经济发展带来源源不断的动力。今后在基础教育投资方面，一是要更加重视对农村地区就要教育投入，扭转城乡基础教育投资差距过大的问题；二是进一步加大对农村地区高考生源的照顾力度，提升农村地区高考生源比重；三是加大对农村地区学生的补贴力度。

(二)加大职业技能培训投资，构建职业技能培训体系

当前我国职业技能教育比较落后，公民参与职业技能培训的积极性较低、意愿不强烈，尤其是农村地区对于职业教育还存在一定程度的歧视心理。其原因有三个方面：第一，重学历教育轻职业教育，重书本教育轻实践教育的思想比较突出，过分看重“高考”和名校；第二，农民工群体通过工作积累的技术很难得到政府、社会、企业的认可，对就业和收入的作用有限，这一认识更加降低了农民工参与职业教育和培训的积极性；第三，由于农民工群体多在劳动密集型行业工作，用工单位对于农民工技术水平没有严格的要求，导致技术和就业、收入、升迁缺乏明显的相关性。

针对这些问题，首先，试点免费职业教育和补贴参与职业教育人群，进而推动和引导部分初中毕业生进入职业技术学校学习技术；对于已经进入城市的农民工群体，可以为其提供短期的技能培训，比如家政方面的技能培训，具体可以采用政府购买服务的形式提供给农民工；并且在参加完培训后，力争能够为其提供一定的就业渠道。其次，完善职业技术认证体系，对于有一定技能的劳动者，应该从国家层面采取合理的评价形式给予认可，并且从全国范围内开展职业技能竞赛等唤醒公众对职业技能的重视。第三，可以考虑以合理的形式，比如招投标、评比、税收等，对企业员工职业技能提出一定的要求和标准，将农民工技能和就业、收入结合起来，创造农民工参与培训、提升技能的外部动力。

(三)重构农民工社会支持网络，搭建就业平台

农民工群体在脱离了原有社会支持网络，就业信息的获取渠道减少，工作搜寻能力降低。相关研究发现，流动人口经常会出现不同程度的失业问题。流动人口暂时性或长期失业，一方面会影响社会稳定，增加政府维稳成本，相关研究发现，就业状况对流动人口行为失范具有显著影响；另一方面也造成了劳动力资源的浪费，尤其是在当前“用工荒”的形势下。因此，重构农民工群体的社会支持网络就显得非常重要。

关于农民工群体的社会支持网络的重构，笔者认为可行性的思路为：以工会组织为抓手，加强工会的职业介绍、维权职能、培训职能、家政服务职能；以居住证管理平台为基础，为农民工提供更加及时、准确的就业信息；以社区为依托，加强社区服务，为农民工提供更多的人文关怀。

四、社会投资视角下农民工社会管理理念创新

在社会投资理念中，流动人口不是社会的负担，相反，这个群体曾经并且也正在为国家经济的发展作出巨大的贡献，未来国家经济发展、产业升级也离不开这一群体。因此，在供给侧改革的背景下，单纯进行大规模基础设施投资带动经济发展的时代已经接近尾声，未来经济的持续、快速发展应该建立在以社会投资带动人力资本提升的基础之上。只有大部分人掌握了生存和发展的能力，整个国家才能获取源源不断的发展动力。我们不只是需要服务型政府，更需要社会投资型的政府，前者是被动地提供公共产品，后者是建立在精细化帮扶基础上的社会服务的提供者。具体到流动人口社会管理机制方面，笔者认为政府的社会管理机制或者理念应该实现以下几个方面的转变：

(一)由重经济建设向重社会投资转变

所谓社会投资理念，就是把农民工群体作为城镇发展、经济转型和产业升级的重要资源，而不是社会的负担，通过投资其人力资本和社会资本，促进其就业能力和城市融入能力的提升，为中国经济转型、产业升级、技术变革提供动力和源泉。基于农民工群体自身禀赋，在劳动力市场中处于劣势地位，户籍等宏观制度因素更加剧了这一问题。因此，只有通过社会投资这一外部力量的介入，改善进城务工农民工群体的人力资本和社会资本禀赋，才能进而提升农民工群体的就业能力和城市融入能力。只有提升生存和发展能力，才能最终实现共同富裕。然而，相比世界其他国家，我国财政支出中经济建设支出比重较大，社会文教支出比重太低。目前，政府支出中的投资和建设性支出占比超50%，远高于发达国家10%左右的比重；而我国社会福利性支出比重约为40%左右，远低于发达国家60%-70%的比重。因此，转变政府财政支出结构，提高社会服务支出比重显得非常重要。

(二)由重政策向重服务转变

所谓服务理念，不单是为公众提供一般性的公共服务(维护性服务、社会性服务等)，还应该创造条件，让每一位公民都能享受到平等的政府服务。这是因为，由于每个公民的禀赋差异，对于政府服务资源的使用程度方面可能会存在很大不同。以往的政府社会管理，往往侧重于顶层设计层面，制定了很多的政策，但是真正能够落实并产生实效的很少，“上有政策，下游对策”的事情时有发生。受自身条件限制，农民工群体很难利用好当前的国家政策。当前国家出台的“精准扶贫”、“取消农业户口”等战略和政策，如果没有具体的、精准化的帮扶，底层民众的生存状态难以根本扭转。

(三)由重管理向重开发转变

所谓开发理念，就是把流动人口作为一种资源，通过政策和服务帮扶现有流动人口，吸引外部潜在流动人口，实现流动人口群体生存和发展能力的提升，进而实现人的全面发展。在开发理念指导下，提升流动人口就业能力才是目标，提升户籍人口城镇化率只能作为副产品。虽然，当前全国31个省份取消了农业户口，并出台了一系列破除户籍制度的措施，但是并没有从根本上转变对流动人口进行管理或者管制的理念。流动人口作为一种懂得趋利避害的要素资源，在市场机制下，应该实现其自由流动，才能充分发掘其潜力，促进其发展。

本文系国家社科基金重点项目“提高户籍人口城镇化率的对策研究”(项目编号：16ARK001)、北京社科基金项目“在京农民工行为失范与社会管理机制创新研究”(项目编号：15JDZHC007)的阶段性成果。

李国正，男，管理学博士，北京工业大学经济与管理学院讲师，北京社会管理研究基地研究人员，研究方向为社会管理与社会政策；高 波，男，北京大学政府管理学院博士生，研究方向为人力资源管理。

F323.8

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1002-3909(2017)05-0121-07

[责任编辑张蕴萍]