气候变化政策的协同效应的影响和不确定性分析

侯小菲

气候变化政策的协同效应的影响和不确定性分析

侯小菲

为了应对气候变化而进行的温室气体减排不仅会使其他大气污染物排放减少，还可能有各种间接的和温室气体排放相关的影响，最广为人知的是应对气候变化的政策可以带来空气质量的改善。这些有利的协同效应却没有在政策制定中纳入考虑，主要原因在于温室气体减排成本的不确定性和体制机制上的障碍。但是，在气候政策的设计和评估中全面考虑空气质量的协同效应几乎可以肯定，会增加社会产出，提高社会福利，因为这些协同效应很大，并且现有的政策分析并没有重视这些，未来纳入考虑对整体社会福利的改进具有重要意义。

协同效应；成本收益；空气质量；不确定性

一、引言

为了应对气候变化而进行的温室气体减排不只会使其他大气污染物排放减少，还可能有各种间接的和温室气体排放相关的影响，包括人体健康，宏观经济，地缘政治，生态系统，农作物产量和就业模式等方面。这些有利于增进福利的影响都属于“协同效应”的一部分。其中最广为人知的是与空气质量相关的对人体健康产生的影响。能源生产和消费的技术变革，以及能源消费的水平，都和空气质量相关。首先，很多技术变革会减少温室气体的排放量也会减少其他污染物的排放，比如氮氧化物（NOx），二氧化硫（SO2），颗粒物和汞，还会导致引起疾病的其他污染物排放的减少。其次，这些技术变革中有很多会降低对昂贵的污染控制设备的需求，如烟道气脱硫、选择性催化还原、静电除尘器等。但是在改善空气质量（AQ）方面的协同效应到底有多重要？既然重要，那么为什么没有在气候政策设计的评估中考虑协同效应呢？其中一个重要的原因就是，决策者更多地专注于成本最小化，而不是比较收益和成本，这就削弱了收益的作用。因此，改善空气质量方面的收益并没有作为气候政策讨论中的核心部分，很有可能只是依靠气候收益更好地表征，以此来得到充分重视。

二、气候变化政策中协同效应的影响

在气候政策的讨论中考虑空气质量的协同效应，在优化政策设计上和利益相关者所担任的职位上都有影响。

第一个影响是，考虑空气质量的协同效应会降低气候政策的社会成本。另外，协同效应可以避免部分社会损失，有助于形成更为严格的气候变化政策。同时，协同效应提高了严格的气候政策的稳健性。认可了损害函数和减排成本函数中存在的不确定性，这就为考虑以空气质量的协同效应对抗低于预期的气候损害或高于预期的减排成本提供了一个对冲。空气质量的协同效应比气候的协同效应更早到来，因此，社会收益的计算没有贴现率的选择那么敏感，也就减少了使用低贴现率还是高贴现率产生的重要影响[1]。对于不确定的损害，减排成本和贴现率来说，考虑协同效应可以增加气候政策的稳健性，即使是在面对较大的不确定性的情况下，协同效应对短期的气候行动激励作用也会更大。

减排成本更低，增加政策稳定性，都是考虑协同效应的积极影响，这些也为发展中国家积极应对气候变化提供了激励。发展中国家收入相对较低，又处于发展的初级阶段，并且对大气中的温室气体的存量提供得不是很多，因此对于减排成本特别敏感。然而，从过去的轨迹来看，减少发展中国家的排放对解决全球问题来说是必不可少的。博弈论模型显示，减缓气候变化的短期收益和本土化的空气质量协同效应可能对于发展中国家参与国际协定提供了足够激励[2]。

第二个影响是，包含空气质量的协同效应具有分配效应，因为它改变了气候变化行动的受益者。特别是，由于能源部门中国际减排项目的地理收益变得更加本土化，对发展中国家来说，减排项目的价值增加了，因为空气质量协同效应的价值放到了发达国家财政转移的价值上。结果就是，发达国家期望为发展中国家的减排项目支付更低的价格，而发达国家内部的减缓气候变化的价值也会有所增加。因此，对于国内和国际的减排措施来说，碳减排的成本都降低了。发达国家可能更喜欢本地的减缓气候变化的措施，因为可以产生空气质量的协同效应，这部分的收益超过了购买国际上减排量的成本；有空气质量协同效应的国际减排项目比没有协同效应的项目更便宜，即使在这种情况下，许多国际减排项目仍然会比国内减排项目更加昂贵。本地空气质量协同效应的估值对减排资金从发达国家流向发展中国家很可能存在递减效应。也就是说，从发达国家向发展中国家提供资金转移的目标通过各项措施的直接支持可以完成得更有效，而不是主要依靠国际减排项目作为转移机制，例如适应气候变化和减少贫困就是这样。

还有一个问题是，减缓所带来收益的地理分散性和排放位置的联系会变得更加紧密。温室气体排放权交易背后的一个理由就是，排放位置对大气层的影响是无差别的，因为在《京都议定书》中规定的六种温室气体长期存在并充分混合，遍布全球。从气候收益中得到的空气质量收益范围的扩大提高了排放位置的重要性。鉴于减少温室气体排放的成本非常分散，排放交易能够把排放地点集中在高减排成本的位置。虽然不会影响气候损害的地理发生率，但是会引入对环境公平的担忧。

第三个影响是辐射强迫中，行动是相等的，价值却不是相等的。把空气质量的协同效应纳入考虑，相对于其他应对气候变化的方式，可以增加对转变能源生产和利用的诉求。例如，当空气质量的协同效应包含进来时，保护森林的诉求相对于减少排放会减少。同样，空气质量的协同效应相对于减缓来说减少了适应和气候工程的吸引力。可以肯定的是，适应仍然是有必要的，但作为一个替代昂贵的减缓气候变化诉求的作用被削弱了。关于气候工程的项目，有人已经提出减少辐射强迫而不必改变排放，原因在于其效果和副作用存在不确定性。

第四个影响是一个不太显著的影响。政策制定者可以简单地选择直接解决空气质量的问题，因为几乎可以肯定的是通过直接的政策减少本地的空气污染比通过气候政策得到的协同效应成本更低。这种可能性似乎在发展中国家表现得尤为明显。在减少温室气体排放的更高水平上可能会出现的问题是，减排成本变得昂贵，同时空气质量的协同效应也开始变得比较小。发展中国家，可能会考虑避免气候变化的损害，把它作为改善空气质量措施的协同效应。如果高CO2排放的发展中国家都采取这样的角度来看，国际气候协定的制定和执行会变得更加复杂。例如，如果一国要设定一个全国性的温室气体排放限制，而其他国家对SO2，NOX或其他污染物设定限制，国家之间的排放交易就会变得困难。

三、协同效应被忽视的原因

1.温室气体减排成本的不确定性

减缓气候变化的成本和收益的不确定性降低了空气质量收益在政策讨论中的作用，因为它让比较成本和收益变得更为复杂。这和一般性的认知是相反的，一般认为，空气质量的协同效应使得作出无悔的气候政策决定成为可能，因为协同效应更大的确定性降低了气候损害不确定性的重要程度。但是，避免气候变化带来的收益的不确定性在政策讨论中占据重要地位，因此政策设计是在成本最小化的框架下形成的，没有明确地计算收益，因为估值不够可靠。气候收益边缘化已经排除了一般的定量表示的收益，包括空气质量的收益。空气质量协同效应至今没有削弱气候不确定性的重要性，反而是，气候不确定性形成了政策辩论的核心，空气质量的收益要想发挥核心作用仍然非常困难。

应对气候变化的国际合作也很困难，一部分原因在于气候政策减排成本的不确定。气候政策的成本占世界生产总值的几个百分点，并且实际上会刺激经济增长[3]。IPCC发布的报告显示碳价的范围是20～100美元/吨CO2，这是按照一切照旧情景下到2030年减排25%的价格[4]。几乎每一个气候政策的提案都提到基于数量确立的目标，而不是基于价格的目标，这就造成了成本的不确定性一直存在。事实上，存在几个假设条件，基本排放量的增长，亏损成本的能效投资的供给，可再生能源的成本，核的扩散，以及碳捕获和封存技术的可用性，还有其他一些假设，这些都导致了减排成本的大量分散。相比之下，改善空气质量的相关技术没有那么容易发生变化，特点是有较长的历史，选择非常有限，而且不需要更改现有的基础设施。

而在气候政策的讨论中铺天盖地的部分集中在减排成本上，空气质量的协同效应的不确定性更重要的来源是来自于气候损害。具体来说，估计出避免与气候相关的损失是气候政策的结果，这才是决策者关注的核心问题。避免损失的估计具有“深层的不确定性”，因为无法获得可能产生的结果的可靠概率分布。最近公布的一项估值研究发现，气候损害的范围是0～33000美元/吨CO2，这取决于相关的风险厌恶，公平和时间偏好的假设。特别需要关注的是潜在可能发生的正反馈，不可逆转性和气候系统的快速变化。与此相反，估计空气质量的损害没有那么多的问题，原因是空气污染对人体健康的影响是较短时期内可以观察到的，在地理上也没有那么分散，并且这方面的研究已经做得很好了。

尽管避免损害是实行气候政策的最终动机，但是通常不包括对气候政策的评估。有一种解释是，人们根本不相信在气候影响方面研究的可靠性。另一种解释是，既然不确定性如此之大，损害的价值又取决于对贴现率的选择，那么这一讨论很快会成为哲学，而不是进行政策讨论。另一个不经常讨论损害价值的原因是，对于避免损失的支付意愿是相当低的；一项针对美国居民为京都议定书支付意愿的价值研究显示，家庭对避免气候损害收益的估计是每年每户家庭191美元之下，这意味着对碳价的政治支持在美元/吨CO2的个位数。最后，拿来比较的风险特性不同；至少从目前来看，空气污染对健康影响的致命性可以为监管行动提供动力，但是在气候变化中缺失这方面的影响。

2.社会制度和社会认知

无论是在科学领域还是在政治领域，体制上的障碍都阻碍了气候政策设计中考虑纳入协同效应。从科学的角度来看，机构和个人对空气质量知识的贡献几乎都没有与气候变化重叠。缺乏假设、方法和数据共享使得综合科学成果变得很困难。国际政策制度中也有类似的分离状况，尽管一直在呼吁更好地整合远距离越境空气污染，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）仍然认为应该分开讨论。如果国家采取应对气候变化和空气质量不同的优先级的话，国际治理中这种划分的不利后果很可能会更加严重。例如，大的发展中国家可能会把避免气候变化的损害作为他们追求空气质量改善的协同效应，而发达国家可能会直接关注气候变化的影响，把空气质量作为一个附加的收益。事实上，气候变化可能会成为一个“不纯”的公共产品，从减缓气候变化中受益，减轻了搭便车的问题。各个经济主体对共同成果的不同追求可能会提供一个充满希望的背景，用以解决集体行动的问题，但是治理制度的分离可能会阻碍把协同效应纳入考虑的进程。最后，这些原因可能会重新调整利益集团联盟，这也会影响赞成减缓气候变化行动的政治进程。一旦考虑到空气质量的协同效应，绿化，适应和气候工程的吸引力就会相对下降，有可能会威胁到在国家和国际层面支持气候政策联盟的凝聚力。给已经很复杂的制度更添复杂性，随之而来的是会降低气候制度在政治上的可行性。

四、结论

在气候政策的设计和评估中全面考虑空气质量的协同效应几乎可以肯定，会增加社会产出，提高社会福利，因为这些协同效应很大，并且现有的政策分析并没有重视这些。此外，空气质量的协同效应本地化和短期效果更明显，而且和健康相关，并且具有促进国际合作的潜在影响力，让厌恶气候政策的成本或者对避免气候损害没有动力的行动者参与进来而达成合作。然而，在协同效应的考虑中仍然有各种障碍存在。直到避免气候变化带来的收益是可以更可靠地估计出来的时候，气候政策讨论的框架很可能继续维持在成本最小化上。结果就是，空气质量的协同效应还是被视为意外收获，而不是作为强有力的气候政策的驱动力。在政策讨论中充分考虑空气质量的协同效应，需要改进气候政策在气候方面和空气质量方面收益的评估技术。单独提高空气质量协同效应的估值是不太可能推动实行更为严格的控制气候变化政策的，即使这样有助于证明严格的空气污染治理具有重要意义。一般来说，充分考虑协同效应价值具有极大的风险，时间和空间尺度的不同，都预示着在考虑减少气候损害而采取行动时，还会产生其他方面协同效应的问题。这种协同效应可能包括对农作物产量、酸沉降、宏观经济冲击以及地缘政治冲突几个方面的影响。

[1]Nordhaus,W.J.Critical assumptions in the Stern Review on climate change，2007.

[2]Pittel,K.,&Rübbelke,D.T.Climate policy and ancillary benefits:A survey and integration into the modelling of international negotiations on climate change[J].Ecological E－conomics,2008，68(1),210-220.

[3]Tollefsen,P.,Rypdal,K.,Torvanger,A.,&Rive,N.Air pollution policies in Europe:efficiency gains from integrating climate effects with damage costs to health and crops.Environmental Science&Policy，2009，12(7),870-881.

[4]Nemet,G.F.Cost containment in climate policy and incentives for technology development[J].Climatic change,2010，103(3-4),423-443.

An Analysis of the Impact and Uncertainty of the Coordination Effects of Climate Change Policy

HOUXiaofei

Greenhouse gas emission reduction in response to climate change will not only reduce emissions of other air pollutants,but may haveindirect impacts,which are related to greenhouse gasemissions.Themost widely known policy for addressing climate change can lead to air quality improvement.These coordination effects are not taken into account in policy formulation,mainly due to the uncertainty in the cost of GHG abatement and the barriers to institutional mechanisms.However,the coordination effects of air quality in the design and evaluation of climate policy is almost certainly certain,which will increasesocial output and improvesocial welfare becausetheseeffects are significant.The existing policy analysis does not pay attention to these,and thus does not put the effects into consideration for the improvement of the overall social welfare.

coordination effects;cost and benefit;air quality;uncertainty

王之刚

X-01

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1003－1502（2017）05－0081－04

侯小菲（1986-），女，经济学博士，天津社会科学院。邮编：300171