完善人民当家作主制度体系打造社会治理新格局

程 萍

国家行政学院教授、博士生导师

完善人民当家作主制度体系打造社会治理新格局

程 萍

国家行政学院教授、博士生导师

习近平同志代表第十八届中央委员会向党的十九大作的报告《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》是中国特色社会主义进入新时代的里程碑。报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在这一背景下，报告强调“加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”，为新时代我国国家治理和社会治理指明了发展方向。

一、从“管理”到“治理”：中国共产党执政理念实现重大转变和发展

以互联网为代表的数字信息科技，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了人类生存新方式，极大地提高了人类认识世界、改造世界的能力。“网络化”带来的“全球化”，使“治理”成为全球发展的共识和趋势。在这一背景下，社会治理必须回应人民群众不断深化的物质和精神需求，深入研究新时期社会治理的新挑战、新要求和新课题；必须适应社会主要矛盾的转化，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

自党的十六届四中全会提出“社会管理体制创新”到党的十八届三中全会提出“创新社会治理”，中国共产党执政理念发生了重大转变与发展，党以高度的理论自觉和行动自觉，不断探索、创新和深化“社会治理”的本质、路径和方法。2012年11月，党的十八大报告提出“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十九大报告进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”为新时期社会治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社会发展趋势的思路和要求。说到底，为了更好地满足人民群众日益增长的美好生活的需求，社会治理创新必须沿着社会化、法制化、智能化、专业化的方向前行，通过“治理”，实现“善治”———人人尽责，人人享有；使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

什么是“治理”？“治理”和“管理”有什么区别？

从中国文字起源看，二者就有着很大的不同。“管”是象形文字（也有说是会意字），上中部（包括竹字头和宝盖头）原是竹叶形状，下部是中间空的竹管，指中间空的长条物，后来将细长的圆筒形物品皆称之为“管”，如管状乐器、毛笔笔管等。随着人们制作工具能力的提高，一种竹制的锁扣门户的工具出现了，“管”字转义为锁钥，古代叫“管键”，人们把拿着锁钥的人叫“管家”。管家管理物品最重要的手段就是用“管键”把物品锁起来，看管好。由此可见，“管”强调控制和支配的作用。“治”也是象形文字，从水从胎、始，意指自水的出处、基础、细小处开始，以水的特征为法，进行的修整、疏通、引导。从字源不难看出，“管理”强调的是控制和约束的手段，“治理”既是说清淤疏堵的手段，也是目标——让水流动起来，流向远方，流向终点。

从中国共产党自十六大以来的治国理政思路看，从“管理”上升到“治理”，意味着我国社会体制和社会发展在目标、主体、内容、方式、方向和范围等方面都发生了重要转变。发展目标从单纯追求经济增长转向以人为本，更加重视人本身的感受，以人民群众普遍幸福为终极目标的新发展；参与主体从单一性的政府主导转向党领导下的政府主导、全民参与，特别是人民群众通过社会组织和基层自治组织的参与；治理内容从强调实行政府对社会的“管控”转向强调服务型政府建设；治理方式从传统的政府行政性行为转向社会多元主体协商共治；治理方向从自上而下的单向管理，转向既有从政府到百姓的自上而下，又有从百姓到政府自下而上的双向协商互动；治理范围则跳出政府和体制内部的局限，在厘清政府、企业和社会组织职能边界的基础上，向全社会开放。从这些转变可以看到，“治理”比“管理”更加重视参与主体间的协商对话、协调互动，也更加民主、开放和包容，更加重视和强调人民当家作主。

二、共建共治共享：完善人民当家作主的制度体系

新时代，围绕共建共治共享的社会治理格局，人民群众当家作主、参与社会治理的主要内容有哪些？参与的重点和难点在哪里？以怎样的形式参与更有效？党的十九大报告进一步提出以人民为中心的治理理念，把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中，对社会治理创新提出了新课题、新思路。

什么是人民当家作主？就是在法律框架下，人民说话算数，凡是与广大人民群众切身利益相关的事务，特别是涉及普遍性民生问题的社会政策和事务，交给人民群众讨论协商，让人民群众参与决策和治理的全过程。从民主政治视角看，人民当家作主强调的是影响和改变公共行为的运作模式——决策由权力机构主导转变为群众参与，与人民群众互动协商的过程。从公共行政视角看，人民当家作主强调的是公共权力行使过程中，听取利益相关人意见的程序和机制，强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话的过程、形式与结果。公共权利行使过程一般包括：议题的提出与确定过程、决策过程、政策实施过程、政策评估反馈过程、政策调整完善过程等。在以上每个阶段性过程中，建立信息公开、协商互动、检查监督、评估反馈、修正完善的制度体系，是真正实现人民当家作主最重要的制度保证，也是新时代社会治理创新的重点和难点。从公益事业视角看，人民当家作主强调的是以公共政策引导和鼓励人民群众在环境保护、健康、教育、扶贫、养老助残、妇女儿童权益保护、法律援助、社会治安、文化体育等方面发挥重要作用。目前，公益性事业是人民群众参与社会治理的重点，也是政府政策引导的重点，党的十八大以来，已经取得了可喜的成果，初步形成以社会组织为主体的人民群众积极参与公益性社会事业的氛围和局面。

党领导下的人民当家作主，不是以公民个人的意愿和行为为前提，而是以最广大人民群众的共同利益根本利益为前提，通过人民当家作主，实现依法保障广大人民群众的核心利益，从而实现对公民个人基本权力和利益的保障。从法律视角看，人民群众依法参与社会治理，主体可以是个人，也可以是组织———市场组织或者社会组织。公民个人有依法积极参与公共事务的权利和义务，但个人参与具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明显不足。市场组织——企业，也是社会治理的重要参与力量和主体，但企业通常以市场为导向，以追逐利润最大化为前提，对无利或者微利的社会事业缺乏参与的动力。党的十六大正式提出社会管理创新，中央对社会组织给予了前所未有的高度重视。党的十七大对社会组织发展提出明确要求，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中突出强调了社会组织的功能、地位和作用。党的十八大报告三次提到社会组织，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了社会组织在国家治理中的重要主体地位。党的十九大报告五次提到社会组织，对社会组织的期待更高，要求社会组织在新时代有新作为，发挥社会组织在协商民主、社会治理特别是包括环境保护在内的公益性事业发展中的独特优势和积极作用。在党的引领下，社会组织正在逐步成长为人民学习和实践当家作主的重要平台和组织形式。

统观党的十八大以来中国特色社会主义的治理模式，在“治理”理念下，传统的政府单一管理格局通过政府简政放权和职能转移、以政府购买服务培育和发展社会组织、建立和完善社区居民（村民）自治制度、大众创业万众创新等政策体系，逐步被打破，政府他治、企业自治、社会组织与政府互治的多元共治、良性互动的善治模式正在形成。党的十九大明确提出形成人民当家作主、共建共治共享的社会治理格局，将经过实践探索、符合中国特色社会主义建设的这一治理模式，从理论上进行了归纳总结和提升，进一步要求政府、企业、社会组织、公民个人等多元主体实现有效有序地共同参与社会治理，建立良好社会秩序，共享治理成果。根据这个思路，新时代实现共建共治共享，重点和难点无疑是社会治理制度创新，建立和完善相关制度体系，特别是建立和完善公共权利行使过程中，政府与人民群众实现有效有序协商互动的决策和治理机制、程序、平台和手段。进一步完善社会组织发展壮大的法律和制度体系，使其成为人民群众学习和实践有序参与、承接政府转移职能、提供公益性社会服务、激发社会活力、实现人民当家作主的重要主体和载体，是新时代社会治理制度创新的重中之重。

三、加强和创新社会治理：重点在基层，动力来自于社区认同

在我国，人民当家作主主要体现在三个层面。立法层面，通过人民代表大会制度予以实现，各级人民代表特别是基层人民代表，作为党和政府与人民群众沟通的桥梁，肩负着自下而上反映民意、自上而下普及政策的重要作用。公共决策层面，凡涉及广大人民群众利益的公共事务特别是与民生紧密相关的公共事务，正在按照中央部署，通过逐步建立和完善多元协商互动的制度体系加以实现。基层治理层面，凡涉及城乡社区居民利益的公共事务和公益服务，近十几年来，主要是通过强化居民自治组织——居委会的组织建设和自治能力建设、通过购买服务培育社区公益服务类社会组织、建立社区服务站将政府公共服务下沉等政策手段，建立和完善人民当家作主的组织平台和制度保障。城市社区已经基本实现党组织领导下的政府公共服务平台、社区居民自治组织、社区社会组织相互支持、相互补充、相互依托的政社合作局面。自2015年中办国办印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》以来，农村社区建设进入新阶段，呈现出与城市社区不同的一些特征。如村民更重视个人的选举权与被选举权，也更主动地参与村委会选举，对村委会的财务收支状况比较关注，越来越关注环境保护问题等，体现出人民当家作主的意识不断提升，但农村社会组织特别是公益服务类社会组织严重不足，村民参与当地政府民生问题决策、意见表达渠道不畅等问题也比较突出。

党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”进一步强调社会治理的重心在基层，在城乡社区，工作的重点是“社区治理体系建设”。社区治理体系建设的动力来自于哪里？即如何调动居民积极性，自觉投入社区治理体系建设中去？这是关系到社区治理成败的关键，也是衡量基层治理水平、治理能力和治理成效的关键。党的十八大以来的基层社区治理实践表明，社区治理体系建设中首要的是培育居民社区认同意识，只有在社区认同基础上，居民才有可能焕发出自觉参与社区治理和服务、承担社区责任、为社区奉献的积极性和主动性，真正以主人翁的姿态行使当家作主权力，既积极行使权利又主动承担义务。

社区认同是社会认同的微观载体，是居民对自己所属社区在感情和心理上的依赖，它是界定社区概念的重要标准、构成社区的主要要素，更是居民进行社区建设、推动社区发展、实现社区治理的内在动力。社区认同系统主要由社区价值系统、社区组织系统和社区福利系统三个子系统构成。

核心价值系统与社区认同联系紧密。物质保障是认同的基础，但物质生活的繁荣并不会自动、必然带来认同，认同需要正确的、与时俱进的核心价值系统指引。社区居民物质生活的提升，也并不会自动、必然带来社区认同，需要在社会主义核心价值引领下，精心进行共同价值培育和塑造，才能形成健康的、与时俱进的、社区居民认同的价值观、文化传统和生活习俗，实现社区价值认同。

社区组织系统是要在社区内正确地处理好政府、市场与社会的关系，通过职责清晰、分工明确的组织体系，解决社区居民日常生活的各种问题，满足社区居民对政府公共服务、社会公益服务和市场多样化服务的需求，从而对社区的各类组织及制度安排进行理解、评价，继而萌发出认同的情感。只有社区组织体系捋顺了，才能调动社区居民参与社区事务的积极性和创造性，从而增强社区归属感，实现社区组织认同。

社区福利系统的实质是在社区内进行社会资源再分配，它直接关系到社区居民获得公共资源的渠道是否畅通、日常生活是否改善、社会交往和抗风险能力是否增强等重要内容。从宏观层面看，国家在很大程度上是通过社会福利中介行使国家的责任和义务，使公民享有获得福利的权利，增强民众对国家的依赖和信任感，使国家的形象在个人心中清晰而神圣，这是国家认同产生的过程。从微观层面看，就是社区认同的培育。社区福利系统可以有效地推动居民对社区的认同，对社区认同的支撑作用显而易见。

社区中的社会关系、组织运行、生活设施、各种服务和文化娱乐活动等通过社区价值系统满足了人们的生理、心理和自我发展需要，人们就会产生特殊的情感。这种具有特定人文背景的社区心理，通过个体间的相互交流，积累成社区意识。个体对社区的心理认知，在情感和心灵深处，内化为社区成员对本社区的认同感、归属感、责任感；外化为具有一定文化传统和人文背景的生活方式、行为方式和文化心理取向，上升为社区居民的共同意识和精神，就会实现社区认同。

在社区认同系统构建中，要抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，按照党的十九大指引的方向和战略部署，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理，建立良好的社会秩序，带领人民不断创造美好生活。