杨凯伦
(内蒙古锡林郭勒盟住房公积金管理中心 锡林浩特 026300)
住房公积金档案管理探析
杨凯伦
(内蒙古锡林郭勒盟住房公积金管理中心 锡林浩特 026300)
20世纪90年代之初,在借鉴新加坡中央公积金制度基础上,中国在上海试行住房公积金,1994年向全国推行。经过了20多年发展,已成为我国住房金融体系的重要组成部分。作为住房公积金的最基本和原始资料,住房公积金档案是在缴存职工及单位住房公积金账户设立、缴存、提取、变更和注销等基本活动中形成的,还要随着相关业务活动的发展、完善和延伸。有鉴于此,认真梳理住房公积金历史,科学分析其特点,建立行之有效的档案管理模式,具有非常重要的应用价值和现实意义。
住房公积金 档案 制度 管理
目前,住房公积金已基本覆盖了全国城镇职工,为其解决和改善住房提供了重要的资金来源,其重要性已经不可替代。值得注意的是,住房公积金在发展过程中也出现或暴露了一些弊端,引起了许多争议,特别是在资金使用效率和公平性上,已经受到世界银行等国际组织的批评。诸多事件表明,曾发挥巨大作用的住房公积金正面临巨变,需要进行多方面改革。在这样的历史背景之下,需要从基础工作抓起,根据经济发展的实际需要对住房公积金档案进行认真梳理,对其进行科学分析,从而建立一套科学规范、行之有效的住房公积金档案管理模式。
新中国成立之后的近30年,也就是1949年至1978年间,中国对城镇职工实行住房福利分配制度,主要特点是福利制、低房租、高补贴和实物分配。体现了较强的计划性和统一性,住房建设资金全部由国家财政承担,政府成为房屋建设者和所有者。在这样的背景下,住房是作为一种福利分配给职工,获取住房几乎不需要成本,而是各个执行单位根据一定的政策和标准来分配,租金不是以成本而是以承担能力来确定。据相关资料分析,1970年代末,全国城市每月公租房的租金非常低廉,还不到维护成本的1/2,大约0.13元/平方米,其余均由政府或所在单位承担。这样一来,城镇居民住房消费支出占家庭总支出的比例就非常低,如1975年为2.3%,1978年为1.92%。作为计划经济附属物的福利分房制度,为解决当时城镇职工住房发挥了巨大作用,但长期运行不仅违背价值规律和扭曲城镇职工住房的供需机制,这种计划投融资方式连住房的简单再生产都无法维持,不仅会拖垮单位经济,还会有巨大的住房缺口。随着中国经济发展和城镇规模扩大,职工住房问题已经成为社会和家庭的焦点。根据相关资料统计,在近30年间,中国在城镇职工住房方面总投资只有343亿元,仅占同期基本建设投资总额的5.8%;同期年平均住房建设投资仅为12.7亿元,占同期GDP的1.5%[1]93。从这些数据可以看出当时住房问题的严峻程度,长期的住房建设资金投资不足导致城镇职工严重缺房,人均住房比率更是逐年下降,呈现了较为严重的下降趋势,如1950年城镇人均居住面积为4.4平方米,到了1978年,则变为3.6平方米。城镇居民几乎近半为住房问题所困扰,约有47.5%的城镇职工家庭无房,总户数达869万,城镇职工住房问题已经变为严峻的社会问题。
为了解决城镇职工住房的严峻危机,中国启动了城镇职工住房体制改革,一般而言,大都以邓小平同志在1978年提出的“出售公房,调整租金,提倡个人建房买房”设想为主要标志。从根本上讲,这次城镇职工住房改革意在解决两个相互冲突的任务。一方面要政府增大住房投资力度,尽快建设城镇职工住房,从而大幅度增加住房供给。另一方面还要减少政府在建设城镇职工住房方面的投资力度,理顺投融资关系,减轻政府财政负担,让住房资金投入更加社会化和多元化。这也是住房体制改革的目的和本质。但由于当时住房形势过于紧张,成为当时急需解决的重要任务,政府不得不加大投资力度,加快建设职工住房。虽然解决了燃眉之急,但根本性问题却被拖延和搁置,出现了简单的投资性大生产和新住房进入旧体制的现象。迅速增加的住房数量和原本的体制性矛盾相互交织在一起,使原本就极为复杂的住房体制改革问题更加棘手,再进行本质层面上的改革就是难上加难。所以当时许多住房商品化的改革尝试都昙花一现,没有解决实质性问题,如1980年代的公房出售和公房提租等方案和措施,因为它们在住房投资资金来源上,依然沿袭传统,没有发生改变,即主要依靠国家与单位的积累资金[2]50。同时近30年低工资制度,导致城镇居民积蓄不足,住房资金积累更是严重不足。政府、单位和个人都面临着严重的资金来源问题,住房问题又刻不容缓,这样的影响是多方面的,对于政府来说,即使想搞公房出售和提租改革,都是困难重重;对于企业来说,不仅面临着巨大的财政负担,还会导致后续发展资金不足,影响企业的进一步发展;对于个人来说,着急解决住房问题,但又无资金来源。住房投资和消费问题,已经成为住房体制进一步改革的主要阻力和障碍性因素。在这个关键性时刻,中国政府把目光瞄向了海外,认为新加坡的经验可以借鉴,于是选择了上海为试点。在总结前一阶段住房改革失败的经验后,上海市政府认为继续推进住房改革的关键在于解决住房投资和消费的融资来源。1991年,上海市在全国率先试行住房公积金,意在为职工住房投资和消费资金提供一个稳定、长期和廉价的来源。1994年开始在全国推行,并延续至今。
中国住房公积金自产生至今,其重要性和所发挥的作用已经不言而喻。追溯中国城镇职工住房历史,可以发现它的历史机缘。同时,这也是实行改革开放的中国向世界学习的必然结果。当时国际上,不仅有商业银行提供的按揭贷款业务及其二级市场,还有德国的合同住房储蓄制度和新加坡的中央公积金制度,二者都是在归集长期资金用于住房建设和消费的成功模式。例如,德国的住房模式是通过合同规定的自愿储蓄和借贷活动,新加坡的住房模式是中央政府推行的一种强制性储蓄。相比较而言,中国由于长期实行福利分房和低工资政策,导致绝大多数城镇居民既没有存钱购房的意识,也没有住房消费的想法。因此,向新加坡学习具有一定的偶然性,但在中国推行却体现了历史必然性。第一,1990年代初期的中国,职工工资仍然不高,直接购买住房不能实现,但通过这种既有强制性又有互助性的公积金来转变住房分配机制,无疑具有较强的执行性,同时与增加住房补贴和提高职工工资比较,住房公积金不仅有利于形成住房储蓄习惯,还具有更高的社会和经济效益,所以更为广大职工所愿意接受和实行。第二,在全国推行住房公积金,需要国家具有强大的动员能力和执行力,中国政府恰恰具备这些能力,而且能够完成得很好。不仅能把资源主导权牢牢掌握在手中,还有很强的动力去扩大资源供给。第三,长期以来,中国城镇居民已经适应了福利分房制度,住房方面的储蓄如果没有政府和单位的大力支持和鼓励,很难在实践层面执行,因为他们一直把住房供给看作是国家的责任和义务。第四,中国在1990年代推行住房公积金,与当时国际上住房政策变革的潮流相吻合。因为自1980年代以来,主要发达国家公共住房政策已经开始发生转向,即从供给主义转为需求主义,且逐步发展成主流态势。已经实行改革开放和市场经济的中国,在一些关乎国计民生的重大政策,瞄准世界发展潮流和政策走向,进行历史性改革,也是向世界接轨的必然性表现[3]79。
通过梳理住房公积金在中国的历史变迁,不难发现,虽然自实行至今已有20多年,但与其他国家相比,仍然属于时间较短。同时随着中国社会经济的飞速增加和房地产产业急剧增长,以及相关制陆续出台和不断调整,住房公积金档案也出现了前所未有的增长趋势。面对这种新形式、多元化的档案材料,如何对其进行科学分类、数据管理已经成为急需解决的重要问题。只有建立起行之有效和住房公积金档案管理模式,才能保证住房公积金的安全和推动住房公积金业务的发展,从而促进房地产产业乃至中国社会经济的迅速发展。
具体而言,住房公积金档案目前具有以下几方面的特点。第一,住房公积金档案的形成者较多。在实施过程中不仅缴存单位和职工可以成为住房公积金档案形成者,还包括住房公积金的管理部门和经办机构(房屋中介公司),在处理住房公积金业务中产生的各种材料和文件,都可以称为住房公积档案,这些格式不同、内容相异、作用同质化和存放地不同的档案,不但难以进行分类,更难以进行统一管理和分类。第二,住房公积金档案具有内容丰富和种类多样的特点。目前基本可以分为三大类,即归集、提取和贷款。具体到操作层面,从纵向上,在每大类业务下面还有很多分支,还会体现出层次性。在横向上,不同类型的住房公积金档案内容因业务类型不同而表现出很大差异。因此说住房公积金档案无论是内容还是种类都较为丰富。第三,留存材料同质化严重。在办理住房公积金业务中,需要提供的各种材料有较强的重复性,无论是缴存单位出示的材料,还是职工提取所交纳的材料,都基本相同。但这些相同材料通过相关部门审批后,就会形成住房公积金档案,对于同一业务而言,就会出现两份甚至多份完全相同的纸质和数字载体资料。第四,档案材料具有较强的时效性。在开展住房公积金业务过程中,相关材料就会形成档案,住房公积金办理是一个前后连续性较强、时间较紧的处理过程。虽然涉及诸多业务环节,但他们相互之间有着非常紧密的联系。在具体业务层面,需要对形成材料的住房公积金档案进行迅速处理,包括整理、审查和复核等诸多环节,要求迅速处理,不能有材料积压,以免影响相关业务的处理。这体现了住房公积金档案具有较强的时效性。第五,使用和查阅具有针对性。相对于其他档案材料,住房公积金更有其特殊性,很类似证明材料,使用和查阅的范围较固定,使用者基本为利益或业务相关者,如上级单位业务部门和缴存职工,以及上级监管部门。同时住房公积金还具有较强的保密性,不能对外公开和随便查阅[4]258。
住房公积金档案是在业务活动中形成的最原始资料,具有不可替代的重要作用,特别是在“互联网+”的时代背景下,建立一套科学高效的住房公积金管理制度和完整灵活的档案管理模式,不仅能确保其管理规范化,还能在房地产不断升温和人才流动性不断增强的社会背景下提高竞争水平,有效维护缴存人的合法权益,推动房地产产业乃至相关行业稳步和谐发展。
具体而言,要从以下几个方面加强住房公积金档案的管理。第一,从制度上做起,改进住房公积金档案管理制度,在住房商品化和市场化的条件下,住房公积金涉及人民群众的切身利益,所以要加强管理制度,以利于住房公积金档案管理规范化,并以此为基础,理顺相关工作流程,建立住房公积金档案管理的科学统一体系,有一套切实可行的工作规范和操作流程,进而逐步升级为行之有效的住房公积金档案管理模式。第二,从技术上讲,提升住房公积金档案管理的数字化和信息化。21世纪以来,中国经济社会迅速发展,科学技术日新月异,互联网+已经成为时代主流和选择,住房公积金档案的管理也应随着社会和技术的进步而与时俱进、逐步完善。加大住房公积金档案管理的数字化,减少业务处理过程中的人力物力投入,形成高效率的工作处理模式。同时,也能为使用公积金者和缴纳者办理相关业务提供了便利条件。还应在具体业务中,根据不同的或特殊的档案进行归类和处理。随着房地产产业的发展,还需要在不断实践中,充分运用新技术新方法对住房公积金档案进行管理和分析,提升管理模式的科技水平,不仅能高效率处理相关档案业务,还能提升服务质量和减轻工作负担。第三,从人事上讲,努力提升住房公积金档案管理人员的素养。随着数字及信息技术的广泛运用,以及住房公积金档案管理的不断完善和发展,对相关档案材料的使用也会逐渐增加,其信息量和内容也会越来越多样化,越来越丰富。这就对相关管理人员提出了更高的要求,只有他们具备了一定的素养和能力,才能胜任住房公积金档案的管理工作。分而言之,可以从以下两个方面着手改进,其一,改进管理人才结构。根据住房公积金档案业务的实际需要,明确相关管理人员的职责,适当引进管理型人才,并对其进行合理安排,力争做到人尽其才。其二,系统培训相关管理人员。在引进管理人才的同时,还要努力提升现有人员的水平,定期培训无疑是最好的方法。特别是在知识迅速更新升级的今天,只有不断学习才能提升个人对工作的胜任度和能力。在培训中,不仅要系统学习相关档案管理的专业性知识,还要对所在行业有详细了解。这样才能在提高管理能力的同时,不断创新和完善个人的工作素养[5]112。
概而言之,本文以住房公积金档案管理为切入点,简单回顾了住房公积金在中国的历史变迁之后,对住房公积金档案所存在的问题,进行了归纳和分析,在此基础上,提出了加强住房公积金档案管理的策略。希望住房公积金档案管理水平能够随着经济社会和房地产行业的迅速发展而不断完善,最终形成一套科学合理、行之有效的住房公积金档案管理模式。
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杨凯伦,就职于内蒙古锡林郭勒盟住房公积金管理中心,大学本科学历,中级职称。
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2017-02-03