开放政府框架下的档案管理：内涵、进展与走向

周文泓

（四川大学公共管理学院 成都 610064）

开放政府框架下的档案管理：内涵、进展与走向

周文泓

（四川大学公共管理学院 成都 610064）

探究开放政府的框架下如何开展工作，在数字与社会转型期对档案领域而言可以帮助拓展工作内容与创新工作方式,以期更好地参与社会建构。本文将以文本分析与案例研究的方法界定开放政府,在此框架下探讨档案管理的内涵与主要内容,并说明当前的实践进展,最后从积极参与建构的档案观、贯彻开放政府核心原则、转型管理方法论与实践，以及有序拓展工作等方面提出我国的档案管理在开放政府的驱动下的走向。

开放政府 信息公开 开放数据 公众参与 档案管理

一、引言

开放政府是在二战后由Harold Cross于1953年所著的《人们的知情权：公共记录和会议记录的合法获取》一书明确提出，自2005年来在政治、经济、技术、社会的发展框架下开始了显著的发展进程[1]，尤其是随着2009年奥巴马发布的《透明与开放的政府备忘录》[2]、《开放政府指令》[3]以及全球第一个国家的开放数据门户上线，开放政府开始席卷全球的进程，英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国纷纷实施开放政府的战略与行动。在这其中，开放政府数据成为重中之重，加之政府信息公开的深入，对文件、档案、信息等部门的工作有着重要影响，令这些主体思考如何在开放政府的框架下成为信息公开与数据开放的领导者、统筹者与执行者。

在中国，开放政府同样在电子政务建设、智慧城市建设、大数据产业发展等国家级战略行动中呈现，政府信息公开与开放数据也是核心组成。在研究层面，对国外开放政府的借鉴是重要的研究组成，例如对美国、欧盟、英国等国家与地区开放政府进展的分析与总结[4]，主要围绕开放政府数据的内涵、动态、方法机制、策略、评价指标等展开[5][6]。然而，这些成果还未与档案领域有直接的关联，除了少数学者关注到开放政府驱动下的档案信息公开[7]与档案开放[8]，档案领域更多的研究还在以政府信息公开为主题，与当前大数据与开放数据框架下的开放政府相比有一定的滞后性。在实践上，我国目前的开放政府建设从环境、政策、数据开放程度、门户建设等多方面还有诸多不足，档案领域的参与更是有限。

因而，本文将梳理开放政府的内涵，应用文献调研与案例研究呈现开放政府框架下档案领域可作为的主要维度，最后基于当前的问题与挑战探讨开放政府驱动下的档案管理发展方向。

二、开放政府：内涵、表现与进展

开放政府，有着各种界定，与其有关的包括政府信息公开、开放数据、公众参与，在中国还有“阳光政府”的提法。总体来看，学术概念主要有N.Veljkovic定义的“开放政府”概念模型，即开放数据、数据透明、政府透明、公众参与、互动协作，其具体内涵包括：政府开放部门的信息数据，便于社会和市场部门以统一格式获得数据（透明数据）；向公众开放工作流程及操作过程（透明政府）；向公民解释决策、行政的想法和思路，以民众呼声和期盼作为施政依据，实行行政问责（责任政府）；赋予公民决策权力和机会（公众参与）；在不同层面加强与多元主体合作，如政府与私营部门的合作，与公民之间的合作等（多元合作）[9]。Albert J·Meijer对开放政府的界定也被中国学者以翻译方式引进，其将开放政府界定为“知情”与“建言”两个维度，知情指向开放政府的透明性，建言指向参与性，两个维度相互关联，既有相互促进关系，也会相互带来消极影响[10]。另一方面，政策性文件也成为界定开放政府的重要来源，奥巴马政府2009年的《开放政府指令》中阐释的透明、参与、协作三大原则也成为中国学界定义开放政府的主要方式[11]。如张成福发表的《开放政府论》所言，“开放政府也是随着时代的发展而不断变化和发展的一个概念，它建立在开放社会基础上，适应全球化、民主化和信息化时代要求，面对公共事务日益复杂化和治理环境日益动荡、不确定状态，出现的新的政府治理典范”，他从公民性、公开性、公平性、分享性、合作性、整合性与创新性认识开放政府[12]。因而，在研究与实践中，开放政府有不同呈现，从而影响着对开放政府内涵的理解。当前，它主要表现为：

第一，政府信息公开。以我国为例，尤其是2005年以来《关于进一步推行政务公开的意见》、《政府信息公开条例》、《2015年政府信息公开工作要点》、《关于全面推进政务公开工作的意见》等政策规章的颁布，政府信息公开作为开放政府的关键举措，其内涵、功能、实施、不足与策略都在实践与研究中得到较大的关注度，对开放政府的理解也偏重于从公开与透明政府角度展开[13]。

第二，开放数据。在当前的数字与社会转型期，继续深化政府信息与政务公开的同时开放数据成为开放政府的另一方面，也在我国得到诸多关注，成为开放政府建设的重要方面，政府通过开放数据提升公信力，推进公众参与数据资源的开发，促进社会协作，从而实现政府升级与经济创新[14]。

第三，公众参与。信息公开与开放数据都不是单向的由政府向公众提供信息或数据，而是双向的鼓励与支持政府与公众的互动，由公众监督、参与甚至成为业务的主要参与者，实现不同利益相关者之间的协作，从而公众参与成为开放政府越来越重要的构件。2015年8月，国务院常务会议通过《关于促进大数据发展的行动纲要》，其中明确了政府开放数据的必要性。各地开始逐步推出相应的政策，将开放数据平台的建设纳入政府工作之中，从而以开放数据激发公众的参与以及社会协作，共同促进经济、政治、医疗、教育、交通等领域的发展，从而完善对社会的治理[15]。

三、开放政府框架下的档案实践

在开放政府的框架下，档案领域为信息资源的公开与利用提供着重要支持，也主要是从政府信息公开、开放数据与公众参与方面展开，主要表现如下：

1.以政府信息公开为导向的文件与档案开放。档案机构是执行政府信息公开的重要主体，档案机构既掌握着有着长久保存价值的信息资源，又参与着现行信息资源的规范管理，为在政府信息公开中提供核心资源以及相应办法提供相应支持。因而，在政府信息公开的活动中，档案机构提供了关键的线上线下空间，提供了现行文件与历史档案的公开与利用。我国的《政府信息公开条例》明确将档案馆列为查阅政府文件的主要场所之一，当前数字档案馆的建设也在为更加深入与全面的公开与利用提供支持。

以在开放政府方面有着长久实践的美国档案与文件署为例[16]，2014年5月，NARA（美国档案与文件署）根据联邦资讯委员会法，建立了信息自由法顾问委员会来支持在第二份美国开放政府国家行动计划中的实现现代化管理的管理目标。委员会汇集了包括与信息自由法相关机构的专家和需求者共同在建议方面合作，在电子文件不断增长的背景下改善信息公开。可分为以下的工作：第一，历史档案的公开与利用。除了线下有专门的查询点，NARA将其官网作为开放的重要基地，档案官网是机关与国内外进行沟通的主要方式。网站提供的国家档案馆目录包含超过1300万的数字对象，包括数字化档案和电子文件。通过把握技术前沿，与云存储相结合，且提高移动端的开发力度，从而不断提升在线目录的便捷性与可用性，每月有大约300万的访客在档案官网上对国家档案馆进行查询研究。第二，现行文件通过联邦文件中心的开放。这些以物理形式保存在联邦文件中心的按法律来说属于创造它们的联邦机构并且只能被这些机构的授权代表所需求使用。但是，许多联邦文件在公众和拥有机构达成一致之后可以公开，这就促进了开放政府的拓展。在圣路易斯、密苏里、瓦尔迈尔、伊利诺斯的国家人事档案中心，储存并提供利用军队和民用行业的前成员的人事档案。第三，解密工作。在2009年12月29日，美国总统奥巴马签署了第13526号总统令，“对国家保密信息进行分类”，旨在对由联邦政府保密和解密的文件进行彻底检查，同时在NARA中成立国家解密中心。通过高质量保证和风险管理策略使解密流程现代化，国家解密中心在保密文件被NARA接收的关键里程碑期限前加强了政府开放。

2.开放数据驱动下的档案工作拓展。随着开放数据成为开放政府在社会与数字转型中的要义，以数据的方式管理、公开与利用已有的文件与档案资源也成为档案领域需要拓展的要点，且要监督与推进政府机构的数据开放。再以NARA为例，其联邦公报办公室致力于形成和公开高品质的原数据，为了最终用户能赋予其新的用途。在和政府出版局的合作中，发行了联邦法规的电子代码的XML版本。为了公众，目标被确定为改善联邦法规的电子代码对用户而言的可读性和导航性，并且提高比较过去、现在和未来的联邦法规条款的能力。它也将提供对应用程序接口的更好机会和为目标受众定制交付。在和总务管理局的合作中，联邦注册登记局将得到机构组织目录（来自美国政府手册），因此他们可以创建和发布与美国联邦政府一致的机读原格式数据。规范这种材料作为开放数据将允许其他政府部门，包括州和当地政府，也同样去公布使用这种开放数据格式。创建这个标准将帮助公众访问信息和联系政府，这也会让政府更易为公众服务。这个合作的努力是第三份公开政府国家行动计划中的安排之一。

3.以公众参与为核心的档案资源建设与应用。公众参与作为开放政府的要义融合于政府的业务活动中，档案机构作为政府的基本组成同样遵循公众参与的理念，将公众参与运用于业务的创新中，共同促进社会治理的升级优化。在当前的实践中，公众参与在档案领域主要表现为档案资源的共建共享、以用户数据优化检索工具如在线目录、档案工作的社会协作等。我国2014年发布的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，在档案体制中，欢迎社会力量的参与，家庭建档、全民建档等成为公众参与在档案领域的重要实践。

相比而言，NARA同样有更加多元、创新和成熟的实践。公民档案员就是重要代表。从2010年4月借用公民科学项目提出“公民档案员”的概念起，至2016年，已经为公众参与和大众利用开发了6种可持续众包项目。公民档案员项目以丰富的形式与内容促进了公众对档案的利用，并利用公众的智慧深度开发与挖掘数字档案，形成开放政府框架下的透明、参与和协作的档案资源开发与利用，仅仅几个月就生成了数千页的打印抄本，几万个标签和图像。

四、前沿与走向：开放政府驱动下的档案管理

当前，我国开放政府建设也在如火如荼地进行之中。2015年，国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》，指出积极稳妥推进政府数据公开，国务院常务会议在8月通过《关于促进大数据发展的行动纲要》，强调推动政府大数据开放、共享和安全的重要性[17]。其中，档案领域的参与相对有限，从顶层设计、政府信息资源的共建共享，到开放政府数据的实践探索，档案部门都还有更大的研究与实践空间。为了更好地发挥在开放政府中档案机构与档案的作用，我国可以从以下方面考虑如何将档案工作与开放政府予以更加密切的融合：

1.积极参与建构的“档案观”：引领开放政府建设。文件与档案是当前社会发展必不可少的关键要素，在当前的数字转型期，人类面临社会、技术、文化等多方面的挑战，信息资源的有效整合、共享、流通、保管、开发与利用将是应对这些挑战的关键。作为重要的信息管理主体，档案领域应当建立积极的档案观，主动参与社会建构，以文件与档案管理工作为全球与地区性的问题提供解决方案。开放政府建设关键在于满足公民的监督与参与社会治理的权利，信息与数据的开放与共享尤为重要。对指导政府文件与档案管理工作，且为政府保管有着长久价值文件的档案部门来说，这是凸显其重要性的契机，也是服务国家与公民所应履行的义务。

因而，在开放政府的框架内开展文件与档案工作并非是指单向被动地以开放政府的目标、原则与内容为唯一标准，档案部门无论从其职能还是所掌握的庞大信息资源来看，都可以积极主动地判断开放政府的走向，以其技能与信息资本制定个性化的开放政府计划，监督其他部门的开放政府行动，并建立以文件与档案资源为主的开放政府门户与平台，成为开放政府的领导者。

2.贯彻开放政府核心原则：坚持透明、参与和协作。开放政府的要义就是秉承透明、参与和协作的原则：提升可问责性，令公民知悉政府进行的活动；通过公众的参与提高政府效率和决策质量；政务内外均要实现不同层级、不同部门以及不同角色间不同主体的协作[18]。档案部门的开放政府行动关键就在于将这三大核心原则嵌入其组织架构与业务之中。

通过当前实践来看，同样有三大工作可为：第一，提升档案的开放服务，这涵盖数字档案馆建设、在线目录转型、网站升级和应用社交媒体，以尽可能方便与智能的方式提供尽可能多的资源。第二，将参与原则落实于档案工作之中驱动档案领域的拓展与转型，开放政府不仅要保障公民知情权，而且要借助公众的智慧来帮助政府提供更加优质的服务，档案资源开发与利用同样需要公众的贡献，研究、技术、司法、业务等方面都有公众大有作为的地方。例如对历史档案的著录，有着史学特长的研究者或公众会有比档案工作者更大的优势，又或大量的扫描工作可由感兴趣的公众帮助完成。第三，建立协作框架。这与参与、协作原则密切相关，是为了协调利益相关者之间的关系，从而顺利推进开放政府计划。

3.转型管理方法论与实践：创新理念、方法与工具。在社会、文化、技术驱动的转型期，开放政府是建设创新协同型的政府与提升政府社会治理能力的关键，档案部门的管理工作也亟待转型，这就需要创新理念、方法与工具。档案管理应加强对创新的关注，融于它的顶层设计与具体的行动之中，有如下方面可优化：第一，通过组织架构的调整培育组织的创新文化，推进理念创新。创新中心的设立就从组织层面统筹创新工作，并以集中的方式提供创新理念与项目创新的资源支持。第二，工作方法的持续创新。作为档案开放与公众参与的核心入口，在线档案目录通过专业人员的单一著录到公众的众包活动实现检索性能的完善就是创新方法的结果。同样地，公民档案员项目更是对工作方式的创新，既促进了档案的数字化挖掘，又提升了档案部门与社会之间的关系。第三，工具创新，可借鉴NARA的行动如开发协作网络ICN、将要连接在线目录与公民档案员工作台的API、社交媒体等都是NARA创新工具或创新利用工具的体现，通过前沿技术的适当应用，大大提高了开放行动的成效。

4.有序拓展工作：聚焦开放数据。纵观NARA等档案机构已有的开放政府实践，它们通过若干项目从多元维度以不同方式推进开放政府，包括常规的政府信息公开、档案开放，也包括新的工作重点如创新中心和历史社区的构建、社交媒体项目、公民档案员项目等，无论是常规项目的优化升级还是新项目的打造，都在从主体、对象和方式上有序拓展档案领域的工作内容，这样开放与开阔的视野值得档案部门与工作者学习。当前值得关注的是开放数据，开放数据可以说是全球开放政府行动中的重中之重。它与政府信息公开的区别不仅在于信息与数据的区别，而且是“知情”与“建言”的区别。二者是开放政府的两个方面，开放数据不仅要求把数据及时公开，而且要求开放的数据得以有效利用，形成政府与社会间的良性互动[19]。诸多国家与地区当前都在制定针对开放政府数据的行动计划与建设开放政府数据门户，且在探索如何更好地利用开放数据开发优质的产品与服务。在这其中，档案部门的关注点不可忽视其在开放数据中能有何作为：一方面，档案资源如何以数据方式呈现与开放，另一方面，在即时发布的最新数据的管理与开放上档案部门能够有怎样的参与。

五、结语

总之，开放政府将在一定时间作为政府建设导向，它为档案部门的工作提供了支撑性框架，也为档案部门在信息与数据作为重要资产与资源的机遇中提供更多的话语权与选择。于中国而言，在立足国情的基础上探索如何在提倡建立透明、参与和协作的社会治理的大环境中开展文件与档案工作，亦将是当前与未来的焦点。

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Definition,Progress and Trend of Archives Management in the Open Government Framework

Zhou Wenhong

(Public Administration School of Sichuan University,Chengdu 610064,China)

Research on archives management in open government framework contributes to expanding practice space, innovating working method and improving social construction in digital and social transformation. The paper defines open government with method of discourse analysis and case study, discusses the definition, content, and progress of archives management in the open government framework, and proposes the trend of archives management in China from perspective of establishing the archival value of positive participation in social construction, following principles of open government, transforming of management methodology and practice, and expanding work in order.

open government;open information;open data;citizen engagement;archives management

周文泓，博士，四川大学公共管理学院讲师，主要研究领域：互联网信息的档案化管理，电子文件管理，社交媒体与档案管理。

G271

A

2017-03-05