辽宁省棚改社区面临的新问题及解决对策

◎刘玉梅

辽宁省棚改社区面临的新问题及解决对策

◎刘玉梅

棚户区是一种历史现象，辽宁省棚户区改造工程自2005年起至今已经有十多年时间，辽宁省棚改在取得成绩的同时社区也出现了一些诸如棚改社区成为城市内新的贫民住区、棚改社区居民返贫现象严重、棚改社区逐渐被边缘化等新的情况和问题，这些问题如果得不到及时有效的解决，势必影响辽宁省的政治稳定和社会发展。基于此，本文提出了一系列的对策建议。

棚户区 社区 新问题 对策

辽宁省作为中国老工业基地，曾经吸引了大批因遭受自然灾害等原因无法谋生的外地农民工，他们当时的口号是“先生产后生活”，于是在工作场地边搭建起十分简易的平房以解决民工的临时居住问题，结果他们一住就是几十年。自2005年起，辽宁省率先启动了棚户区改造工程。到目前为止，已经基本完成了棚户区的改造任务。据统计，辽宁省累计改造棚户区2910万平方米，改善了70.6万户、211.4万棚户区居民的居住条件。辽宁省在社区管理、城市规划、土地使用、社会参与等方面积累了丰富且宝贵的经验；在棚改社区治理方面形成了“政府推动、社区主导、市场运作、社会参与、居民自治”的创新运作模式，有效推动了地方经济社会的协调发展，推动了新城区和基础设施的建设。与此同时，最早的一批棚改社区自2005年改造起，距现在已历经了十余年的时间，居民们居住条件得以改善的“幸福感”逐渐远去，棚改社区也迎来了一些诸如棚改社区居民老龄化、生活成本逐年增加、房屋维护和维修资金没有来源、棚改社区居民逐渐被边缘化等一系列新问题。因此，解决棚改社区治理问题迫在眉睫。

一、辽宁棚改社区出现的新问题

1.棚改社区成为城市内新的贫民住区。棚改社区内的居民大多是棚户区改造的回迁人员，大量的下岗工人、无业、失业人员集中于此。大多数的棚改社区居民自主就业的意识与能力比较弱，形成了特殊的贫困表现形式——“死要面子活受罪”，特别是“等靠要”的思想特别严重，缺乏市场意识，就业信息等着政府来发布，就业能力等着政府来培训，生活保障和福利等着政府来提供。棚改社区居民虽有国家的最低生活保障，政府及社区也开展了大量的劳务培训及就业帮扶，但也只能在一定程度上解决部分人的就业，无法满足大量棚改社区居民的就业和生存需求。最早进行棚户区改造工程的抚顺市莫地社区共有3308户8372人，其中75%的人口属于月收入不足1500元的低收入群体，低保户高达1000多户。同样经历棚改的抚顺市北厚社区居民具有“三多三低”的特点，即居民下岗多、特困户多、老弱病残多、文化素质低、人均收入低、就业能力弱。该社区共有3626户10785人，其中低保户605户、低保边缘户195户、各类残疾人153名、下岗失业人员2729人，月收入不足1500元的低收入群体超过60%。棚改社区居民的贫困状况实在令人担忧，很多下岗职工家庭月总收入不足1000元，有的家庭甚至是夫妻双下岗，这对他们的生活产生了重大影响。

2.棚改社区居民返贫现象严重，成为社会不稳定因素。棚改社区居民中，“4050”期的下岗职工占有极大比重。据统计，抚顺市莫地社区就有800余人，北厚社区有近2000人之多，他们多是原抚顺市矿务局、原抚顺市铝厂、钢厂等单位的“大集体”工人。他们由于企业改制而倒闭或停产而被企业“遣散”回家。由于多方面的原因，他们没有参与社会医疗保险、没有采暖费补贴等社会福利，同时这部分群体的文化水平偏低、缺乏生存技术且在身体上又到了医学诊断的“多发病”期的年龄，他们大多数患有如肺结核、糖尿病、骨瘤、心脏病等疾患，这无疑给他们原本质量不高的生活又雪上加霜，因此很多家庭因病致贫、返贫。他们没有固定的收入来源，连基本的社会养老保险支出也无法负担，很多到达退休年龄的人员也因不能缴纳此前欠缴的养老保险金而无法办理退休手续，享受退休金。

在联合国人居署《贫民窟的挑战——全球人类住区报告2003》中写道：“犯罪与贫困通常是相伴出现的，城市中的贫民居住区就像是‘犯罪的温床’，通常被认为是反制度、对抗文化的地区，并广泛地支持各种非法行为；这些贫民居住区中缺少有效的法律和秩序；不受惩罚的边缘行为泛滥。”虽然棚改社区的居民大都是原回迁户，由于传统的邻里关系、上了年纪的人居多等原因，犯罪现象并不明显，但也产生了一定的社会不稳定因素。贫困的生活容易激发人们的不满，尤其是在收入分配不均的情况下，他们会通过一些方式或途径发泄这种不满。一部分女性在到了50岁退休年龄后选择离婚，没有离婚的也时常在家庭生活中对男性发泄不满。部分中老年棚改社区男性居民沾染上酗酒恶习，借酒发泄对社会和家人的不满，如酒后滋事、打架斗殴等都会增加社会的不稳定因素。

3.棚改社区正逐渐被边缘化。辽宁大部分的棚改社区位置比较偏僻且规模过大，棚改社区的区位价值不高，远离市中心。通过对辽宁省抚顺市、本溪市、阜新市的调查发现，三城市的12个棚改社区中，3个社区位置较好，其余9个社区在城市边缘区，并且基本是大规模的集中布局。由于远离中心地带，棚改社区内居民在就业机会、信息获取、出行交通等方面都是不利的，也增加了其生活成本。同时，棚改社区居民在空间上的被边缘化也加剧了社区居民在社会网络中的被边缘化，空间的改造并未使棚改社区中贫困的社区居民与社会的高中产阶级进行融合，反而棚改社区居民与其他社区居民的差距越来越大。与此同时，大量的棚改社区居民开始通过读书就业、婚嫁、追随子女等方式离开棚改社区，导致棚改社区住房或空置或低价出售。但由于最初棚改住房因建设时间紧、工程规模大等原因，棚改社区住房普遍存在“先天不足”的问题，再加上棚户区改造已经有十多年之久，大量的棚改住房出现了房屋漏水、外墙脱落、供暖设备老化、道路失修等问题，导致大量的棚改住房即使价格低也无人问津的现象。

二、辽宁省棚改社区治理的对策

1.2014 年，中央确定了精准扶贫的战略，核心内容是做到“真扶贫、扶真贫”。就是要运用科学有效的方法和程序，针对不同的贫困地区、不同的致贫原因，采用精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。我们把这种模式导入到棚改社区中，即结合棚改社区的实际情况建立全功能扶贫体系，将棚改社区的改造与劳动密集型产业园区的建设相结合，以产业带动棚改社区居民就业以克服贫困问题。与此同时，利用已有的公益性岗位、政府购买社会服务岗位等提升棚改社区内残困人口的就业比重，做到定向式扶贫、精准扶贫。

2.针对棚改社区出现的一系列新问题，加强政策的持续性并增加政策的配套及创新。同时，还要保障相关的政策能够得到切实的执行，使棚户区改造这一项惠民政策取得效益最大化。如认真研究棚改社区内年纪较大的下岗退休人员的实际情况，制定政策对其进行医疗保险保障，可以适当的减免这一困难群体的采暖费用以降低生活成本。同时，通过金融机构制定专项金融产品，提供棚改住房的抵押贷款等服务，使其能够通过贷款等方式实现退休，再利用退休金进行贷款返还等创新政策。

3.面对棚改社区逐渐被边缘化的现状，应不断加强棚改社区公共服务配套设施的建设，努力提升棚改社区社会公共服务能力，以展示棚改社区的正面形象。同时，应设置专项的维修资金对棚改社区设施进行保养和维护，建立健全棚改社区生活服务及居住环境。

4.棚改社区组织管理者负责棚改社区内几乎所有的工作和事务，而这项工作既琐碎、复杂，又辛苦、重要。因此，应该切实提高棚改社区工作者的待遇，通过提高社区工作人员收入、增加社区组织事业编制、延迟社区工作人员退休年龄等措施，有效地激发和调动棚改社区工作人员的积极性，进一步提升棚改社区工作的服务水平。

（作者单位：辽宁公安司法管理干部学院）

责任编辑：宋 爽