贵州省森林植被恢复费征收使用分析*

○贵州省林业基金管理站 刘 攀

贵州省森林植被恢复费征收使用分析*

○贵州省林业基金管理站
刘 攀

本文描述了“十二五”以来贵州省森林植被恢复费征收、分配和使用情况,总结取得的成效和亮点，分析了森林植被恢复费在征收、使用过程中存在的问题，并提出了加强森林植被恢复费管理的几点意见。

贵州省 森林植被恢复费 征收分配 使用成效

一、森林植被恢复费征收分配情况

(一)林地征占用情况

“十二五”以来，贵州省充分发挥后发优势，大力开展基础设施项目建设，实现了县县通高速路、村村通公路，机场建设、高铁建设如火如荼，城市规模快速扩大。同时，贵州省对林地征占用的规模也随之增大。2011-2016年，贵州省林地征占用面积达到53.71万亩，为2005-2010年间林地征占用面积25.49万亩的两倍多，林地征占用面积大幅增加。

(二)森林植被恢复费征收情况

“十二五”以来，贵州省共计征收森林植被恢复费28.56亿元。按照《关于印发<贵州省森林植被恢复费征收使用管理规定>的通知》(黔财农[2007]114号)，所征收的28.56亿元森林植被恢复费资金作为非税收入直接上缴国库。

(三)森林植被恢复费分配情况

贵州省征收的森林植被恢复费，由省级林业主管部门按照综合预算改革要求，在编制第二年度部门预算时，将使用计划纳入部门预算进行统一编制。

贵州省森林植被恢复费每年按省、市(州)、县(市、区、特区)三级财政 2 ∶2 ∶6的比例进行分配。2011-2016年省、市两级林业主管部门各获得5.11亿元的森林植被恢复费使用权限，县级林业主管部门获得18.34亿元的森林植被恢复费使用权限。森林植被恢复费的使用，由省级林业主管部门提出资金使用计划，经省级财政主管部门审核后，按比例下达被征占用林地所在市(州)、县(市、区、特区)级财政。

二、森林植被恢复费使用情况

(一)森林植被恢复费资金用途分析

1.营造林建设方面。森林植被恢复费资金主要用于经济林、工业原料林、防护林等造林建设工作及部分低产低效林改造和森林抚育工作。2011-2016年，贵州省森林植被恢复费用于营造林的资金规模达到25.37亿元，占森林植被恢复费总资金量的88.83%。

2.林区基础设施建设方面。森林植被恢复费资金主要用于林区防火道路建设、森林巡护和日常管理设备配备、森林防火线、防火隔离带、防火瞭望塔建设等林区基础设施建设工作。2011-2016年，贵州省森林植被恢复费用于林区基础设施建设等方面的资金规模达到1.98亿元，占总资金的6.93%。

3.调查、设计等方面。2011-2016年，贵州省森林植被恢复费用于森林资源调查、林业规划设计、林业宣传培训及检查验收等方面的资金规模达到1.21亿元，占总资金的4.24%。

(二)森林植被恢复费使用成效分析

1.加快了森林资源增长速度。2011-2016年，贵州省通过森林植被恢复费的使用共完成营造林面积482.11万亩(其中人工造林363.58万亩，封山育林118.53万亩)，完成补植补造面积22万亩，完成森林抚育5.6万亩。林地征占用与植被恢复比例为 1 ∶9，是植被恢复费征收使用规定“占一还一”要求的9倍。2011-2016年，通过森林植被恢复费造林建设项目的开展，森林面积净增加428.4万亩，使贵州省森林覆盖率增长了1.6个百分点，森林植被恢复工作成效显著。

2.推进了林业基础设施建设步伐。2011-2016年，贵州省利用森林植被恢复费共新建和维修林业管护(管理)用房面积11.64万m2，修建林区道路425 km，修建防火隔离带(防火线)672 km，购置森林资源巡护管理用交通工具181辆(台)，新建森林防火瞭望塔11座，建设完成森林防火视频监控系统6套，完成5个单位森林资源管理林业信息化系统建设，此外还购置一大批森林资源管理办公设备及专业器具。这些林业基础设施的建设，有效地改善了基层森林资源巡防设施设备落后的状况，对有效保护森林资源起到重要保障作用。

3.实现了林业特色产业发展。2011-2016年，通过森林植被恢复费资金的重点投入，完成核桃、刺梨、猕猴桃、油茶等经济林基地建设263万亩，完成松、杉、桉等木材储备林建设76万亩，贵州省林业特色优势产业基地建设进度明显加快，助推了林业产业规模化。

4.摸清了林业资源家底。通过森林植被恢复费资金投入，先后完成了全省林地年度变更调查、湿地资源调查、林业有害生物普查、第四次森林资源二类调查、森林资源连续清查、古大珍稀植物和野生动植物调查等林业资源调查(普查)工作，摸清了林业资源的家底，为今后精准把脉林业生态建设创造了条件。

5.促进了林业扶贫攻坚工作。森林植被恢复费项目建设有效地推进了林业扶贫攻坚工作。以2016年为例，共计5.7万人次参加了森林植被恢复费项目，人均获得劳务收入2720元，其中建档立卡贫困人口1.46万人次，人均获得劳务收入2316元。

三、森林植被恢复费管理使用亮点

(一)下放管理权限，实现因地管理

在利用森林植被恢复费开展植被恢复工作时，贵州省因地制宜，先后下放安顺市、毕节市、黔东南州、黔南州、黔西南州等5个市(州)的森林植被恢复费项目实施方案审批权限，使得以上市(州)可以根据本地区林业生态建设的要求，结合本地区产业发展实际，有重点、有计划地开展森林植被恢复，并将森林植被恢复费项目与扶贫开发、少数民族地区发展相结合，实现森林植被恢复费的生态、经济、社会效益最大化。

(二)开展统分结合，确保建设成效

贵州省森林植被恢复费按省、市(州)、县(市、区、特区)三级财政 2 ∶2 ∶6 的比例分配，这样既确保了被征占用林地开展森林植被恢复所需要的建设资金，又能在省、市两级对植被恢复费资金进行统筹使用。对生态环境脆弱需继续开展造林绿化的地区和需要重点打造的林业产业进行资金倾斜，实行统分结合，实现区域一盘棋、效益最大化。

(三)开展区域协调，实现资源整合

通过省、市林业主管部门协调，毗邻基层林业主管部门合作，贵州省林业主管部门在林业产业集中连片地区(如毕节市核桃产业集中连片地区、六盘水市的刺梨产业集中产区等)、生态环境脆弱流域(赤水河流域、北盘江流域等)、林业特色资源富集地区(百里杜鹃森林旅游区、乌蒙山旅游区等)以森林植被恢复费为支撑，开展资金、项目、资源整合，集中发展林业产业、集中开展生态修复、集中打造森林旅游，取得一定成效。

四、森林植被恢复费征收使用存在问题

(一)未批先占林地情况时有发生

近年来，贵州省采取一系列措施开展专项执法行动，通过清理、排查、整顿，依法查处了违法使用林地的行政、刑事案件，严厉打击了违法使用林地行为，取得积极成效。但仍有个别市、县级政府在招商引资项目建设工作中，因建设项目时间紧、任务重，加之政府给有关部门施压，导致未批先占林地的情况发生。

(二)项目建设前期准备不充分

个别县在森林植被恢复费项目建设前期，对土地、种苗、劳动力等准备不充分，造成方案编制不及时、项目不能落地、种苗调运困难、项目建设劳动力不足等情况时有发生，错失造林有利时机，造成项目建设进度缓慢。

(三)项目实施方案编制不严谨

个别单位在开展森林植被恢复费建设项目编制时，未充分开展实地调查和广泛征求农民意见，项目实施过程中出现了实际地类与方案不符、部分建设地点土地不能落实、建设树种与农民生产意愿相冲突等情况，造成项目不能如期实施、建设地点和建设内容变更频繁以及项目建设效益不能及时、充分发挥。

(四)后期管护不及时

部分林业建设单位存在重建设、轻管护的现象。营造林建设项目在工程实施完毕后、未达到成林标准前，因林业部门没有很好地开展森林管护等工作，导致人畜破坏及因灾受损严重。个别造林项目成活率低、达不到验收要求，需要及时开展补植补造甚至重造。

(五)资金使用年限与项目建设期限不匹配

按照财政部门新的资金管理要求，资金使用超过2年将被财政部门收回。这与森林植被恢复费建设项目人工造林建设年限为3年，封山育林项目建设年限为5年的营造林建设要求不匹配。且林业建设资金多按照项目建设进度进行支付，造成项目建设未实施完毕、项目建设资金未全部支付完毕即被财政部门收回，影响了项目的实施进度和质量，造成部分建设项目无法验收。

(六)森林植被恢复费效益不能充分发挥

部分森林植被恢复资金用于其他项目配套，影响森林植被恢复费资金使用效益。中央林业工程项目如农业综合开发项目、森林防火相关建设项目等都需要地方财政配套20%资金，由于贵州省地方政府财力薄弱，为获得中央项目支持，解决地方配套资金困局，只能用森林植被恢复费进行地方配套，冲减了森林植被恢复费单独用于开展造林的资金比例，影响了资金使用效益。

五、意见和建议

(一)加大对非法征占用林地的查处力度

建议贵州省森林公安部门、森林资源管理等有关部门进一步采取措施，大力开展征占用林地执法专项行动，对违法征占用林地行为采取高压态势。通过清理、排查、整顿，依法查处违法使用林地的行政、刑事案件，严厉打击违法使用林地行为，在社会中形成“要用先申请，批准再开工”的林地征占用意识，切实保护森林资源。

(二)切实加强森林植被恢复费项目的管理

1.切实做好项目建设前期准备工作。在项目建设前期，项目建设单位应加强土地准备、种苗储备、劳动力资源评估等工作，为项目方案的及时编制和项目建设创造条件。

2.强化实施方案编制。项目建设法人单位要通过招投标等方式，委托资质合格、技术过硬、效率较高的规划设计部门开展森林植被恢复费项目实施方案编制工作，并对造林地块勘察、农民意见调查等方面作出详细要求，确保编制的实施方案与项目建设实现无缝连接，以消除因实际地类与方案不符、部分建设地点土地不能落实、建设树种与农民生产意愿相冲突等造成的项目建设地点、建设内容变更频繁等问题，确保项目建设进度和成效。

3.加强建设项目后期管护。基层林业主管部门要切实改变“重建设轻管护”的管理模式，强化营造林建设项目全程管理。造林建设实施完毕后，应及时将项目纳入管护范围并重点加强对未成林的管护，以防止人畜破坏，确保森林植被恢复费造林项目的建设成效。

(三)延长资金使用年限，确保造林成效

贵州省财政部门应从林业工程项目建设的特点和工作实际出发，将营造林建设资金使用年限由现在的2年调整为人工造林、封山育林资金使用年限分别为3年和5年，以使营造林项目资金与造林项目实施周期相一致，以确保项目的建设进度和质量，使项目建设成效最大化。

(四)建议国家取消对贵州林业建设项目配套要求

贵州省作为贫困程度深、财政实力弱、生态环境脆弱的欠发展省份，部分林业建设项目地方配套20%不仅造成了很大的地方财政负担，削减了森林植被恢复费用于开展植被恢复的资金规模，也影响了开展林业生态建设的积极性。建议国家在下达中央项目时，取消对贵州林业20%地方配套的要求，以减轻地方财政压力，提高森林植被恢复费用于植被恢复的成效。

责任编辑：姜洪云

*课题名称：林业扶贫统计指标设置及统计学分析研究，课题号：黔林科合J字〔2016〕19号。

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