多元主体参与地方综合减灾的协同治理机制研究

韩伊静

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

多元主体参与地方综合减灾的协同治理机制研究

韩伊静

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

灾害是威胁地方社会安全的不稳定因素，也是各级地方政府在减灾治理方面肩负的重任。由于我国科层体制和政府、社会、市场权力地位的非均衡制约，地方政府提升综合防灾减灾能力面临重重困难。文章把目光投向鼓励多元社会力量参与的制度创新，在协同治理的框架下，厘清地方综合减灾多元主体结构，进行协同行动分析，以期探索地方政府综合减灾多主体之间的协同路径。

地方政府；综合减灾；多元主体；协同治理机制

在这种背景下，许多学者开始把目光投向鼓励多元社会力量参与的制度创新。在制度边际效用递减的情况下，需要通过制度的优化和创新才能将所有力量和资源联合起来，[1](P93)优化当前制度安排在提升政府能力中起到关键作用。因此，本文认为，多元主体参与地方综合减灾是一种制度框架，通过制度创新鼓励多元社会力量参与综合减灾、重构综合减灾的体制机制和法制框架体系，形成地方综合减灾的协同机制，以此优化综合减灾中不同主体的责任边界和行动空间，达成各主体之间均衡状态的合作，激发各主体行动的活力，提升地方综合减灾的能力。

一、多主体参与综合减灾的主体结构分析

综合减灾是地方政府在防灾备灾、应急处置、救援救助和灾后恢复重建等灾害管理全过程中开展的工作。从《国家综合减灾“十一五”规划》开始，综合减灾就被纳入地方经济社会发展规划中，今年国务院办公厅印发《国家综合防灾减灾规划(2016-2020年)》提出，“十三五”期间要进一步健全防灾减灾救灾体制机制，地方综合减灾引起了各级政府的格外重视。新型城镇化和全面建设小康社会时期，我国地方政府更有保障公共安全、减少地方灾害风险、维护社会稳定的责任，综合减灾是政府提供为人民群众公共物品和公共服务的重要体现。但是在现实中，政府在减灾救灾中的弊端频频出现，亟需探索新的治理机制以应对社会日益增加的防灾减灾需求。随着协同治理理论发展和制度变迁，社会多元主体参与治理逐步进入公共管理的视野,而市场和社会也是需要构建的。[2](P55)政府体系、企业单位、非营利社会组织、社区与公民个人的有机结合成为政府创新管理新路径。

(一)政府体系

政府在多元合作机制中的主要责任在于制度供给和法律监管，以及对多元主体的引导和协调。地方政府引导协调各相关主体协同行动包括两个层面：一是政府内部职能部门在综合减灾中的协作与互动。规范政府部门之间的职责，是政府内部的协同机制。地方政府成立的常设性应急管理机构，成为灾害指挥中心，统一调动职能部门的行动，整合防灾减灾各方资源，保障各部门的职责分工以及协调一致。统一指挥、分类管理、属地管理、综合协调的灾害应急管理体制和协调有序的运行机制，会减少部门之间的扯皮推诿，形成强有力的组织体系。二是政府与社会主体协调与互动。多中心治理理论与实践发展，社区、非政府组织以及公民在社会资源分配中需要获得更多认可，政府与社会组织之间的合作是外部的协同机制。政府采取规范措施划分权责，提供综合减灾行动标准，疏通社会组织参与渠道，引导非政府组织开展的相关活动，形成政府与社会合力的平台。[3](P61)

(二)企业单位

企业拥有较多的人财物资源，并在市场中能发挥企业资源配置的作用，具有一定的生产效率。例如，在关于综合减灾的项目建设中，政府通过招标，与有关公共安全的生产工厂、保险公司、建筑公司、物流公司合作,这些企业参与竞争，发挥出相对优势，提供优质产品和优质的灾害预防工程建设。在实践调研中，不少县市制定了本地的物资储备制度等，在物资储备、应急供应等方面都与一些供货企业签订合同，这些企业不仅分担了政府部门减灾物资储备的压力，而且借助于企业的力量把灾害防御纳入日常准备当中。在灾后恢复管理中，一些地方政府积极实践农房保险制度，为一些农户购买农房保险等商业保险，实现了灾害风险分担，分散了政府恢复重建的压力。这些制度给予企业更多的参与地位，调动了企业在综合减灾中的积极性。此外，企业在综合减灾的项目中获得营利，承担相应的社会责任，而且，许多企业通过捐助物资资源帮助重建，树立了良好的企业形象。企业在自身实力不断完善中也愿意参与综合减灾各类项目。

(三)非营利社会组织

非营利组织是指不以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。灾害对地区、对国家造成的损失重大，在面临灾害产生和扩散时，社会主体也有责任在其中发挥作用。非营利性社会组织在综合减灾中的作用，首先体现在能深入基层，为政府公共服务薄弱的地区提供资源，满足当地特定需求。例如，在偏远地区进行医疗救助，减少卫生事件的发生。对受灾地区进行广泛资助，通过捐助资金、物资以及志愿者行动帮助灾区恢复重建，甚至作为政府的辅助力量，灾害发生时组建专业队伍或心理辅导小组深入灾区救援，帮助受灾人民恢复心理健康。其次，相比政府和企业，非营利组织具有独特的自治性、志愿性和非营利性等优势，相对于政府绩效导向以及企业的利润导向，非营利组织在防灾减灾中可以同时体现公共福利和效率。同样，非营利社会组织参与综合减灾也需要政府的制度供给以及引导协调，政府给予这些组织一定的自治权，并规定规范化的参与方式，非营利社会组织通过承接公共安全服务的供给，获得了政府资金技术、场地设施、政策优惠、行政许可等方面的支持，非营利组织同时也增加了合作经验，得到了锻炼和社会认可。

(四)社区

社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容。从横向划分的角度，社区可以分为：城市社区、农村社区、小城镇社区、城乡联合体。社区强调人群内部成员之间文化维系力和内部归属感，在公共服务方面扮演着重要的角色。社区作为居民自治组织，其自治机制表现为：(1)防灾减灾意识的宣传教育。有研究发现，多数人其实是通过自己的亲友、邻居等社会网络关系而非官方渠道获得灾害预防知识以及应对的知识。各级民政部门将防灾减灾救灾宣传、教育培训等事项向社区和社会组织转移，社会组织、社区社会力量扩大了综合减灾宣教的普及范围，以群众乐意接受的方式对公众进行宣传教育和培训，使综合减灾宣传教育活动走向日常，强化了公众防灾意识。(2)社区进行自主救援。在政府专业救援力量有限的情况下，社区、志愿者队伍展开自救互救是减轻生命财产损失的关键。在突发灾难来临，而救援队伍还未及时赶来，社区和社会组织能及时引导受灾居民自救，联合抗灾。当救援队伍到来时，社区和社会组织积极配合，及时汇报事态发展状况。为了提高社会组织、社区和志愿者们的救援能力,还要对其进行培训和应急救援演练，以及建立社会参与机制，规范社会参与救援的行动。例如，湖北省建立多个综合减灾示范社区，探索培育社区力量的新机制，提升社区减灾的自主性和协同性。

(五)个人

参与治理价值取向是以公民的权利与公共利益为目标的。因此，公民既是公共安全服务的消费者，又是公共安全服务的供给者，具有双重性。公民不仅仅是公共安全服务的收益者，也是有权力参与公共服务的主体之一。公民个人一般充当表达安全诉求、监督公共安全服务供给质量和效果、参与综合减灾宣传教育、进行资金物资捐助的主体。例如，在减灾救灾中，地区居民通过自有的减灾知识，能对危机产生快速反应，进行自救与互助，可以减少损失，提升灾难处理的效率。反之，居民如果不懂得自救，则会引起群体性的恐慌，使灾害救援难度更大。因此，政府在引导社会意识时需要重视社会群体防灾意识的培养，防患于未然。市民的防灾减灾的“危机意识”直接关系整个防灾减灾工作的效能。

二、我国多元主体参与综合减灾的协同行动分析

我国地方政府本身资源禀赋不一，许多基层地区灾害的类型、风险不同，所适用的减灾方式和手段不同，因此不同地方政府对综合减灾的重视程度、资源投入等都不相同。但是，综合减灾作为政府提供公共服安全服务的重要职责，需要政府重视起来并形成未雨绸缪的意识。然而，有些地方在综合减灾行动中取得了一些成就，通过资源的互补，形成了多元协同治理的萌芽；而有些地方综合减灾仍然比较落后，多元主体的力量尚未发挥出来。无论是协同行动的失败还是协同治理的成功，其中都有一些共同的作用机制。本文在协同行动的大体框架中分析政府与社会组织协同的困境以及内在动力，认为协同行动的困境在于政府与社会组织之间主体结构失衡、协同行动的运行程序不畅以及我国非政府主体参与能力不足；协同行动的动力在于我国制度环境的变化、科技发展以及综合减灾的社会共识和社会氛围的逐步形成。

常规的数学课堂中，部分教师淡化了小数乘法意义的教学，把重点放在计算的算理和方法的总结上.小数乘法意义的理解是学习小数乘法的基础，对于小数乘法算理的学习起着重要作用，因此不应被忽视.通过对乘法运算律与小数乘法知识间的关联性分析，确定了如下的教学思路：一是运用乘法运算律的相关特性全面理解小数乘法的意义.二是运用乘法运算律的知识内容加深对“小数乘法”的算理理解.以下为小数乘法的教学设计.

(一)协同行动的多重困境

1.主体结构失衡

权力结构往往与资源结构重叠，资源结构决定了政府与非政府主体之间应当是相互依赖的状况。[4](P44)在减灾救灾中，政府行政权力过大，地方政府与社会组织之间权力失衡，资源不对等且资源利用能力差异大。地方政府作为公共权力的中心，以其公共权力的合法性和权威性能有效调动和支配地方资源，凝聚地方力量。在减灾救灾中，地方政府综合救灾职能部门的工作体现着重要社会管理和公共服务的意义，同样政府应充当保护社会组织发展的角色，维护社会组织的自主性。但我国一直以来处于强政府弱社会的状态，社会组织的发展空间小、机遇少。政府行政权力凌驾于社会组织之上，然而，政府也缺乏管理社会组织以及市场主体的能力。主体结构失衡是与我国地方政府职能转变实践过于缓慢、对社会组织重视程度不够、制度建设能力滞后导致社会组织缺乏自主性和发展的动力等因素密切相关的。

2.运行程序不畅

多元主体协同治理需要明确的表达路径和参与渠道。然而，我国综合减灾的主要制度建设仍然不足，在多元主体如何进入综合减灾领域，怎样统一行动规范，以及以何种方式监督多主体行为等方面都需要继续完善。如果参与程序不明确，主体责任不明确，将会增加多元主体参与的交易成本，从而减少多元主体参与的激励因素。

3.非政府主体能力不足

我国一直以来社会资本相对缺乏，公民、社区等参与水平较低，较低水平的参与又进一步导致我国多样化制度安排往往失败。例如，在湖北省实地调研中发现，一些县市社会参与的能力薄弱。虽然地方设立了义工联合慈善机构，但这些机构自身人力资源、资金资源有限，除了在社会宣传教育活动中发布传单之外，没有开展其他与社会联系密切的活动。并且，社会组织缺乏基层政府的合理引导，无法有效发挥社会减灾、备灾、救援的作用。此外，在一些公民个人参与灾害救援行动中，由于这些群体欠缺救援知识和经验，反而阻碍了正式救援力量的施救进程。社会资本的薄弱也成为形成多元主体协同机制的消极力量。

(二)集体行动内在动力

1．制度环境

随着我国经济体制转轨，政府与市场相互博弈和相互调试，政府职能逐步转变，开始重视市场在资源配置中的作用。地方政府在研究综合减灾市场运行机制时，通过对市场制度和法律法规的完善，格外重视对市场秩序的维护以及公民个人、市场主体的基本权利和财产权利。而且我国市场经济也在不断发展、市场主体逐步强大，产权体系以及市场的法律体系也逐步完善，这都为企业权利和责任划清了边界，保障了企业充分发展的权利也为企业参与公共服务提供了明确的指引。因此，在资源分配结构逐步开放，多元化的制度供给逐步加强的背景下，促进企业和社会组织蓬勃发展，进一步增加了企业和社会组织参与公共治理的积极性。特别是在减灾救灾中，鼓励多元组织参与减灾救灾的制度安排不仅保障了企业和社会组织有序参与，还使政府、企事业单位和社会组织之间形成协同合作的局面。

2．科技因素

科技发展是社会环境变化的一个突出表现。在网络化时代，信息传播速度极快，国家、市场、社会互动更为频繁。灾害预防预警、预报、救援等环节都少不了科学技术的作用，快速、高效的减灾技术方法促进了政府减灾效率提升。例如，数据分析技术的发展保证了灾情信息预测的精确性，有助于灾害发生时的短时决策；通讯技术使各主体之间形成便捷的沟通平台。指挥中心远程指挥、电视电话会议等行动节约了灾害管理的时间成本和协调成本。互联网、物联网、遥感技术能直观的对灾害进行动态监测，预估受灾范围、受灾情况等信息，充实抢险救灾中准确的决策依据。减灾的科技装备，例如，高科技搜救系统等提升了救援的效率。科技应用于减灾救灾中，必然提升了减灾救灾的效率，我国信息技术等技术的发展也为多元主体的协同带来新的契机。

3．社会氛围

一个良好的社会文化氛围能为公众带来较好的归属感和安全感，有利于构建政府与社会合作的信任基础。危机意识、互助意识以及救援知识构成一个社会防灾减灾氛围的关键。有学者对社区居民参与情况作出调查，发现社区居民对社区的认同感越强烈，对小区活动参与的积极性也越高。同样，在减灾救灾中，地区居民互助意识越强，对综合减灾救援的效率也会有很大帮助。例如，当灾害突然发生时，居民的减灾知识能使居民个体产生快速的应急反应，进行自救与互助，并配合救援队伍行动，这样就会减少救援工作的阻碍。除此之外，社会中互助、献爱心、慈善等品质的传递和发扬有助于建构社会信任和社会凝聚力。社会氛围作为社会性激励因素，能促进社会多元主体形成集体行动。

虽然主体结构失衡，参与的运行程序不畅、非政府主体能力不足成为了多元主体协同减灾的多重困境，但我国逐步宽松的市场环境和多样化的制度安排、快速发展的科学技术以及良好的社会氛围都为协同治理提供了内在动力。

三、协同治理机制的构建

社会组织、公民个人作为政府的辅助力量在灾害预防以及救助中都发挥出其独特的优势，政府公共服务职能与公民自我管理和社会治理有机结合，多元合作机制成为提升综合减灾能力的创新路径选择，多个主体既相互协调又相互补充。

(一)引导协调

在这个动态合作模式中，政府需要通过制定相关主体的行为规范，提供多元主体互动的制度环境，为社会组织、公民个体参与综合减灾提供“准入”的制度保障，保障各主体间互动的效率。为相关主体提供资源信息，达成各主体之间的沟通和交流，及时有效获取风险信息进行自救互救。明确参与主体的权责，制定公益组织、慈善机构、新闻媒体等的行为规范，并按照规范化程序对多主体综合减灾的行为实行监督管理。疏通社会组织参与渠道，建立常态的沟通机制等，解决公益组织和企业等相关主体在综合减灾中“进入难”和“退出难”的问题；此外，完善社会捐助机制、保障志愿者基本权利等机制，为多元组织开展活动提供相应制度支持，从而加强政府主导的权威性和社会参与的有效性，促进政府与社会的共同进步。

(二)相互补充

现代社会运行方式越来越复杂，风险社会加剧了地方政府防灾减灾的重担，而社会组织、公民个体等也在各自行为中体现出社会责任的一面，成为公共安全的承担者。企业作为市场的主体，在综合减灾中利用制度空间，与政府合作，参与综合减灾中物资的生产、供应、储备等环节；促进技术升级，进行有关防灾减灾救灾技术的研发和项目建设，此外，参与预防灾害、应急、救援工作以及进行企业慈善捐赠。社会公益组织拥有灵活的组织队伍，参与灾害宣传教育、灾害救援以及参与综合减灾资金和物资的捐助等，特别是社会公益组织能在救灾中及时深入最基层，弥补基层政府救援能力不足等问题。社区是社会生活的基本单元，在群体文化感染和信息的传播中有着独特的优势，社区在防灾减灾意识教育，知识普及，灾情信息收集、传递中发挥着重要作用，民众是更为广泛的参与者，发挥着不可缺少的作用。

(三)互助成长

地方政府在应对综合减灾能力的建设时，依据不同地区的特殊情况，将政府、市场、社会纳入一个制度环境的框架中，通过制度创新，用具体的制度安排规范具体行为，促进相关主体间的互动和共同成长。在综合减灾过程中，多元主体参与的核心在于发挥社会的力量，实现自上而下的政府管理与自下而上的社会参与相结合，以此发挥社会资源的作用，实现风险责任分担,提高政府综合减灾的潜在效率。同时，社会组织和民众通过制度空间，使自身得到发育和完善，优化自身资源管理能力，实现与政府组织的角色互补，促进政府职能转变，增强社会组织与政府之间、社会组织与民众之间、民众与政府之间的相互信任以及合作，提升地区在综合减灾中的协同能力。

四、结语

制度环境和制度安排为政府提供了一个多中心互动的协作思路：界定主体的职责、协调各主体行动，鼓励各主体在减灾救灾中发挥积极的作用。我国科层体制以及多元主体权利不均衡的制度环境给予了综合减灾制度安排的发展空间以及方向，随着市场作用逐步凸显，社会力量逐步发展，吸纳社会资本参与防灾减灾是协同机制的基本思路。政府应当完善自身职能，培养社会力量和市场活力，通过多元化的制度安排，完善多主体的协同机制，鼓励市场、社会和民众在社会治理中发挥积极作用。

[1]刘毅，张艺.制度能力与地方治理：一个研究综述[J].理论述评，2016，(6).

[2]蔡长昆.制度环境、制度绩效与公共服务市场化：一个分析框架[J].中国公共管理论坛，2016，(4).

[3]樊博，陈龙.政府与非政府组织的应急联动系统建设策略研究[J].复旦公共行政评论，2013，(2).

[4]李文钊，蔡长昆.政治制度结构、社会资本与公共治理制度选择[J].管理世界，2012，(8).

TheCollaborativeGovernanceMechanismofMultipleSubjectsParticipatingtheLocalComprehensiveDisasterReduction

HAN Yi-jing

(Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China)

Disasters are the disturbing factors for local social security，which is also the responsibility for the local government of various levels to reduce natural disasters. The unbalanced governance，due to the system，government，society，and the power and position of market，is facing difficulties to improve the comprehensive competence. It is encouraged to allow the multiple social forces to participate the system innovation. Under the framework of collaborative innovation，it is important to clarify the multiple subject structure and to analyze the corporate action. It hopes to explore a collaborative road for the subjects to work on the comprehensive disaster reduction.

the local government；the comprehensive disaster reduction；the multiple subjects；the collaborative governance mechanism

2017-03-09

中南财经政法大学“研究生创新教育计划”研究生实践创新课题项目，项目名称：地方政府综合减灾能力建设研究。

韩伊静(1993-)，女，湖北襄阳人，硕士研究生，主要从事地方政府治理研究。

1004—5856(2017)12—0036—05

D035.5

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.12.008

张 庆