鹤岗市环境现状及法律保护对策实证研究

刘国庆

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810000)

鹤岗市环境现状及法律保护对策实证研究

刘国庆

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810000)

鹤岗市作为煤炭资源型地区之一，煤炭资源丰富，一度成为鹤岗市的支柱产业。伴随煤炭资源消耗量的增长，环境保护问题也日渐严峻。针对关于环境保护的法规中突出的法律制度不健全、监管法律机制不健全、环境保护过程中公众参与力度不够等问题，应完善环境保护所涉及的法律体系，加强环境保护执法程序体制建设，提高公众参与的力度。

煤炭资源型地区；环境保护；法律制度

鹤岗市隶属于黑龙江省，坐落于其东北部，是座缘煤而兴的煤炭资源型城市。煤炭地质储量26亿，曾是全国四大煤矿之一。种类主要有主焦煤、1/3焦煤和工业煤，是中国少有的高热值、低灰、低硫优质煤炭重要产地。作为我国重要煤炭产地之一，1918年开始采煤以来，已有近百年的开采历史。鹤岗市是一个年产千万吨以上的大型煤矿区，生产煤矿109家，其中隶属于鹤矿集团的煤矿有9家、民营煤矿有100家之多，煤矿产量1851.7万吨，占全市矿山采掘业产值的98.27% 。煤炭是煤炭资源型地区经济发展的主要成分，就鹤岗市而言，其占全市GDP三分之一的比重，可以说煤炭为这个城市带来了巨大收益。[1]

鹤岗市作为煤炭资源型地区之一，煤炭为其带来巨大经济利益的同时，也对生态环境造成极大的破坏，如土地破坏、水资源污染、大气污染及噪音污染等。针对煤炭资源型地区的环境问题，现行有效的立法成为关注的重点。

一、鹤岗市环境现状及其成因分析

(一)土地破坏严重

从2013的统计数据上看，全市因煤炭开采引发的地面塌陷多达67平方公里，需搬迁的塌陷区居民约17934户；搬迁费约1000万元，赔偿费约100万元；鹤岗市区存在露采坑47个，占地8.43平方公里，造成大量城市基础设施严重破损，对人民生命财产安全和生存环境产生严重威胁。[1]

(二)水资源的污染

根据数据显示，我国每10座煤炭资源型城市就多达7座会缺少水资源，其中4座会严重缺少水资源。就鹤岗市而言人均水资源占有量为1880立方米，比全国人均水资源占有量少14.5%，比黑龙江省的人均水资源占有量少8.6%。煤炭在开采过程中会产生矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等，这些被污染的水没有经过就排放，对水资源造成严重污染。同时，矿井水被利用率不到20%，大量的地下水由于土地表层的破坏渗透到矿井后排出，不仅造成环境再次污染外，同时也会影响煤炭资源型地区经济的可持续发展。

(三)大气环境污染

开采、炼焦、运输煤炭的过程中所产生的粉尘及燃煤过程中所排放的NO、SO2和烟尘等有害气体导致大气环境污染，瓦斯、二氧化碳等温室气体引发的“温室效应”会使地球变暖；吸入大量的粉尘会使公众罹患尘肺病；运输途中车辆颠簸扬起的煤灰也会对大气造成污染。鹤岗市2014年污水排放总量中约84%来自于煤炭业中的污水，烟尘排放量中80%来自煤炭业的烟尘排放。目前，鹤岗市大气污染物标准指数(PSI)在100-120之间，大气污染浓度已处警戒水平。

(四)噪音污染

煤炭在开采及运输时，对机械和车辆等设备具有很高的要求，采矿机、传送带等机械噪音是煤炭资源型地区噪音污染的主要来源，在煤炭开采过程中，机械设备本身就会产生大量超过人体正常承受范围的噪音。煤炭运输，多为大型载重车辆，且车流量密集，这使煤炭资源型地区的噪声污染越发严重。噪声不仅对煤炭资源型地区的生态环境造成污染，而且严重影响当地居民的生活，甚者会对当地居民的听觉、心脏等造成损害，引发各种疾病。

二、环境保护法律实施现状

(一)环境保护的相关法律、法规

经过多年的发展，我国对于煤炭资源型地区环境保护的法律制度已经建立，煤炭资源型地区的环境保护制度更多是包含在矿产资源相关法律体系中。[2]

1.《宪法》是我国最根本的法律，具有至高的法律效力，但是宪法所规定的法律笼统，内容多为原则性。因而关于环境的问题在宪法中仅以“环境保护”和“矿产资源合理开发利用”作为我国的一项基本的国策，再无具体的规定。

2.《环境保护法》即我国自2015年实施的中华人民共和国环境保护法，该法律的效力在环境保护领域内仅次于我国的根本大法《宪法》，因此法律中的规定也同样笼统、具有原则性，并未对煤炭资源型地区的环境保护有专门涉猎。

3.有关环境问题的单行法，如《大气污染防治法》《水污染防治法》及关于煤炭的《矿业资源法》和《煤炭法》等相关法律。其中《煤炭法》主要就国家对于煤炭方面的环境保护问题进行了概说。既要求在开采煤炭的过程中坚持保护环境，同时又不能违反有关环境保护的法律规定。对保护土地资源、大气污染、水资源各有所侧重。《矿产资源法》中明确，在矿产资源开发过程中要同时对环境进行保护，恢复废弃矿区的生态环境。

4.我国各级地方政府制定的相关法规、行政规定等，如为了加强矿产资源的勘查、开发利用和保护，促进矿业发展，黑龙江省第九届人大常委会通过的《黑龙江省环境保护条例》《黑龙江省矿产资源管理条例》《黑龙江省关于落实矿山地质环境恢复保证金管理暂行办法》。鹤岗市人民政府发布的《关于印发鹤岗市水污染防治行动计划工作实施方案的通知》《鹤岗市人民政府关于印发鹤岗市大气污染防治专项行动方案(2016-2018年)的通知》《鹤岗市人民政府关于推进矿产资源开发和产业化发展的实施意见》等。

(二)环境保护法律存在的问题

经济发展的同时，对环境问题关注度的提高，使加强煤炭资源型地区环境保护的问题得到政府的广泛关注。尽管我国针对此类问题已经有相关的法律、法规给予明确规定，但是各地区经济发展的差异及执法问题的不到位等问题的存在，使得煤炭资源型地区环境保护问题仍然是摆在我国面前最迫在眉睫的工作任务之一。[3]

1．环境保护的法律制度不健全

法律规定模糊、责任不明、可操作性差。我国针对煤炭资源型地区环境保护的法律体系中原则性的法律规定较多，操作性的规定却相对较少。同时，法律规定过于笼统，对违反规定的责任划分不明，甚对执法主体的权利和责任分工缺乏详细规定，导致在执法过程中有权主体相互推诿，分工不明，各部门之间未能相互制衡。相关法规较多，但是问题却未能有效解决，政府失灵的情形时而出现。如《矿产资源法》中规定，在开采煤炭、石油等矿物质过程中，经过由国务院授权的相关主管部门审批是必要条件之一，此种法律的规定必然导致申请人针对同一问题既可以向相关主管部门申请审批，又应当向地质矿产部门申请审批。[4]

法条规定中存在较多立法空白点，立法层次偏低。关于煤炭资源型地区有关环境保护的法律相对缺少，尽管对土地破坏、浪费资源等难题有相关法律条文进行规范，但大多是部门或地方性的条例，层次偏低，不能引起公众广泛的关注。

2．环境保护的监管法律机制不健全

煤炭资源型地区环境保护的监管体制是环境保护法律中不可或缺的。我国法律明确规定，环境保护的监管主体是国家、地方各级政府及相关的环境保护部门，它们对该地区的环境保护起主导作用，其他部门起协助作用。鹤岗市环保局对污染情况进行监理，并对监管不利所引发的不良后果承担相应的法律责任。但是鹤岗市在过去近一百年的发展中，其经济的增长在很大程度上依靠煤炭的开采，因此政府在政策的制定上，更多地倾向于煤炭产量，忽视了对环境的保护。

监管部门的检查不到位，在鹤岗市人民政府网站上，对实施环境监察监测、环境影响评价均有涉及，但是在文件内部没有具体情况及成果，可以看出监测的不到位，执行的不严格，致使监测缺失有效性及权威性。监督管理部门力量较弱且长期怠于管理，执法队伍建设缓慢。

基层的领导专业素质过低，环境意识不强，在安全生产上投入不够，甚者出现包庇、纵容的情形。

3.环境保护公众参与不足

环境保护关系到整个社会的发展，煤炭资源型地区生态环境的状况直接关系到当地居民的生存环境和生活质量，社会公众理应成为环境监管的组成部分。

居住在煤炭资源型地区的公众是该地区生态环境破坏的主要受害者。但是，这些忍受环境污染带来的种种不利的公众，对自身所享有的权利并未有一个清晰的认识，文化水平较低、法律意识淡泊等主观条件，使得这些受害公众不知如何维护自身的权利，对公众参与环境保护实施更没有清晰的认识，环境保护过程中的公众参与制度没有有效落实。

《环境保护法》中针对公众参与的制度没有给予直接规定。虽然在环境影响评价中进行了规定，在环境影响报告书中也略有涉猎，但当具体操作时，由于环境影响评价机构自身的特点，导致各个机构之间有较大的差异，这种差异的存在也在间接地影响着环境保护过程中公众参与制度的实施。因此，完善公众参与制度在环境保护中的作用已经刻不容缓。

三、环境保护法律制度体系的完善

(一)完善环境保护的法律法规

截至今日，我国针对煤炭资源型地区环境保护问题并未形成完善的法律规则体系。目前，关于煤炭资源型地区我国正在实施并具有法律效力的法律规定主要是《煤炭法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等，以及地方各级政府制定的符合本区域的法律规定。针对这种情形，应因时制宜地进行修改，对于过于简单、笼统或抽象的规定删除或修改，对于在执行过程中难以应用的规定，使用刚性的法规规定，做到与时俱进，符合现代社会环境保护的理念。对法律制定上出现得空白点要进行完善，使其有章可循，有法可依。

针对较为笼统、模糊的法律规定，地方政府应当结合本区域经济发展要求及环境等方面综合考虑并制定适合本地区的环境保护法律规章制度。同时各地方政府应借鉴其他地区有效环境保护方法借鉴，拓展和完善环境保护的法律、法规。

(二)健全环境保护监管法律机制

煤炭资源型地区土地、水资源的大肆破坏、污染，这与监管法律机制不健全是脱不了干系的。政府单纯以GDP的增长为目标，往往对环境保护的重要性没有较多的关注。各级政府在制定地方法规、条例时应明确环境保护工作的加强是不用质疑的，也应成为其工作重心，只有目标明确、不偏移才不会使政府失灵的情形发生。

目前，我国现存有效的法条规定中没有给予环境保护部门强制执行的权利，当环境保护部门面对违法行为时，只能向有关部门申请强制执行，这样就会大大降低打击环境违法行为的效率。因而，地方各级政府应当根据自身区域的特点，适当赋予环境保护部分相应的强制执行权，增强打击违法犯罪行为的效率。

(三)提高环境保护法律实施中公众参与度

加强社会公众的监督管理意识，进行广泛的普法宣传，宣传环境保护的重要性，接受公众的监督。对公众提出的建议和意见，及时进行反馈；对于举报环境污染的，给予奖励，鼓励公众参与的积极性。

建立健全环境保护法中的公众参与制度，这一点在《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》中有明确规定，但是这种规定过于笼统、粗略，仅仅对环境影响评价中公众参与的范围、程序和组织方式等作出规定，而对实施细节等具体的问题并未提及。因此，完善煤炭资源型地区环境保护中公众参与制度，对环境执法的具体操作细节给予明确，使公众有权遵循法定的程序参与到环境保护、治理和监督的过程中。

四、结语

鹤岗市作为煤炭资源型地区之一，透过该地区的环境现状分析鹤岗市环境保护问题的法律法规后，使我们认识到我国目前针对煤炭资源型地区环境保护法律法规中存在的问题及缺陷。因此，在公众把焦点集中在煤炭所带来的经济效益的同时，关注环境保护也是必不可少的一个方面，只有二者有机统一，才能确保煤炭资源可持续利用，才能促使人与自然和谐共处。

[1] 鹤岗市人民政府网[EB/OL].[2016-10-17].http//www.hegang.gov.cn.

[2] 金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社，1999.

[3] 王灿发.环境法学教程[M].北京:中国政法大学出版社，1997.

[4] 王洪飞.初探黑龙江省煤炭城市环境保护法律问题[J].商业经济，2011(6).

责任编辑：何玉付

2016-11-03

刘国庆(1989—)，女，黑龙江鹤岗人，青海民族大学法学院法律(非法学)专业2014级硕士研究生，研究方向：环境保护法。

D922.68

A

1671-8275(2017)01-0023-03