他山之石：美国地方政府改革对中国的启示

罗 浩

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

他山之石：美国地方政府改革对中国的启示

罗 浩

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

地方政府是一个国家政治体系的基础构件，最直接地影响着社会公共生活和公民个人日常生活。自建国以来，为适应国内外环境变化，美国地方政府陆续进行了一系列改革。文章分析了20世纪80年代美国“重塑政府”改革运动兴起的现实与理论背景及其主要内容，从中提炼出其市场化、分权化、合作化与顾客本位四大特征，并从树立管理新思维、推动政府与社会的合理分权、推进政企改革向纵深发展、促进政府间合作等四个方面阐述美国地方政府改革实践对推进中国政府改革的启示。

地方政府改革；重塑政府；企业家政府

一、美国地方政府的基本面相

地方政府是某一行政区域内行使公共权力、管理公共事务、承担公共责任的政府组织的总称。广义的地方政府包括行政机关、立法机关、司法机关；狭义的地方政府则仅指是指某一行政区域内以维护公共利益、增进公共福祉为目标，行使行政权力、履行行政职能、承担行政责任，提供各类公共产品和服务以满足民众公共需求的各级行政机关。在美国，地方政府指的是州政府以下的各级政府，是基于满足本行政区域内民众的共同需求而成立的、提供各类公共产品和服务的地方自治单位，直接或间接组织了绝大多数的政治活动，对社会公共生活和公民日常生活的干预和管理比联邦政府更直接、频繁与广泛，处于美国政治体系中的基础地位［1］。

秉持一种整体性的视角，可以刻画出美国地方政府的基本特征：其一，政府间关系方面，各地方政府独立自治、互不隶属，其主要区别在于各自具体负责的公共事务范围不同；其二，政府职能方面，普遍以提供包括教育、公共安全、社会保障等在内的公共服务为基本职能，虽然也承担推动本地区经济发展的职责，但主要致力于为社会经济发展营造良好的制度和市场环境，并不直接介入微观经济活动；其三，政府形成基础方面，地方政府是区域内居民自我治理的基本单位，是基于本地区居民的共同意志、为满足不同利益群体的公共需求而成立的；其四，政府运行机制方面，普遍采用准公司式的治理模式，通常由市长、市政理事会或市议会聘用市政经理行使管理权力、管理日常事务，而市长、市政理事会或市议会代表则由选民选举产生并接受选民监督，由此形成了选民、市政理事会（或市长、市议会）、市政经理相互协调又相互制约的较为合理的政府治理结构。

二、美国“重塑政府”改革运动

为适应国内外环境的变化，尤其是应对全球化、信息化时代的挑战，美国地方政府陆续进行了一系列的改革，其中20世纪80年代以来的“重塑政府”改革运动意义及其影响尤为重大。

（一）背景刻画：现实与理论的复合

“重塑政府”改革运动，起源于地方政府管理面临严重困难与挑战。首先，财政赤字巨大，地方政府财政难以为继。二战后，美国地方政府的公共服务领域不断扩张，政府规模日益膨胀，财政支出持续增长，地方政府财政捉襟见肘，加之美国经济发展受挫，面临着“自30年代大萧条以来经济前景最黯淡的时刻”，“经济持续低迷23个月，虽然衰退程度不深，但复苏速度之慢为战后之最，失业人口高达960万，其中不乏白领人士”［2］。其次，传统的以政治——行政二分为基础的官僚制组织僵化、效率低下且缺乏回应性等弊端日益凸显，难以满足全球化、信息化时代要求政府迅速、及时、恰当地回应公众需求的压力与挑战，而且，官员的自私自利、寻租腐败、漠视公共利益等问题也日益严重，“政府失败”现象屡见不鲜。再次，新旧矛盾相互交织、冲突不断，加剧了美国政府尤其是地方政府面临的严重信任危机，如经济停滞、失业人数激增、政府支出过大、政府工作效率低下等问题相互交错，而政府对此无能为力，导致公众对政府的不满情绪越来越高涨，以抗税的实际行动来表达对政府的质疑。

从公共选择理论到治理理论的理论变迁也为“重塑政府”改革运动创设了深刻的理论背景。公共选择理论从理性经济人假设出发，否认了抽象的公共利益的存在，认为公共利益不过是个人利益的总和［3］，政府官员更多的是追求个人私利而非公共利益，因此必须进行制度创新，限制政府权力和规模，约束政府工作人员的行为。新公共管理理论借鉴管理主义理论，发展出公共选择学派、流程再造流派、企业家政府理论等不同的流派，其中企业家政府理论具有很强的代表性，奥斯本和盖布勒指出政府改革应当遵循十项基本原则，运用“企业家精神”来改造政府，注重妥善分权与相互协作，引入竞争机制，以顾客（公众）为导向，重视产出以满足顾客需求。新公共服务理论是基于对新公共管理理论的反思和批判而提出的一种全新的公共行政理论，强调政府的职能是为公民服务而非掌舵，强调民主、公民权、公共利益和责任。治理理论则将地方公共事务的管理视为一种动态的治理过程，认为在许多公共问题上，单靠政府努力是远远不够的，政府应当与其他组织在开放的公共领域构建起一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动、互利互惠的地方治理结构［4］。

（二）内容呈现：分阶段的侧重

从改革内容来看，美国“重塑政府”改革运动大致可以分为以下三个阶段：

其一，政府松绑时期。一方面，地方政府通过市场化、放松与解除管制、削减开支等方式，调整政府与社会的关系，调动和发挥社会的自我管理能力，一定程度上回归“小政府，大社会”的传统；另一方面，进一步厘清政府与市场的关系，推动地方政府由干预型政府向服务型政府转变，明确政府主要职责在于提供公共服务营造良好的制度和市场环境，并通过私有化、服务外包、解除规制等改革措施，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的主导作用。

其二，政府改革时期。地方政府借鉴管理主义的经验，引入成本管理、战略管理、标杆管理、全面质量管理等企业管理方法，提高政府效能，其主要改革措施包括：（1）加强政府的绩效评估，以经济、效率、效益三大原则评估政府公共服务，促使政府加强管理，提高行政效率和效益。随着改革的深入，“公平”成为地方政府绩效评估不可忽视的重要指标。（2）以顾客（公众）为导向，通过多种途径和方式（如问卷调查、社区走访等）了解公众需求，作为地方政府提供公共产品和服务的主要依据，同时，参考企业顾客管理模式，结合政府自身特点建立起公共服务评价与反馈机制，弄清政府公共服务的不足之处，纠正政府的不当行为，提升公共服务的效率和质量，保证政府行为符合公共目标和公共利益。（3）大力建设电子政府，积极吸收并利用最新科技成果，降低管理成本，提高工作效率，改善服务质量。

其三，地方治理时期。治理理论强调地方政府与非政府组织、私人组织、个人之间的合作伙伴关系，强调将责任、资源、权力等下放给最接近公众、最具代表性的社会组织，保证公众积极参与本地区公共事务的管理和监督。针对本地市民参政议政素质不高的实际情况，有些地方政府还会通过组织培训来提高公众的民主参与水平。

（三）特点提炼：“市场化＋分权化＋合作化＋顾客本位”

一是市场化，主要表现在两个方面：首先，地方政府职能的市场化转变。地方政府从对社会经济生活的高度干预中退出，引入市场机制，与非政府组织、私人组织、个人等建立伙伴关系，通过税收优惠、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代金券等多种合作方式，打破地方政府对公共服务事业的垄断经营，实行市场化调节，充分利用本地区的各种资源，为公众提供有效服务。其次，地方政府内部管理的市场化改革。通过引入竞争机制，借鉴企业管理方法，运用企业家精神改革政府，打破传统官僚制的束缚，精简机构，并强调结果导向、以顾客（公众）为中心，重视政府绩效评估，对政府管理进行成本与质量控制。

二是分权化，主要表现为：一是权力下放，联邦政府和州政府下放给地方政府更多的权力，赋予地方政府更大的自由裁量权，加大地方自治力度，保证地方政府能够灵活自主地管理本地区的公共事务，充分发挥地方政府的自主性、积极性，提高公共服务的效能；二是权力转移，地方政府明确自身的能力限度和职能范围，将某些职能和权力转移给非政府组织，与企业、非盈利组织等社会主体共享权力，充分发挥市场和社会的作用，实现政府与市场、政府与社会的合理分工与协作。

三是合作化。地方政府与社会组织、私人组织、公民个人共同建立起各种正式或非正式的平等合作的伙伴关系，相互协作、共同致力于为公众提供优质高效的公共产品和服务。

四是顾客本位，以顾客（公众）为中心，确立本地区纳税人是政府顾客的观念，引入竞争机制和企业管理方法，提高公共服务的效率和质量，追求顾客满意。

（四）白璧微瑕：存在的不足

美国地方政府改革更多的是致力于管理方式与方法的变革，对于改革所处的政治环境的关注存在不足。首先，在改革的总体设计上，地方政府改革着力解决工业时代建立的官僚制在后工业时代和信息时代面临的问题，本质上是一次管理层面的改革，“在以信息为基础、迅速变化的经济中，缩减自己的地盘，管理事务，重视速度、功能和服务，而不是规则［5］”，不可能产生革命性的影响。其次，美国三权分立与制衡的政治体制对地方政府改革的效果存在一定的负面影响，如在改革中，政府为避免国会（州议会）的纠缠，力图回避立法问题，导致改革所需的立法支持不足。

三、他山之石：美国地方政府改革的中国启示

中美两国虽然在政治体制、经济体制、社会制度、文化传统、意识形态等方面存在巨大差异，但当前世界各国政府改革面临的任务及其特征方面的共性，使得美国地方政府改革的某些做法和经验，对我国地方政府改革具有一定的借鉴意义。

（一）从全局出发，全面深化改革

改革也是一场革命。当前，我国改革开放已经进入攻坚期、深水区，改革、发展中遇到的问题，只有靠进一步的改革不断加以解决。而行政管理体制改革，居于全面深化改革的核心位置，是推进全面深化改革的关键，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府［6］”，立足全局、系统推进，不能落入美国地方政府限于管理层面改革的窠臼，清除我国政治、经济、文化、社会、生态发展过程中的障碍，同时，加强改革方面的立法工作，为全面深化改革提供法律依据和法理基础，这也是建设法治政府应有的题中之义。

（二）转变传统旧观念，树立现代新思维

我国地方政府改革应以转变政府职能为主线，参考美国地方政府改革所提出的四原则，即“消除繁文缛节，注重结果；顾客首位；授权给雇员；创造一个少花钱多办事的政府”［7］，借鉴新公共管理、新公共服务等理念推进政府改革，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，优化内部结构、健全规章制度、落实责任义务，并适当强化市场化导向，建立科学的竞争机制和绩效管理制度，切实遏制地方政府管理活动的浪费、腐败现象，促使各级行政官员树立严格的效率和效益意识，在促进职能转变的基础上实现地方政府的廉洁高效。

（三）推动政府与社会的合理分权，夯实地方自治的微观基础

我国传统的集权型行政体制有其深刻的历史必然性，但在当前，公共治理已经不仅仅是政府单方面处理公共事务、解决公共问题的过程，而是政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民之间的持续互动过程［8］。首先，地方政府应明确自己的能力限度和职能范围，通过政府生产性功能的转移、合同外包、行政授权等多种形式还权于社会。其次，应积极培育各类社会组织以承接政府转移出来的职能和权力，保证其在自身能力及权责范围内提供公共产品和服务，调动社会积极性，释放社会活力，整合社会力量，形成发展合力。“政府应在改革中适应社会发展的要求，真正还权给社会，激发社会应有的活力，让社会充分释放其能量。”［9］再次，要重视对社会组织和公民个人行为的监督，促使其在法律和规则的框架内有序参与到社会治理活动中来。塑造政府与社会的合作伙伴关系，不仅有利于地方政府“减肥”，提高工作效率，而且有助于我国民主政治的发展，提高地方政府的治理能力。

（四）健全市场机制的制度与环境建设，推进政企改革向纵深发展

政企关系一直是我国政府改革的重点和难点所在。美国地方政府的改革实践，已经表明政企分开的关键在于正确定位政府与企业的角色和关系，从而使政府专注于营造良好的制度和市场环境，企业则按照市场规则参与市场竞争，自主经营、自负盈亏。推动政企分开，一方面，地方政府可以运用企业家精神改革政府，适当引入市场机制，在诸如教育、环境保护、基础设施建设、公益住房管理等领域通过合同承包、特许经营、股权投资等方式委托给企业去生产与经营，政府对企业行为进行监督。另一方面，地方政府应完善相关法律法规，加强制度建设与创新，营造良好的市场竞争环境，为企业发展保驾护航，但不宜过度介入微观经济活动，干预企业内部管理，不能既当裁判员又当运动员。

（五）在促进地方自主治理的基础上推动政府间合作，有效降低地方政府竞争的负面影响

随着我国改革开放的不断深入，地方政府间竞争的广度和强度不断增大，在促使地方政府提高行政效率、改善管理机制、优化行政环境、降低辖区内交易成本等方面取得了不小的成就，但地方保护主义、恶性竞争、盲目投资、重复建设、环境破坏等负面影响也越来越明显，严重制约了区域一体化发展。如何有效引导地方政府间的良性竞争，促进跨区域地方政府的协同发展，显得更为重要。美国通过成立地区规划理事会或政府理事会等跨区域合作组织来统筹协调区域一体化发展的成功经验，为我国地方政府提供了有益的借鉴；同时，可以以社会和公民需求为导向，在条件成熟时，推动区域内地方政府的合并或分立。［10］

［1］ 徐振伟，谢振玲.进步主义时期美国的州与地方政府机构改革［J］.历史教学：高校版，2008（7）：27－31.

［2］ 王首先.20世纪90年代以来美国重塑政府运动及其启示［D］.长春：东北师范大学，2007.

［3］ 王 涛，赵光勇.新公共管理、治理与社会管理模式创新［J］.贵州社会科学，2011（11）：52－56.

［4］ 赵光勇.治理：社会管理的理念与制度创新［J］.观察与思考，2014（9）：47－51.

［5］ ALBERT GORE.From Red Tape to Results Creating a Government that Works Better＆Costs Less［EB／OL］.（1994－09－07）［2016－12－01］.http：／／govinfo.library.unt.edu／npr／library／nprrpt／annrpt／redtpe93／2272.html

［6］ 新华网.中共中央关于全面深化改革若干问题的决定［EB／OL］.（2013－11－15）［2016－12－01］.http：／／news.xinhuanet.com／2013－11／15／c_118164235.html

［7］ 陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视［J］.厦门大学学报：哲学社会科学版，2000（2）：76－84.

［8］ 魏 震.全球化背景下我国政府治理对策研究［D］.湘潭：湘潭大学，2005.

［9］ 黄晓东.美国地方政府的结构及运作特点论析［J］.吉林大学社会科学学报，2009（1）：77－83.

［10］ 陈 静.中西方地方政府制度改革之比较研究［D］.成都：四川大学，2006.

Enlightenment from American Local Government Reform

LUO Hao
（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

The local government is the basic component of a country’s political system，which directly affects the social public life and the daily life of citizens.Since the founding of the United States，a series of reforms have been carried out in order to adapt to the environmental changes at home and abroad.This paper analyzes the reality and the theory background of the rise of“reinventing government”reform in the United States in 1980s，introduces its main content，from which extracts four characteristics：marketization，decentralization，cooperation and custom⁃er oriented，and expounds the Enlightenment of American local government reform to promote the reform of our gov⁃ernment from four aspects of establishing new management thinking，promoting the reasonable decentralization of authority between government and society，promoting the reform of the relationship between government and enter⁃prise，and promoting the cooperation between the governments.

local government reform；reinventing government；entrepreneur government

D523

：A

：2095－4476（2017）03－0028－04

（责任编辑：徐 杰）

2016－12－29；

2017－02－10

罗 浩（1990—），男，湖北黄石人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。